国有企业建立总审计师制度的探究和思考

张惠勤

【关键词】总审计师；国有企业；审计制度

国有企业经济效益提升、风险防范、规范管理等经营活动的开展和实现需要以内部审计作为制度保障。当前国有企业经营业务综合化、多元化趋势日益明显，产业规模及战略布局不断扩大和延伸，企业内部审计和风险防控的难度也同步增加，迫切需要建立更严格的审计制度，为企业规范经营保驾护航。此背景下，国企总审计师制度的建立为政府所重视，并出台了一系列政策法规。2018 年审计署发布《关于内部审计工作的规定》，2020 年国务院国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，均明确提出国有企业应当建立总审计师制度相关要求。2021 年《中华人民共和国审计法（修正草案）》更是以法律形式明确了国有企业建立总审计师制度的要求。总审计师制度在我国还处于刚刚起步阶段，相关制度的完善和管理思想的改变均有待提高，在国有企业的落实仍需不断研究和完善。

一、国有企业建立总审计师制度的必要性

总审计师制度有利于国有企业强化对内部审计工作的指导和监督，创新审计理念，调动内部审计和社会审计形成监督合力。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，有必要通过建立总审计师制度来完善现代企业制度。（1）健全现代企业制度的必然要求。相互制衡的治理结构是现代企业制度的内在要求，2018 年3 月印发的《深化党和国家机构改革方案》提出不再设立国有重点大型企业监事会，相关职能整合到国家审计、内部审计和社会审计监督之中，这对法人运行制衡和监督机制产生了重大影响。企业传统内审机构受内部职能部门身份的限制，其监督行为无法充分开展，治理效能也不甚理想。总审计师制度建立后，企业内审工作的权威性和独立性随着总审计师企业高管职务的确立而得到显著提高，总审计师直接向董事会负责的工作机制有力地优化了国企治理结构，有利于现代企业制度的建立健全。（2）配合审计全覆盖战略的重要举措。“审计全覆盖战略”是要将国家审计扩大到整个社会的方方面面，即使可以借助云计算、大数据、人工智能等先进技术手段，国家审计人员面临的工作量仍然非常巨大，该战略的完全实现绝非易事，需要调动一切社会力量为其助力。国有企业是国家审计的重点审计对象，总审计师协助董事长或者主要负责人管理内部审计工作，加强了对内部审计工作的统筹协调和督促落实作用，助力审计机关履行国有资产监督职责，从而减轻了国家审计人员的实现“审计全覆盖战略”的工作难度和压力。（3）实现国有企业高质量发展的重要保证。国企的长久发展离不开战略方向的规划。总审计师属于国企高级管理层人员，集风险管理、合规管理、内部控制职能于一身。一方面，能够在企业发展战略规划过程中，基于风险管理层面给予决策层参考建议，协助决策层共同制定合理的发展战略，有助于企业规避战略失误造成的经营风险；另一方面，总审计师职务的设立可以形成对企业管理层行为及权力制约，监督管理层合理合法的实施履职行为，从而减少道德风险及逆向选择事件，进一步充分发挥企业内审“ 治己病，防未病”作用，为做强做优做大国有企业提供坚强保证。

二、国有企业总审计师制度建设面临的问题

国有企业总审计师制度的法律地位虽然已经得到政府的肯定和明确，但是相关实施细则并未出台，现阶段的实践过程暴露出诸多问题，在“ 如何建立”的问题上仍需不断探索和完善。

首先，总审计师地位的独立性不足。当前国有企业总审计师由企业内部高管兼任的情况比较普遍， 虽然在制度上由董事长总体负责内部审计工作， 但是总审计师的职务多数由副总经理或其他高管成员担任。内审工作的独立性和权威性在这种“ 裁判员”和“ 运动员”集于一身的不合理的职务设置下受到较大影响， 内审工作的正常开展及决策很难不受干扰。此外，丰富的审计经验、深厚的专业知识、较高的政策水平等都是总审计师需要具备的素质， 也是审计工作系统性和专业性对其提出的基本要求。兼任总审计师的国企高管人员在不具备这些履职能力情况下， 非但不能合格的完成内审工作，甚至还会背负沉重的审计工作压力，最终导致国企内审工作独立性严重受损。

其次，总审计师职能不够明确。当前为了响应国家政策要求，部分国企设立了总审计师职位，但是在制度方面却疏于细则的制定，使得总审计师制度流于形式，总审计师的职能由于缺少细则支持而得不到实现。由于并未出台相关细则规定， 总审计师上任后组织地位不高，例行事后检查、执行上级领导要求、参加有关工作会议等成为其日常主要工作， 脱离了总体领导企业内审工作的职务设立初衷， 不能将企业经营所有环节都置于内部审计的有效监管下。

最后，任职标准及考核评价机制缺乏。企业内部审计工作质量和效果受总设计师的综合素质及職业能力高低的直接影响， 有必要对总审计师任职标准加以明确。然而当前多数国有企业对总审计师的专业能力、职业资格等任职条件没有做出明确要求，总审计师的任免也没有明确的制度依据。个别国企总审计师由原审计部门或其他部门负责人直接调任，其工作考核仍按原来职能部门标准进行。总之，缺乏与总审计师职务相应的工作考评依据，导致无法全面、准确地对其工作进行评价。

三、对国有企业建立总审计师制度的建议

1 .加强党对审计工作的领导

审计工作关乎国家治理能力及体系现代化的实现，也是党和国家监督体系的重要组成部分。国有企业要认真笃学和落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话精神，全面加强和落实党对内部审计工作的领导，在审计工作中是始终保持高度的政治觉悟， 发挥职能作用，不断健全总审计师制度及考核评价机制，发挥总审计师制度及内部审计在加强企业内部治理及促进企业高质量发展中的重要作用，提升审计工作权威性、公信力和权威性， 为企业高质量发展提供高质量审计监督服务保障。

2 .推动有条件的国有企业建立总审计师制度总审计师制度

在国有企业的建立和落实需要坚实的基础条件， 为此国有企业应积极争取相关主管部门理解和支持，主动加强与主管部门的沟通协调，会同有关部门共同讨论议定总审计师编制、领导班子定员管理等问题事项，按照“ 成熟一个、推进一个”的原则，在总结前期试点经验基础上落实现行制度。依据总审计师制度建立相关政策规定， 稳步扩大总审计师制度的覆盖面，对制度建设路线图、时间表以及参与企业范围加以明确并确保落实到位， 通过监督检查及时掌握制度建设工作的执行情况。加强与审计机关的沟通协作，借助审计机关专业力量加快总审计师制度建设， 强化审计机关对企业内审及总审计师制度的监督指导作用。以制度形式明确审计机关在国企总审计师选拔、任免环节的权力，比如监督总审计师履职情况的权力、总审计师人选的审议权力等。推动国有企业总审计师与审计机关业务指导和日常沟通机制的建立， 促进企业内审齐抓共管良好局面的形成。

3 .明确总审计师的选任要求

国有企业总审计师必须具备相应的履职能力，具体包括以下几方面：一是具备良好的职业操守，遵守职业道德，树立正确的价值取向，自觉做到客观公正、廉洁自律、进取负责，保证履职有效；二是能够洞悉掌握国企发展方向，透彻、准确地理解把握党政方针政策，具备较高的政策水平和政治素养；三是具备系统分析、统筹规划、沟通协调、组织领导等必要的管理能力素质， 加强企业与监管部门及被审计单位与内部审计机构间的沟通协调与密切配合， 宏观把控审计质量管理和审计过程控制，较好地组织、完成内部审计工作；四是业务素质过硬，对企业行业状况、业务环节、内审流程等基本情况完全熟悉，通晓并熟练运用内部控制、组织战略、企业经营、审计法规等方面专业知识，同时还应具备审计、法律、经济、会计、管理等相关工作背景，符合国企高质量发展人才标准要求。

4 .明确总审计师的履行职责

切实保障内部审计工作的权威性和独立性， 参考相关政策要求，明确规定总审计师直接向党组织、企业董事会负责并汇报工作， 明确总审计师作为内部审计的总领导和负责人， 以及企业核心领导成员的职权及地位。赋予总审计师在制定内控制度、评估经营风险、制定绩效考核指标、制定经营计划、“ 三重一大”决策等企业重要事务中的参与权， 以及列席企业战略决策会议、领导管理内部审计工作的权力。明确总审计师在沟通联络外部监管部门，加强内部审计队伍建设，监督审计问题整改，加强内部审计质量控制，制定内部审计计划等方面的具体职责， 确保总审计师在健全企业内审制度、实现国有资产增值、促进国企完善治理等方面发挥应有作用。