碳减排背景下对欧盟碳边境调节机制的思考

袁佩 李佳

摘要：由于气候变化是人类经济社会可持续发展的主要威胁之一，降低碳排放已成为全球关注的重大问题。目前，全球已有130个国家和地区确立在21世纪中叶达成碳中和的目标。在此背景下，欧盟率先提出了应对气候变化的一揽子提案，其中最值得关注的就是碳边境调节机制。该机制的引入意味着欧盟将以进口商品生产过程中的碳排放量为依据征收碳关税，通过贸易的手段达成减排的目的，实现气候中和。追踪碳边境调节机制（CBAM）形成的历史溯源，对机制的内容、可行性和合法性进行解读，说明该机制对中国的潜在影响并提出相应的应对措施，有助于我国碳达峰、碳中和目标实现。

关键词：碳边境调节机制；碳减排；欧盟；政策建议

2022年11月6日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）在埃及举行，此次大会聚焦“落实”，希望各国通过立法、政策、项目等途径，阐述如何紧急减少温室气体排放，实施《巴黎协定》。2021年7月14日，欧盟发布包括碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism， 以下简称“CBAM”）在内的“Fit for 55”一揽子立法草案，宣布截至2030年，欧盟二氧化碳排放量将在1990年的基础上减少55%，届时将成为世界上第一个实现碳中和的地区。中国也提出2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和的“双碳”目标。全球其他地区也在积极促进碳减排，根据经济合作与发展组织（OECD）统计，目前全球已有54个国家碳排放达峰，约有130个国家承诺到21世纪中期实现碳中和。可以看出全球正在积极应对气候变化，未来碳减排或许会成为全球主旋律。CBAM 作为全球首个征收碳关税的单边措施，在一定程度上可以加快全球碳减排进程。虽然目前 CBAM 在制度设计层面有所缺陷，但未来若能规避这些缺陷，CBAM 或将成为世界上最为成熟的碳关税机制，对其他国家也有参考和示范意义。因此，提前解读欧盟 CBAM 机制，不仅有助于我国结合国情和现状，分析我国生产企业在该机制下的碳证减免条件，而且有助于我国在今后国际关系中进行碳边境调节税相关对话，以提高自身的碳排放话语权。

一、欧盟践行碳边境调节机制的目的

（一）欧盟是碳边境调节机制实践的先行者

欧盟作为全球最早开始碳治理的地区和碳关税的倡导者，早在1996年就颁布《阿姆斯特丹条约》，将环境保护问题上升为欧盟的统一战略问题。2005年，全球首个碳排放交易体系（European UnionEmission Trading Scheme，以下简称“EU ETS”）在欧盟诞生并投入运行。2008年，欧盟宣布从2012年起，对所有飞往、中转、飞离欧盟机场的航班征收航空碳排放税，引发各国强烈的反对而不得已暂停。2013年，欧盟委员会推出海运领域碳排放监管草案，即 MRV 体系，开征航海碳税，目前仍在争议中。2019年12月，《欧洲绿色新政》（European GreenDeal）发布“碳边境调节机制”制度再次成为欧盟委员会关注的热点，并在2020年3月提交了 CBAM 影响评估报告。欧盟逐渐加快了碳边境调节机制相关立法进程，具体如图1所示。

（二）欧盟提出碳边境调节机制的目的

欧盟设立 CBAM 机制，主要是为了避免碳泄漏的问题，以实现欧盟气候目标。同时，欧盟对进口商品征收“碳关税”，有利于降低境内企业碳排放成本，达到保护本土产业的目的和提高全球气候治理领导地位。

1.防止碳泄漏

自2005年EU ETS 实施以来，欧盟对碳密集产业和最容易出现碳泄漏风险的产业通过授予免费配额和增加补偿的方式来管理这种风险。然而，随着欧盟气候雄心的提高，欧盟有意减少 EU ETS 配额的总数，这使得 EU ETS 的价格信号增强，在一定程度上激励了欧盟生产商减少碳排放，但扩大了欧盟与没有碳定价机制国家的差异，欧盟的碳泄漏风险增加。为阻止欧盟企业为了规避较严格的碳排放要求而将企业转移至其他国家，欧盟提出了以 CBAM 逐步替代 EU ETS 来解决碳泄露问题，通过对进口商品征收碳边境税来平衡欧盟内部企业在碳排放上所付出的代价，以达到防止碳泄漏的目的。

2.保护本土企业的竞争力

EU ETS 是歐盟实现其减排目标的重要政策工具，目前进入了第四阶段（2021年—2030年），该阶段为完成欧盟2030年的减排目的，其配额的年递减量将从原来的1.74%提高为2.2%，同时用于免费配额的基准值开始收紧。这导致欧盟碳配额价格上涨，欧盟企业成本增加，引发欧盟境内企业对贸易竞争力的担忧。然而，对于不受 EU ETS 制约的其他国家企业来说，能够以更低的生产成本来运行，从而在国际竞争中打败欧盟企业。因此，欧盟提出 CBAM 机制提高进口产品的成本，保护本土企业的竞争力。

3.建立碳边境调节机制的全球话语权

目前，降低碳排放，保护环境已成为国际共识。欧盟作为全球气候治理领域的领导者和相关政策的制定者，在气候治理以及碳减排上做出了一定的贡献。在减排政策工具方面，欧盟推出的 CBAM 机制是全球首个碳关税政策，欧盟有意将其设为全球标准，这意味着欧盟首先掌握了制定货物贸易的碳边境调节税和碳排放配额分配的主动权，也意味着其他国家对碳边境调节税讨论要以欧盟的 CBAM 机制为范本。未来，假如欧盟进一步推动 CBAM 的征收标准成为国际规则，不仅会提高欧盟在全球气候规则制定中的话语权，也会有助于欧盟成为全球气候治理的领导者。

二、欧盟碳边境调节机制解读

CBAM 机制阐述了其基本原则和要求，涵盖了商品范围、运行流程、核算体系、实施步骤等多个方面的内容。下文将对 CBAM 的内容进行解读，进而分析其对中国的潜在影响，提出相应的应对举措。

（一）执行范围

从覆盖的产业来看，CBAM 将首先对电力、钢铁、水泥、铝和化肥等行业征收碳关税，并将从碳排放权限相对宽松的国家和地区开始。考虑在过渡期后继续扩大至更多领域。从覆盖的领域来看，除了与欧盟建立碳市场挂钩或融入 EU ETS 机制的几个国家，如列支敦士登、瑞士、挪威、冰岛以及5个欧盟海外领土，包括利维尼奥、梅利利亚、辛根、休达、黑尔戈兰，其余国家均属于被执行对象。

（二）执行时间

CBAM 机制的运行包括两个阶段：2023—2025年为过渡阶段，进口商只需按时申报，不需要缴纳碳关税。从2026年开始，过渡期终止，欧盟将根据进口产品的隐含碳排放测算体系征收碳关税。并且在欧盟成员国内以10%的比例逐年减少EU ETS 下对CBAM 覆盖行业的免费配额，到2035年完全取消免费配额。随着2022年7月三方会谈的启动，CBAM 的立法程序大概率将在2022年内走完全部流程，届时2023年将开始过渡期的实施。

（三）执行方式

CBAM 执行机制的运行采取申报制，过渡期内申报人需要在每个季度向进口国主管部门进行一次 CBAM 报告，内容包括货物总量，以及在原产国支付的碳价等信息。过渡期终止后，需要申报前一年进口到欧盟的产品总量和这些产品所含的隐含碳排放量，并根据隐含碳排放量购买相应份数的 CBAM 证书。CBAM机制下隐含碳的核算要求，如图2所示。

CBAM 提案中指出：过渡期内的碳排放计算只覆盖“直接排放”，进口产品区分为简单商品和复杂商品，具体核算方式如下：

简单商品碳排放量核算公式：

其中，SEEg  （Specific Embedded Emission of goods）指商品 g 的特定嵌入式排放量，也就是商品 g 生产过程中实际产生的单位直接碳排放量，单位为吨 CO2当量/吨商品；At tr Emg （Attributed Emissions of goods）指商品 g 的归因排放量，即生产过程中实际产生的直接碳排放量，单位为吨CO2当量；ALg （Activity Level of the goods）是商品 g 的活动水平，可以用报告期内生产的商品的总量来表示，单位为吨商品；DirEm （Direct Emission）是商品 g 生产过程直接产生的 CO2排放量，单位为吨 CO2当量。

复杂商品碳排放量核算公式：

At tr Emg + EEInpMat

ALg

EEInpMat =∑i（n）=1M i ?SEEi

其中，EEInpMat （Embedded Emission of the Input Materials）是商品 g 生产过程中所消耗的各种原材料在其生产过程中的直接排放量之和，单位为吨 CO2当量；M i是商品 g 生产过程中输入第i种原材料的质量，共计 n 种，单位为吨商品；SEEi是商品 g 生产过程中输入i材料的特定嵌入排放量，单位为吨CO2当量/吨原材料i。

对于 CBAM 机制下进口商品碳关税总额的计算公式为：

CarbonTaxg = Certg ?Pg              式（5）

其中，CarbonTaxg （Carbon Tax on goods）是商品 g 碳关税总额，单位为欧元，Certg是 CBAM 机制下商品 g 的 CBAM 证书（CBAM Certificate）数量，Pg（Price of CBAM certificate）是商品 g 一份 CBAM证书的价格，单位为欧元/ Certg。CBAM 提案规定了CBAM 证书的价格与 ETS 机制下碳配额交易价相关，是 EU ETS 公开拍卖平台上每个工作周收盘价的平均价格。

三、欧盟碳边境调节机制合法性与可行性探究

迄今为止，全球碳交易市场体系暂不统一，欧盟单方面的举措可能给全球贸易格局造成新的不稳定因素，对 CBAM 的争议普遍存在。下面将从两个方面对CBAM 的合法性和可行性进行研究。

（一）欧盟 CBAM 有悖于WTO 的基本规则

CBAM 机制仅以契合世界贸易组织（WorldTradeOrganization，WTO）某些条款来获取合法性，缺乏稳健根基，绝非是丰富多边贸易合作的内涵，而仅仅是试图为其单边政策机制披上多边框架的外衣。

首先，CBAM 违反了WTO 开放、平等、互惠的原则。CBAM 机制在附件Ⅱ中列出了豁免的国家和领土，并说明它们能够豁免是因为生产的产品在境内已经承担了与欧盟成员国生产的产品相同的减排义务。从欧盟的角度来看，上述国家和领土被 CBAM豁免的确有其合理性，也给其他国家释放了一个信号，若某个国家希望被 CBAM 豁免可以和上述国家一样建立与欧盟碳市场相连的碳排放交易体系，以此获得豁免，但这样做的结果是其他国家必须遵循欧盟碳市场的规则，这要求想要获得豁免的国家不但要在减排效果上努力，而且减排的措施也得和欧盟相同。欧盟按照其他国家是否采取与自己一致的减排目标、措施和法律来决定是否可以在 CBAM 机制下被豁免，这种做法具有明显的单边性、任意性和自判性，有悖于WTO 精神，违背了最惠国待遇原则。

其次，CBAM 对不同国家的碳价水平可能存在歧视，CBAM 采用的碳价水平是EU ETS 配额价格与生产商在原产国已经支付的碳价之差。目前各个国家的碳市场建立或碳税政策实施程度大不相同，各个国家采取的减排措施也并未体现在碳价中，欧盟仅采用碳市场或碳税价格来执行 CBAM ，一方面会使各国面临不同的碳价水平，另一方面也忽略了隐性碳价，从而导致不公平的待遇问題。从 CBAM 提案来看，若出口国实际排放量无法核实，则采用具有惩罚性质的默认排放量，而对于欧盟成员国的产品则是基于实际碳排放量，这导致同样的产品无法享受同等的对待，违背了国民待遇原则。

最后，在欧盟 CBAM 违反了GATT 第Ⅰ条和第Ⅲ条规定的义务时，仍可以通过援引 GATT 第20条“一般例外（General Exceptions）”条款来抗辩。出于对保护环境的考虑，CBAM 措施可能是合法的。GATT 条款第20条“一般例外（General Exceptions）”原则b 款规定允许缔约国采取“保障人民、动植物生命健康所必需的措施”。鉴于目前气候变化所引发的极端天气、沙漠化和海平面上升等对人类和动植物的生命和健康造成了严重的危害，碳减排已迫在眉睫，CBAM 作为应对碳泄露，促进碳减排的措施符合b 款的政策目标。但是欧盟要求其他国家的碳减排的方式是按照欧盟进口时的欧盟碳市场的碳价来购买 CBAM 证书，这一要求太武断了，与 GATT 第20条的前言不符。

（二）CBAM 碳核算体系复杂且可行性差

目前 CBAM 机制规定产品的隐含碳排放测算体系不包括产品的全生命周期排放。CBAM 碳核算体系的复杂性体现在产品隐含碳排放量核算和产品全生命周期碳核算两大方面。

1.就产品隐含碳排放量核算而言，其面临的问题主要有以下两点：第一，核算隐含碳排放的成本较高。核算隐含碳需要额外的人力、技术、行政成本，这些对于一些核算基础能力较弱的国家来说势必会带来比较大的压力，从而影响这些国家的可持续发展。第二，产品隐含碳排放的数据比较难获得。一是国际商务正处于全球化的进程中，进口商品的碳含量暂时都没有受到实时的碳监控，要在全球化的产业链中追踪商品的碳排放量程序复杂。二是一些出口国既没能力也没资金建立与 EU ETS的碳核查水平相当的核算体系，进而无法准确提供产品的隐含碳排放量。三是欧盟是根据纳入 CBAM的产品来计算其隐含碳排放，而大多数国家则是以企业和设施为边界，并且企业可能因为害怕披露其供应链中的生产排放细节等商业机密信息而对商品的碳排放量不予公开。

对于大多数的原产国来说，碳减排措施往往是以行政手段为主，如能耗限额标准、能源消费总量和强度双控制度、增加碳汇等，取得了显著的碳减排效果。但是，目前欧盟尚未明确是否考虑这些政策带来的隐性碳价。即使考虑隐性碳价，如何量化此类政策的碳减排成本也是未来要解决的技术难题。

2.就产品全生命周期碳核算而言，目前隐含碳排放核算仅包括生产阶段，商品的物流运输、消费者的使用、商品报废处理各环节的温室气体排放并未在提案中提及，若要达到欧盟碳排放与经济脱钩的目标，未来一定要对商品整个生命周期的碳排量进行核算，然而目前在技术上无论从全球技术水平领先的国家还是欧盟自身都无法对这些碳排放量进行核算和监测。

四、欧盟碳边境调节机制下我国碳减排的应对措施

（一）充分利用国际气候规则提高自身碳排放话语权

中国作为世界上最大的发展中国家，在2020年就已经宣布了自己的双碳目标，中国的“双碳”目标不仅时间紧，任务重，而且实现难度远超于发达国家。然而，欧盟提出的 CBAM 以发达国家的碳减排程度向发展中国家征收碳边境税，这导致发展中国家碳减排路径更为严峻。中国可以联合其他发展中国家就欧盟 CBAM 是一种单边措施，违背了《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则和《巴黎协定》以“国家自主贡献”的方式参与全球气候变化行动的原则与欧盟谈判，提高发展中国家的碳排放话语权。

（二）加强“双碳”顶层设计，构建绿色低碳循环经济体系

目前，我国为实现“双碳”目标，正在加快减排节奏，扩大减排范围。CBAM 的实施，短期内势必对我国相关产业造成一定冲击，长期内有助于我国产业绿色转型。短期来看，基于中歐贸易的实际情况，CBAM 的实施将削弱中国钢铁、铝等碳密集产业的出口竞争力。为突破 CBAM 对自身碳减排的限制，减少出口欧盟产品的碳足迹，我国应积极构建绿色低碳循环经济体系。一方面，我国碳密集产业应该大幅度降低煤炭直接消费，加强清洁能源技术创新，加快布局发展氢能、风能、太阳能等零碳新能源业务。另一方面，企业应加快能源体制机制改革，将碳排放纳入绩效考核、投资决策、资产配置等公司运营的方方面面，提高能源效率。长期来看，为应对未来 CBAM 适用范围的进一步扩大和确保“双碳”目标的实现，我国应将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动。依靠技术进步和创新驱动产业增长，大力发展新型绿色低碳经济，推进产业结构调整和升级，降低工业产业的能源消费和碳排放，逐步实现经济增长和碳排放的脱钩。

（三）建立碳核算方法和完善碳排放数据体系

加快建立权威的碳排放核算方法和完善的碳排放数据体系。掌握碳排放数据与证据可助力碳达峰、碳中和路径精准化、标准化，也可为中国在应对欧盟实施 CBAM 中可能出现的排放数据争议提供依据。碳排放相关数据是执行碳边境调节机制的基础，应大力发展碳大数据库，帮助我国在碳边境调节机制下拥有更多的话语权。具体做法如下：一是建立中国全国及各地方碳排放统计核算制度。首先应加强碳排放统计核算基层机构和队伍建设，提高核算能力和水平，其次应逐步建立覆盖面广、适用性强、可信度高的排放因子数据库，最后应大力应用先进技术，加强碳排放统计核算信息化能力建设，例如加快推进5G、大数据、云计算、区块链等现代信息技术的应用。二是完善中国企业碳排放核算体系，加快实施碳标签制度，优先覆盖欧盟适用行业。相关部门应组织制定碳密集产品等重点行业碳排放核算方法及相关国家标准，加快建立覆盖全面、算法科学的行业碳排放核算方法体系。三是健全碳密集产品碳排放核算方法，相关主管部门应追踪国际通行碳足迹核算方法，研究制定重点行业产品的原材料、半成品和成品的碳排放核算方法，积极推动与国外核算方法的互认。

（四）加速碳中和进程，尽快完成碳排放交易体系

CBAM 的实质是碳定价权的争夺。2021年我国碳市场平均碳价为42.85元/吨，而EU ETS 的平均碳价为49.78美元/吨。对中国来说，目前中国碳价格水平远低于欧盟，碳价的不对等导致中国的产品出口欧盟时还是需要购买 CBAM 证书。并且我国碳排放权交易市场目前仅覆盖电力行业，为应对 CBAM 对中国出口欧盟产品的影响，我国应尽早明确除电力之外的其他行业（例如钢铁、铝、水泥、化肥和其他可能被纳入 CBAM 的重点排放行业）纳入碳交易市场的时间、范围和门槛并建立清晰的碳定价路线图。为加快碳中和进程，我国应依法加快推进全国碳排放权交易市场建设，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，组织落实碳排放权登记、碳排放权交易、碳排放权结算等管理规则，不断完善我国碳排放交易体系。▲

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