预算管理一体化改革实践、挑战与优化路径

张绘

【摘要】在我国现代预算制度改革进入深水区、 攻坚期的宏观背景下， 财政部以信息化手段为突破口， 深入推进预算管理一体化改革， 构建“制度+技术”的现代信息技术管理机制， 全面提高各级预算管理的规范化、 标准化、 系统化和自动化水平。从推进的历程来看， 预算管理一体化改革经历了从地方探索试点、 地方全面覆盖、 中央试点到中央推广实施的不同阶段。当前在预算管理一体化改革实施的过程中依然面临地方实践尚需深入、 改革所需的复合型人才存在短板、 财政系统外部的开发运维市场难以满足预算管理一体化建设需求、 预算管理一体化系统功能和管理职能不全面等问题。在未来改革中， 需要做到： 进一步细化管理规范， 控制支出规模， 完善支出标准， 提高系统操作的便利性； 培养、 用好懂预算业务又懂信息技术的复合型人才； 推进一体化系统与预算实际业务深度融合； 推动财政数字化转型， 优化数据治理， 防范潜在风险。

【关键词】预算管理一体化；现代预算制度；中央与地方；财政与国家治理

【中图分类号】F812.3      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）04-0115-8

党的二十大提出“健全现代预算制度”和“用信息化支撑基层治理平台”。预算管理一体化工作是落实习近平总书记的数字中国战略所指出的， 以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要讲话精神（习近平，2022）。预算管理一体化改革也是为落实党对预算管理制度建设提出更高要求的具体实践， 是一项意义重大、 影响深远的改革。经过二十多年的建设， 我国现代预算制度已基本构建起制度的整体框架和结构体系。预算管理一体化正是我国现代预算制度改革的系统集成， 作为一项“打基础、 管长远”， 有助于提高财政治理水平的重要工作， 为实现“标准科学、 规范透明、 约束有力的预算制度”等进一步深化预算管理改革并提高治理水平的目标， 以及实现财政数字化转型、 制定业务规范、 实现业务与预算系统的深度融合、 构建一体化监控平台发挥着非常关键的作用（财政部预算管理一体化建设业务组，2020）。预算管理一体化改革也是為适应国家治理体系和治理能力现代化要求， 防范化解重大公共风险、 财政风险和债务风险而进行的一项支撑财政运行和系统改革的重要基础改革工程， 更是我国财政史上一项具有里程碑意义的重要革新（戴正宗，2022）。推进预算管理一体化建设为深化预算管理制度改革提供了数据、 信息和决策支撑， 是我国财政改革主动推进财政数字化转型的体现， 并为落实政府过紧日子（许宏才，2020）， 应对国内外严峻复杂局面， 做好基础管理工作提供了保障。

一、 文献综述

国内外大量文献研究政府实行财政数字化转型对改善政府收支状况、 节省政府开支的影响（Babata，2013；Banagura，2016；McKinsey Global Institute，2016a）。高效率的财政数据的呈现为财政政策制定者提供了重要的机遇， 能够实现更好地预测收入和编制预算， 数字化还能促进治理工作和财政信息透明度的提升（McKinsey Global Institute，2016b；World Bank，2010）。为抓住信息化、 数字变革的新机遇， 各国都在大力推进政府财政数字化转型。比如在促进财政治理方面， 由爱沙尼亚、 以色列、 新西兰、 韩国和英国组成的“数字五国”①， 致力于建立更好的数字公共服务体系， 并且对标准、 源代码系统等进行开放以使公众参与预算过程。通过信息化改革， 未来政府可以获得更优质的信息、 构建更佳的系统、 设计并实施更好的政策（桑吉夫·古吉普等，2021）。用数字化技术手段重构财政体系， 使传统的预算、 转移支付等业务流程及公共决策实现平台化、 智能化， 逐步形成数字财政的新模式（Geneva，2014）。

在推进公共财政数字化变革的过程中， 各国政府采用的新技术必须与其能力和发展阶段相适应。各国以不同的速度吸收新技术， 反映了在公共部门采用新技术的挑战。政治、 制度和人力方面的制约因素将继续阻碍政府创新和采用先进的技术解决方案（World Bank，2016）。过去在引进综合财务管理信息系统方面的失败， 特别是发展中国家的案例， 说明对新技术的应用存在一定限制。在许多国家， 成功实施这种制度的障碍包括体制上的官僚抵制、 政府采用创新制度的能力有限， 以及技术上的风险等（Diamond和Pokar，2005）。

未来财政信息化改革的作用和影响， 很大程度上取决于所收集数据的准确性和及时性（Dencer等，2011）。充分利用数字化机遇， 需要政府以不同的方式组织和管理自身， 从而摆脱传统的技能组合， 将政府之间的信息链接起来， 这就需要发展新的交换渠道和协议（IMF，2014；IMF，2016）。对于目前政府财政政策的数字革命对政府治理的影响以及对其进行量化分析应用， 还有很多工作要做（Miriam，2020；Banerjee，2015）。预算管理一体化建设正是我国财政改革主动推进财政数字化转型的体现（王志刚，2020）。系统梳理我国预算管理一体化改革的相关文献， 可以发现在知网核心期刊中主要有关于地方推动一体化改革的省级案例分析（谢易和等，2021；吴雪芬，2021；邝艳华和张俊，2021）， 以及针对绩效和预算管理一体化推进的研究（马蔡琛和赵笛，2022；唐毓秋，2021）。在财政部门官方网站和中国财经报等报刊上有大量关于推进预算管理一体化改革的报道。

国外的研究为我国预算管理一体化改革指明了可能会面临的挑战和可以采取的应对措施。然而， 现有国内文献和资料中对预算管理一体化改革的发展脉络、 整体推进进程和当前不同类型的预算一体化系统上线模式中存在的财政系统内部、 财政系统外部与预算管理制度本身的问题分析还较少， 这些问题有一些是在国外的改革实践中遇到的， 有一些是基于我国国情产生的。由此， 本文对三省两市一个中央部委的预算一体化改革实施情况展开调研， 对预算管理一体化改革地方与中央改革推进历程、 主要内容、 改革面临的难点堵点和未来改革的着力点进行深入分析和挖掘， 以期在一体化系统全面上线运行后， 通过加强谋划、 久久为功， 为逐步实现预算管理一体化整体目标做出一定贡献。

二、 中央和地方预算管理一体化改革重点和演进历程

预算管理是一个由多个业务主体、 多个业务环节、 多个管理层级共同构成的复杂管理系统（樊丽明等， 2022）， 为了最大限度地发挥预算管理整体系统效能， 大力推行预算管理一体化改革， 其目标是实现将各项改革系统集成（财政部预算管理一体化建设业务组，2021）， 形成改革合力。预算管理一体化是用系统化的思维将预算管理全流程作为一个完整的系统进行整合， 将流程、 规则、 制度通过信息技术固化到现代化的信息系统之中， 全面提高各层级各类型预算的规范化、 标准化、 自动化水平（许宏才，2020；王小龙等，2020；王志刚和赵斌，2020）。

1. 预算管理一体化改革推进的核心内容。预算管理一体化的核心是系统化、 综合化， 是将两个以上相互关联、 相互影响但是差异明显、 难以协调的事项， 通过恰当的方式、 方法或手段， 对其進行整合， 形成有机整体， 产生协同机制和效力， 从而有效保障组织目标的实现。预算管理一体化系统以统一预算管理规则为核心， 以系统本身为规则实施的主要载体， 实现对预算管理全流程的动态有效监控， 推动各级预算管理高效、 规范、 有序运行。运用一体化系统能实现信息的自动化反映而无需人工录入， 这将大大节省人工成本和减少人为干预。在具体实践中主要包括以下五个方面的实施重点：

一是建立全国政府预算管理一体化， 加强上下级预算衔接，  汇总形成高质量的全国总预算并实时动态监控预算资金情况。二是构建部门预算管理一体化， 执行部门资金（只要是部门所属的单位都涵盖）统一的预算管理体系， 突出保障重点支出的需求。三是实现预算全过程管理的一体化， 通过规范和定期更新的项目库， 从中选取预算资金安排的项目， 在政府财政预算总量控制下， 对项目进行编制和规定， 稳定事业发展的目标和必要性， 即项目需要花哪些钱？清晰地知道每年可动用的预算资金额度是多少。会计核算、 总预算会计、 单位会计指标核算以项目为基础， 大量项目运行结果通过会计核算结果生成。四是建立预算项目全生命周期管理的一体化， 项目是预算资金分配的载体， 通过项目库将财政资金预算项目从事前、 事中到事后作为一个整体实施管理。五是推动实现全国预算数据管理的一体化， 对各级财政部门获得的预算数据从生产、 衔接、 传输等过程实现标准化， 推动数据共建、 共享、 共用， 并形成数据管理的统一规范（王光坤，2021）。

2. 中央和地方预算管理一体化改革演进路径与成效。从2019年6月开始， 中央和地方一直在大力推进预算管理一体化改革。如表1所示， 大致经历了从地方试点、 推广， 到中央试点、 扩围的四个阶段。财政部为加快中央和地方预算管理一体化建设， 先后发布了《预算管理一体化规范》②（简称《规范》）和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》（简称《技术标准》）， 编写了《预算管理一体化规范实用教程》》（财政部国库司，2021；戴正宗，2021）， 为指导地方具体落实这项工作， 也为未来支撑各项深化预算管理制度的改革， 推动央地财政信息融会贯通， 打造标准化、 规范化、 自动化的财政预算管理系统并完成党中央、 国务院部署的各项重点预算改革任务提供有力保障（李忠峰，2022）。由于《规范》和《技术标准》已经统一了各地预算管理一体化系统的业务流程、 规则、 要素和底层数据结构， 严格按照《规范》和《技术标准》建成的系统， 其基本操作、 功能和数据口径等应当都是相同的， 有利于促进各地预算管理一体化系统建设的相互借鉴， 推动形成你追我赶、 螺旋式上升的良好态势。一些地方和中央部委在推进预算管理全流程整合和信息系统一体化建设方面进行了一些积极探索， 取得了明显成效， 从实践层面证明了预算管理一体化建设的有效性和可行性。

从国家预算管理一体化工作的实施过程和重点可以看出， 财政部门希望通过改变以往财政信息化系统建设分散、 分级的不利状况， 打破统筹整合难的不利局面， 从而解决以往财政系统中存在的“数据烟囱”“信息孤岛”等信息不能衔接、 无法共享的问题（李忠峰，2022）， 实现应用财政数字化手段有力推动财政业务与信息化的有机融合， 有利于各级政府压减一般性支出规模， 并有效保障“六稳”“六保”等重点民生支出领域的预算编制、 执行、 决算等， 为完善预算管理体制、 优化财政支出结构、 约束财政支出规模、 统筹财力资源发挥更大的作用。

3. 地方推进预算管理一体化改革的类型和特征。各地方财政部门响应中央号召， 立足地方实际情况， 在坚持中央一体化相关原则的基础上大胆创新和开拓进取。截至2021年底， 预算管理一体化系统实现在全国所有省份上线运行， 这也将各级财政部门、 政府部门和预算单位逐步纳入预算管理一体化改革的进程， 开启了现代预算制度建设的新篇章。地方实践的快速推进也为下一步开展中央部委预算管理一体化提供了经验和动力。表2对各地预算管理一体化建设的实施规模、 主要进展和内容进行了梳理和总结。

大量的地方政府实践表明， 预算管理一体化系统可以有效支撑并加强对各类项目在生命周期各个发展阶段的管理、 统筹部门及单位各类资金和预算、 监测预算执行并实现对财政支出资金的管控、 对转移支付资金实现全链条、 全过程、 全覆盖监控（财政部预算管理一体化建设业务组，2020；王光坤，2021）。通过系统和规范的有效实施， 为实现各级预算管理的标准化、 自动化和规范化提供强有力的信息技术和预算业务有机融合支撑。由于地方推进的速度超出预期， 目前中央正在加快对中央部委预算管理一体化推广的工作。

三、 预算管理一体化改革实施中面临的难点堵点

预算管理一体化改革是一项复杂的系统性工程， 当前部分地区在推进一体化系统的过程中还处于被动接受上级行政要求“让干不能不干”的局面， 主动作为不够， 预算管理一体化改革在地方实践尚需深入、 预算管理一体化改革面临人才短板、 预算管理一体化系统开发运维市场竞争不充分、 创新动力不足、 难以发挥预算管理一体化系统在决策和政策调整中的作用等问题突出。

1. 预算管理一体化改革在地方的实践尚需深入。地方财政部门和政府单位还存在业务与系统融合不紧密、 系统开发维护经费投入与成效不匹配、 业务与信息化技术脱节、 重开发运维轻管理衔接、 重业务轻技术、 重职能管理轻人才培养、 重业务模块轻整体链条、 财务数据标准质量有待提升等问题。

一是“跟从”模式省份和自主开发省份的预算管理一体化系统与业务融合不紧密。以推广较为成熟的海南预算管理一体化系统为例， 全国多个地区都选择“海南模式”开展本地预算管理一体化系统建设。在这个过程中如北京、 大连等， 由于市场主体数量多， 经济成分也更为复杂， 财政体量是海南的几倍、 十几倍， 同时由于预算管控模式有强弱之分， 一些具体的业务， 如公务卡管理、 部门和单位资金支付业务、 预算限额和定额管理、 绩效管理等业务特征也与海南有很大差异。受各地客观条件影响和制约， 各地区财政原有预算管理流程、 管理理念和思路与系统建设存在较大差异， 因此预算指标也存在较大差别， 一些创新性建设需求原系统难以满足。一些“跟从”省份业务需要开发新的代码与原系统对接， 然而在严格落实财政部预算管理一体化规范要求的过程中， 特别是在预算编制阶段开发新代码的需求量极大， 但是这些经济发达省份的系统开发需求都需要倒回去与海南原开发机构对接。一方面， 这既不利于提高管理效率， 还难以将各地的省情、 市情、 实际业务与系统开发融合， 一些原有的财政部门业务难以实现协同管理， 导致预算管理一体化系统执行和业务需求两张皮。另一方面， 各省份分别按自身需求开发新代码， 在机械执行《规范》要求的同时也带来了工作不便， 产生业务需求与系统、 机构、 管理层级、 职能岗位不匹配的问题。其实早在一体化系统建设之前， 全国已经有部分地区将财政业务纳入自建的统一信息系统平台， 但是也存在因规范不足、 差异较大、 难以统一等因素而废弃的情况， 在一体化系统上线以后还对新系统的运用带来了一定阻力， 并造成了大量的资金浪费（马洪范和张恩权，2021）。目前， 推行自建系统的省份业务与技术的融合推进速度也较慢。

二是预算管理一体化规则和标准约束不强， 执行不严。目前预算管理一体化改革正式推开已有3年， 然而诸多改革细节尚待推敲， 各地对预算管理一体化的理解和认识也参差不齐， 因而《规范》和《技术标准》的制定更多采用指引性表述有利于这项改革在全国迅速推开。但是在实际操作中， 受客观条件所限， 还存在如下问题： 部分规则细化有待推进， 前期论证不够充分； 预算支出标准尚显粗糙， 支出标准体系不够科学， 不能很好地实现从项目立项开展全流程管控， 开展中长期测算和预判； 单位资金管理采用控制或记录模式界限不明确， 这些规定指导性偏强， 但约束性不足。

当前地方推进预算一体化改革后， 中央对于地方的考核措施对地方在预算管理一体化执行中预算编制好与坏、 精细化程度、 流程控制、 支出标准、 可行性论证等难以得到真实全面的反映。因此， 作为一场自上而下推进的改革， 在一些经济发达的省份， 上级财政部门对推动预算一体化有动力但下级部门比较冷淡， 由于推动一体化系统数据的精准度提升有利于上级部门管理， 收益归上级部门， 管理的成本却由下级部门承担， 因此未必能获得下级部门的高度重视。上下级之间在预算管理一体化改革中关系紧张， 由于系统开发建设和运维的公司不同、 各地建设水平和发展程度各异， 还会出现执行落实不到位等情况。比如， 一些地方政府在执行中将老系统的数据导入一体化系统中， 存在弄虚作假的问题， 最后使预算管理一体化考核流于形式。

2. 预算管理一体化改革面临人才短板。一是预算管理一体化系统开发运维人才供给与一体化建设需求不匹配。当前预算管理一体化改革推进已有3年， 实施范围从地方到中央持续扩大， 激发了对一体化系统开发运维的海量服务和管理人才需求， 但相应的信息化服务市场中人才存量不足， 导致预算一体化改革缺乏高素质信息化人才的有力支撑。由于信息化服务供应商为降低成本， 招聘的运维服务人员综合素质偏低、 专业能力基础薄弱， 服务和保障水平有限。二是信息化技术人员参与业务管理及改革推进工作的程度偏低。根据职能划分， 业务处室和预算单位只负责提出职能范围内的业务需求， 不负责一体化系统开发运维的具体实施。由于业务需求常常因解决实际问题而产生， 一旦有新的业务需求， 技术部门就必须想办法满足。这里的技术部门是指信息处或预算管理一体化中心， 由于职能所限， 技术部门对业务需求及变更往往不能提反对意见。技术人员的话语权较小， 工作积极性不如业务处室人员大， 参与业务管理及改革推进工作的程度较低。

3.预算管理一体化系统开发运维市场竞争不充分、 创新动力不足。目前市场上具有开发运维一体化系统能力的企业主要有用友、 博思、 久其、 龙图、 中科江南等为数不多的几家供应商。伴随着预算管理一体化改革从地方向中央的深入推進， 政府对开发运维服务的需求呈扩大之势， 但市场上可供选择的开发运维公司很少， 越是基层其市场可选范围越窄， 整体市场呈现寡头垄断态势， 市场竞争不充分， 地方政府与系统开发运维供应商的议价空间有限， 不利于降低开发运维支出成本。据政府采购网公布的数据显示， 每年各省在信息化运维上的支出多数都超千万， 即便如此， 地方政府对信息化系统开发、 维护的市场主体提供服务的满意度仍然较低。

客观来讲， 预算管理一体化系统开发运维的专业化属性非常高， 现实中遇到的各类问题颇多， 技术应用难度较大， 提供高质量运维服务所需的人力成本高， 且面临一定的信息安全风险。政务信息化的市场增长前景有限， 一些头部互联网企业如腾讯、 阿里等并没有与财政部门合作的动力， 这也是市场竞争不充分、 创新动力不足的重要原因之一。

4. 预算管理信息化系统功能和管理职能待完善。在实现一体化系统上线运行后， 还需进一步推进预算管理制度成熟定型以及与预算管理一体化系统有机衔接， 比如业务模块不完善、 信息功能不健全、 财政收支政策与相关职能机构收支数据的衔接性还有待加强， 预算管理一体化数据的整合集中运用和有效支撑治理决策的作用机制还不畅通。

一是全面实施预算绩效管理信息化仍在摸索。目前全国通用的政府、 部门和单位预算的全方位绩效评价操作指南和总体绩效指标评价体系尚在建设， 四本预算的收入和支出、 财政项目以及财政政策全覆盖的绩效评价管理尚在探索， 囊括事前、 事中、 事后预算绩效评价的全过程跟踪评价制度体系等尚在构建。部分地区在预算管理一体化系统建设中预算绩效信息化建设不足， 与绩效管理改革尚在推进有关， 也体现在绩效目标分解与预算分配还存在部分脱节， 从技术上实现预算管理一体化系统如何与构建全方位、 全过程、 全覆盖的预算绩效管理体系更好融合也尚需摸索前行。比如， 部分地区在运用河北系统进行绩效目标录入的过程中， 发现一旦绩效目标表中“依据”部分录入内容过多， 易出现无法保存或乱码情况。绩效目标审核权限不完善， 对口资金部门与绩效管理部门审核有时候出现混淆。

二是债务管理科学化、 系统化仍需推进。目前预算管理一体化系统的债务管理功能还不健全， 对于地方政府的总体债务规模、 债务限额、 风险和余额情况， 完整的项目建设周期的债务状况、 资金使用和运营收支情况还未能实现实时监督和测算， 将债务、 项目和资产状况有机衔接的管理机制还不完善， 部分地区还没有搭建起自动测算每年的债务情况和还本付息预算安排的系统管理功能模块。对于债务风险源头的管控、 项目审核、 债务规模、 隐形债务管控还有待加强。

三是资产管理融入预算管理一体化系统有待深入。资产管理与预算管理一体化基础信息、 项目库、 预算编制、 预算执行、 会计核算、 决算和报告等核心模块以及政府采购、 非税收入收缴等系统的关键衔接及有效融合还需完善。比如当新增的资产配置、 资产处置、 折旧等信息发生价值变动时， 没有与会计核算系统进行实时对接， 没能实现资产账与财务账数据同源， 资产“账账不符”或数据不实等问题还有待进一步解决（严培胜等， 2020）。由于资产管理与非税收入系统没有全面对接， 存在单位擅自处置资产、 线下处置账外资产、 处置收益应缴未缴等情况， 对资产收益的审批和入库动态监控不严。

四是数据采集、 管理、 分析使用、 保障安全和技术运用还有短板。目前， 预算管理一体化系统数据和技术上的短板依然存在， 主要表现为： 第一， 数据传输的范围不明确。预算管理一体化系统在实际运营中并没有覆盖所有类型财政资金的核算， 对于财政资金拨付以后的到人、 到项目、 到企业等资金“最后一公里”数据还没能有效掌握， 对财政“大数据”应用和数据价值的挖掘不足、 支出标准和数字化监督体系的建设尚需完善。预算管理一体化系统有效解决财经纪律存在相关难点堵点的作用还不够健全。第二， 数据日常维护管理、 基础数据标准还不统一， 规范性有待加强。地方政府项目库中一些项目名称没有统一， 项目管理的精细化程度也不一致， 这会弱化数据反馈的效果， 影响数据信息获取的检索效率。会计基础标准、 预算支出标准等均有待完善， 《会计改革与发展“十四五”规划纲要》也明确提出， 要加快会计基础信息标准体系建设， 因此目前的会计基础信息还难以满足预算管理一体化建设的相关要求（财政部，2021）。第三， 信息系统涉及大量的私人账户信息和公共账户信息， 需要高度重视这些信息的安全性， 计算机网络安全问题和隐私以及新的欺诈手段， 导致存在数据被人为泄露或窃取的风险（Sanjeev等，2017）。第四， 预算管理一体化系统还无法将财政与宏观经济的数据结合进行网络分析和测算， 现有的数据运用和管理系统还不足以支撑较为全面的决策分析， 不利于发挥财政逆周期调节和防范化解风险的重要作用。比如， 运用先进的大数据技术分析手段， 将财政、 税务、 发改、 央行和相关业务的商业银行等预算管理一体化系统运营内外部数据进行整合处理， 实现各个层面大数据应用的深度融合还有待加强。预算管理一体化系统在与外部人大、 税务、 人行的衔接上沟通不顺畅， 影响系统业务的测试和上线运行， 比如统计口径、 凭证等存在差异， 影响流程效率。财政部门还没能有效实现数据收集、 应用分析以及对预算管理各个流程和环节结果的反馈和修正， 辅助决策的功能还有待加强， 预算管理一体化系统的智能化功能有待完善。第五， 预算管理一体化系统的数据处理容量不足， 中央和地方政府执行预算管理一体化改革的各单位、 各部门之间系统的衔接性有待加强。比如， 调研单位反馈在录入大量上报信息并提交时， 由于系统本身数据处理能力受限， 财政部门无法接收到相应的传送信息而必须多次重新录入， 增加了基层人员的工作量。

五是业务与系统的融合程度有待提升。预算管理一体化系统在地方的实践中无论采取自建还是跟从模式， 在中央统一规范下基本实现了预算管理一体化系统建设的最初目标。由于受各地预算部门处室设置、 管理中间环节等的影响， 一些未纳入一体化规范要求的衔接环节还存在割裂。比如， 系统覆盖预算工作不够全面， 部分非财政性资金未纳入年初预算管理， 实际执行中无法正常支出时才申请预算调剂。对非税收入的管理与预算一体化系统的衔接还不够紧密。同时， 还存在由于预算单位专业意识不足， 造成部分自有收入未做申报的问题。

四、 政策建议

今后的改革实践中， 迫切需要以“一体化”所蕴含的 “统一思维”为指引， 从细化管理规范、 构建业务与技术的深度融合、 实现内外部联通、 优化数据治理、 加强对一体化监控和考核平台建设等方面加快改革步伐。

1. 有效控制与适度放权相结合， 细化管理规范， 提升系统便捷性。

一是避免改革阻力。作为自上而下推进的预算管理改革， 要避免层级政府、 财政和职能部门在实施中的冲突。预算管理一体化系统全面上线后， 需要前紧后松， 将有效控制与适度放权结合， 从源头上为预算管理提供更好的制度保障， 通过渐进有序推进， 将全国性、 制度化、 标准化、 约束有力的现行《规范》中所要求的总体原则统一起来。首先， 财政部门为实现前期制度规范的原则统一， 要尽可能细化管理规范和控制举措。后期为发挥地方和职能部门的主观能动性， 要切实提高新系统的便利性， 减轻下级和职能部门的负担， 在具体业务流程上， 财政部门要将自己不擅长的管理领域和权限下放给下级和职能部门。由于区域特殊性、 专业性较强、 政治经济等客观因素造成的影响， 通过授权的方式， 在维护财政部门权威的同时避免将大量责任让下级和职能部门承担， 从而减少改革阻力。其次， 在实施渐进式改革的过程中， 做好相关系统调整方案的过渡性和合理性分析， 上下级单位之間有机协调， 畅通完善业务流程， 优化设计和实施方案。 最后， 提高预算一体化系统的数据容量和数据处理能力， 避免各单位和部门在运用系统的过程中因系统本身的问题而增加工作量， 进一步减少各部门运用一体化系统的阻力。

二是采用差异化战略。随着改革的不断深入， 各地基层部门和职能部门对自身业务设计思路与情况有了较为全面的梳理认识， 通过对经济体量较大、 经济体量适中和欠发达地区的差异化实施策略， 分担各地的改革成本、 扩大一体化系统实施带来的改革收益， 更好地服务于限制支出规模过度扩张为准绳的公共财政支出政策控制的价值取向。

三是合理划定集中支付方式。按照《规范》要求倒排以往实施的一些“直接支付”项目， 可以采取添加到大额支付财政部门审核等方式， 将能够通过单位零余额账户执行的项目进行整合， 优化财政部门的操作流程和支出控制职责， 扩大系统容量、 提高数据传输效率， 减少基础的系统操作工作量。同时， 进一步推动预算支出标准指标体系的完善， 落实会计“十四五”规划中的会计基础信息标准建设。

2. 从复合型人才培养入手破除人才短板与市场困境难题。人才是事业发展的关键， 预算管理的创新、 技术的进步、 系统的改善和业务的兼容都需要倚重高素质人才。当前及今后一段时期， 应探索建立业务与技术兼通的复合型人才培养机制， 破除人才短板与市场困境难题。

一是形成有利于培养业务与技术均娴熟的人才成长机制。提高信息化技术人员在财政部门中的比例， 选用既懂业务又懂技术的领导干部负责预算管理一体化工作。地方财政也可以尝试由预算业务部门直接管理信息化人才队伍， 在事业发展和团队建设中实现复合型人才成长。针对预算业务人员和信息技术人员各自的能力短板， 加强相关培训并加大培训考核力度。在人才选拔、 职务晋升中， 适当向既懂业务又懂技术的复合型人才倾斜。

二是加强业务与技术人员在工作中的相互学习与有效交流。在开展预算管理一体化工作时， 建立业务与技术人员有效交流学习的工作机制及联席工作会议机制， 保障业务人员和技术人员沟通顺畅； 构建业务人员直接与信息化服务管理企业研发部门的需求沟通联结机制， 实现业务与技术深入融合； 财政业务需求方和系统开发运维方之间、 系统开发方和运维方之间加强协调沟通， 形成更大合力。在财政系统内部， 加大上级对下级层面的监督检查工作力度， 提高预算管理一体化建设效率和服务质量。

三是扩大人才培养的合作范畴并构建多元化教育培养模式。财政部门可以拿出部分资金作为引导， 撬动社会资本， 共同培育政务软件市场开发运维企业， 增强市场活力， 激发市场竞争力； 加大与国内一些规模大、 行业内技术领先的头部企业的人才培养合作， 以期获得更好的运维服务。高校在学生培养方面要注重增加设立有利于业务与技术兼备的复合型人才培养专业， 如增设预算信息化管理专业硕士学位， 学制两年； 开设预算管理一体化实操和信息化运用结合的课程， 将公共预算管理、 预算一体化操作实务、 管理信息系统、 软件开发运维等纳入课程培养体系。政府可以与一些财政和信息化专业学科背景较强的国内高校和科研院所开展信息化研发创新和人才订单式培养， 通过财政经费支持和一体化业务推进， 将高校最前沿的数字技术、 数字财政等科研成果转化为服务政府预算、 财务管理的创新产品。通过财政补贴和贷款优惠政策， 培育新型政务软件企业， 改善当前的政务软件市场生态， 提高一体化系统应用和服务水平。

3. 推进一体化系统与预算实际业务深度融合。

一是构建更优质的财政管理系统。以核心业务为主线逐步扩围一体化系统的应用范围， 逐步将零基预算、 债务、 绩效预算、 直达资金、 决算和报告纳入预算管理一体化系统并不断完善及优化， 形成预算管理全流程闭环管理， 全面、 动态反映各级预算安排和执行情况。具体建设过程中要兼顾规范与便利， 整体布局、 优化设计、 加强内部协调联动、 减少不必要的中间环节、 调整业务设计或机构岗位、 提高可操作性和实用性。首先， 推动将零基预算管理纳入一体化系统。探索在预算管理一体化系统中建立以项目的重要性、 成熟度、 经济性、 效率性、 效益性、 公平性为标准的预算评分管理指标体系， 对项目预算进行评分。结合财力优先安排财政重点重大项目， 打破预算基数思维， 真正做到年度预算安排实现有保有压、 能增能减， 改善财政资源的配置效率、 使用效益， 着力改变原有预算资金分配的固化格局， 努力提高政策实施效果和预算管理水平。其次， 搭建绩效管理信息化系统模块。同步进行预算分配与绩效目标分解， 健全预算执行进度、 绩效目标、 实现程度和项目立项审批的“多维度监控”。探索在预算管理一体化系统中构建实现全方位、 全过程、 全覆盖的预算绩效管理信息化系统， 有效实现预算和绩效管理的深度一体化。再次， 研发一体化系统债务管理功能模块。实时反映地方各级政府的债务限额、 债务余额、 债务风险等政府债务信息的总体情况。建立债务、 預算项目、 政府采购与资产的连接关系， 系统自动测算出每年债务应该还本付息的额度并安排预算。完整全面地反映项目建设期债务的使用情况， 项目运营期的项目收支执行情况。通过系统化手段和监控体系， 严堵以往违法违规的举债融资“后门”， 着力加强风险的源头监控和管理， 严格项目审核和批复， 控制债务规模和结构， 强化债务监管， 杜绝新增隐形债务、 盲目铺新摊子和上新项目。最后， 构建财政资金直达机制常态化并纳入预算管理一体化系统。为了更为有效地发挥财政资金直达机制的均衡性、 高效性、 创新性及稳定性的作用， 应用预算管理一体化系统对财政资金直达机制监控体系的技术支持， 降低监控成本， 优化央地间财政关系， 保持财政制度的连续性、 完整性和衔接性， 为实现常态化财政资金直达机制筑牢技术和制度基础。

二是预算管理一体化系统还需更好地与人大、 税务、 人行、 统计等部门和代理银行系统间的联通协调和对接（张少博，2021）。加强预算管理一体化系统与国民经济发展改革相关的其他部门系统的有效对接， 不同级次业务的数据口径和内容调整需要部门之间在数据上推动共享和协商解决。在构建多方互联互通的基础上， 推进财政与宏观调控相关数据的融合与互为支撑， 打造预算管理一体化内外部两个系统的互联互通和完整统一， 提高人大的预算监督能力， 更好地发挥数据对宏观调控、 逆周期调整及推动国家治理体系和治理能力现代化的功能。

三是加快推动资产管理与预算管理一体化的有机融合。首先， 严格遵守并完善资产管理制度。一方面， 定时定期做好资产盘点工作， 摸清各类政府单位的“家底”， 为后期资产管理及处置提供分析依据。另一方面， 各管理主体依托预算管理一体化系统数据开展出租、 处置、 对外投资等日常管理事项， 实现资产审批业务网上透明运行， 促使主管部门和相关单位不断强化监管责任、 规范管理行为， 从而严格规范资本性支出的合理性， 保证财政资金支出能效。其次， 进一步完善预算管理一体化系统、 政府采购、 非税收入系统和行政事业单位资产系统全面对接工作。比如， 进一步完善预算管理一体化系统内资产配置总量算法， 做到既合规又推进工作正常开展。通过预算管理一体化系统的配置算法， 倒逼各单位规范资产管理， 对于到期资产和报废资产及时处置， 保证资产使用效率。最后， 推动资产管理系统与预算一体化系统全面对接， 将系统数据应用与各部门单位的资产配置、 使用、 收入管理等实际业务关联起来， 从资金源头上有效规范资产配置和非经营性资产收入申报， 实现预算单位资产购置和非经营性资产收入预算审核更加科学准确， 有效防范应处置资产长期不处置等现象。将采购系统中部分采购结果和明细数据纳入资产管理系统， 实现资产数据与采购数据贯通， 大大减轻单位新购资产入账工作量。

4. 推动财政数字化转型， 优化数据治理， 防范潜在风险。

一是获得更高质量的数据信息。财政部门要不断提高收集、 处理和传播更及时、 更容易获取和更透明的经济活动信息的能力（Chambers等，2016）。这就要求财政部门通过统一规范系统数据的名称、 标识， 促进填报格式、 内容、 信息接口的标准化和规范化， 提高数据信息记录、 应用和反馈的质量。首先， 实现将各级政府、 部门和各类单位的内部信息调整转化为整个一体化系统可以共享的共有信息， 更大的存储容量和更强的计算能力能够帮助监测和跟踪记录大量的财政资金落实到位情况、 执行履行情况、 支出进度与政策规划的衔接情况、 账实相符情况、 库底余款与未来经费支出情况进行系统、 准确的掌握和把控。其次， 构建资金管理中的确定性， 对缺内容、 误操作等进行问责， 用客观数据和算法代替人为的暗箱操作。根据以往的历史性支出、 财政项目和经费支出的绩效目标、 资金的投入产出成本收益分析等数据进行可信度、 效益水平等深度挖掘， 构建事前审核、 事中监测和事后监督的完整的项目全生命周期预算管理机制并深化预算绩效管理改革， 实现花钱有实效、 有效防范化解财政和债务风险的目的。

二是用好数据要素支撑财政决策。首先， 在实现财政与外部数据对接和调整的过程中， 积极探索构建数据基础制度体系， 谋划推进社会数据集中采购、 数据要素市场化配置、 可交易数据资产登记管理等在财政场景中的应用， 加快探索数据要素的产权、 交易、 流通、 市场化配置以及治理等方面的制度体系， 全面激活数据要素在财政决策中的潜能。挖掘数据的核心价值， 把握关键数据， 避免不必要的数据信息对核心数据的干扰， 影响数据分析和应用的结果。构建安全、 稳定的数据信息网络环境， 保护隐私数据、 防范涉密数据泄露。通过对数据的结构化处理， 实现数据价值的有效发挥， 打造数据资产和构建数据价值链， 形成完善统一的数据库管理信息系统。其次， 通过搭建起数据分析网络平台， 提升数据处理使用和反馈能力， 探索将财政数据分析应用功能与预算管理一体化系统深度融合， 运用大数据分析技术和手段， 以财政数据为主线， 将税务、 发改等外部数据纳入系统分析范畴， 实现一体化系统与大数据应用的深度融合， 形成对经济活动的实时监测， 利用大数据应用分析改善对预算管理各个环节、 各个模块分析结果的反馈和辅助决策管理， 促进一体化系统智能化， 更好地支撑财政决策， 实现对财政风险的识别、 研判、 处置和模型迭代管理闭环， 更好地发挥财政在国家治理中的功能。推动转移支付、 公共服务供给、 政府购买服务等财政政策实现融合促进公平和提升效率的政策效果， 实现预算收支与国家治理的一体化， 优化政府与市场的作用边界。最后， 打破财政部门和业务部门之间的职能隔阂， 转变业务部门在财政资金分配中被动接受的局面， 进而成为财政资金使用的监督者和主动实现“我要有绩效”， 基于数据信息和预算管理一体化系统支撑进一步优化业务部门的业务管理职责， 优化中央与地方、 省以下事权和支出责任的匹配度。

【 注 释 】

① 参见https：//www.ict.govt.nz/assets/Uploads/D%Charter-signed-accessible.pdf。

② 目前2.0版正在征求意見。

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（責任编辑·校对： 黄艳晶  许春玲）

【基金项目】中国财政科学研究院招标课题“财政支出结构调整的理论、实践与反思”（项目编号：20190001）