数字政府治理的内在逻辑与整体性策略

［摘  要］党的二十大报告明确指出，加快建设网络强国、数字中国。深入推进数字政府建设，是适应信息化发展时代趋势、加快建设数字中国的必然要求。数字化时代，数字政府治理成为适应政府数字化转型的治理新形态。数字政府作为现有信息化架构下形成的一种新型政府运行模式，其治理效果成为衡量政府治理能力的关键标准，也是提升国家核心竞争力的重要引擎。以整体性治理为理论基础，聚焦国家治理体系和治理能力现代化进程中数字政府治理效能的提升，探索数字政府整体性治理的理论逻辑，构建数字政府整体性治理实践范式，结合数字政府治理的需求，为数字政府治理提供合理有效的方案，为政府治理创新拓展治理应用方向。

［关键词］中国式现代化；网络强国；整体性治理；數字政府

［中图分类号］C936  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2023）02-0059-07

［收稿日期］2022-12-18

［基金项目］辽宁省哲学社会科学青年人才培养对象委托课题“大连城市数字化转型研究”（2022lslwtkt-041），主持人王雨；中共辽宁省委党校研究阐释党的十九届六中全会精神专项招标项目“大数据背景下辽宁政府应急管理协同策略研究”（2201zxzb39），主持人王雨。

［作者简介］王雨（1989— ），女，黑龙江伊春人，中共辽宁省委党校副教授，主要从事数字政府及政府数字化转型研究。

党的二十大报告明确指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在当前数字时代的急速发展中，全社会的数字化转型已经成为现代化发展的前沿阵地，是中国式现代化的重要内容。数字政府建设是塑造数字化生态系统、撬动数字经济、推动数字社会建设的关键，正成为数字经济与实体经济深度融合、智慧城市和数字乡村建设的重要支撑。数字化时代，物联网、云计算、人工智能等技术正在深度改变政府治理方式，也给政府治理带来了新的机遇和挑战。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）将“加快数字化发展，建设数字中国”独立成篇，明确指出要提高数字政府建设水平。党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，其中关键之一就是要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。［1］这为我国数字政府治理指明了方向：借助现代技术走出政府传统治理模式，以智能化促进现代化，推动政府治理目标、途径和手段的变革，优化数字政府治理模式，推进数字政府建设，驱动提升政府治理体系和治理能力现代化。

政府治理现代化催生政府治理理论与实践的创新。整体性治理理论作为公共管理领域继传统公共行政范式和新公共管理范式之后出现的一种新的公共治理范式，其价值理念、治理手段、治理机制与数字政府治理有着密切的理论联系。数字政府治理只有借助理论与实践的融合应用，重塑治理模式，才能适应新发展阶段政府治理的变革，提升政府治理效率，强化政府履职能力。

一、数字政府治理研究趋势及现实困境

（一）数字政府治理研究趋势

数字政府治理是信息社会背景下政府再造的必然选择，是数字治理时代的题中应有之义。通过对数字政府治理的相关成果进行归纳和梳理，不难发现，随着我国数字政府治理进程的推进，国内学者对数字政府治理的认知持续深化，分别从数字政府治理的逻辑、数字政府治理形态的演变、数字政府治理的模式、数字政府建设推进国家治理现代化、数字政府治理的伦理道德等角度展开了理论阐释与学术研究，不断拓宽数字政府治理研究范畴，但目前对数字政府治理尚未形成统一认识。学界所呈现的研究态势，推动了数字政府治理的科学性、精准性、整体性，最终使数字政府治理走向现代化、全面化。

1.数字政府治理的逻辑。杨国栋认为数字政府治理是人类进入数字化时代、构建数字政府与治理理论相结合的新的公共管理理论。［2］赵娟、孟天广聚焦于数字政府的纵向治理逻辑，认为数字政府纵向治理的分层体系可为政府内部关系以及政府—社会、政府—市场关系的有效协同提供解决方案。［3］

2.数字政府治理形态的演变。戴长征、鲍静结合社会形态的演变阐明数字政府治理更加强调数据融通和以人民为中心的智慧服务［4］，并开创性地提出构建我国数字政府治理体系。鲍静、范梓腾、贾开从物理形态与价值形态两个层面阐释数字政府的治理形态，认为物理形态包含治理技术、治理对象、治理主体以及治理范围等四个维度；而价值形态则主要指涉数字政府的治理理念［5］。

3.数字政府治理的模式。李桂华提出“数据—决策一体化”的数字政府治理模式是我国地方数字政府治理的创新举措，是对“互联网+政务服务”模式的进一步深化。［6］刘银喜、赵淼构建了基于公共价值创造的数字政府治理理论框架，创造性地提出数字政府治理创造公共价值的实践路径应落脚于价值共创、价值建构、价值实现。［7］

4.数字政府建设助推国家治理现代化。周文彰以实现国家治理现代化为旨归，阐释加快数字政府建设是推进国家治理现代化的一项重要举措。［8］杨冬梅、单希政、陈红关注数字政府治理的结构和功能，利用结构功能主义理论，探索提升政府治理体系现代化和治理能力现代化的路径，提出以数字政府赋能政府治理现代化，将推动现代政府治理的全新变革。［9］

5.数字政府治理的伦理道德。孟庆国、崔萌基于马克思政治哲学的视角探寻数字政府治理的伦理，将数字政府治理、数字治理、政府数字治理予以区分，明晰了数字政府治理的本质——不仅是治理手段的数字转型，更是强调政府存在方式的革新。［10］黄建伟、陈玲玲认为基层政府治理中不仅要破解数字治理中的技术障碍，更要遵循治理的伦理道德，着眼于数字治理的人性化建设，才能推动数字治理的全面发展。［11］

上述研究从不同角度对数字政府及其治理做出了阐释，映射了数字政府治理步入数字化时代的重要走向。但随着数字政府治理要求的不断转变，数字政府治理的理念与领域的不断深化与演进，单一、片面的技术与理论很难支撑数字政府的新发展格局。因此，引入整体性治理理论，针对我国数字政府治理的瓶颈提出相应的解决方案，能够有效增强治理整合度、治理协同度、多元主体参与度、系统关联度，提升数字政府与数字经济、数字社会的黏合度，构建数字治理共同体，进而明晰未来我国数字政府治理的行动框架，为建设数字中国贡献整体智慧。

（二）数字政府治理的现实困境

1.数字政府治理整合难度较大。一方面，我国不同区域数字化发展进程不一致，资源配置不平衡。受经济发展以及信息技术应用水平的影响，我国不同区域在数字政府治理中投入的人力、物力、财力不均衡，部分区域还存在治理基础薄弱、规划不明确、对数字政府治理重视程度不够等问题，统一部署的数字政府治理框架没有发挥有效的作用，导致各区域存在明显的信息鸿沟，数字政府治理的成效参差不齐，数字政府治理整合难度大，限制了数字政府整体性治理格局的形成。［12］另一方面，信息技术使数字政府的治理方式和手段发生变革。利用信息技术跨层级、跨单位、跨部门的政府合作日益频繁，然而，目前数字政府治理缺乏统筹谋划的顶层设计，不同层级、单位、部门出台的规划或工作指导意见内容存在交叉重复等现象，组织机构职能边界模糊，机构职能整合难度较大，数字政府治理困难重重。此外，数字政府基础设施建设依然存在短板，数字政府治理的技术水平受限，跨地区、跨层级、跨部门、跨业务的综合治理数据库体系不够完善，“信息孤岛”、各自为政现象十分突出，跨地区、跨层级、跨部门、跨业务的资源整合依然存在堵点。

2.职责同构阻碍数字政府协同治理。职责同构主要指“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”［13］。职责同构不仅导致经济社会发展中条块分割问题突出，也使政府内部工作协调受阻。数字政府治理往往需要考虑层级间系统和部门间系统的协同，协同性不够产生的碎片化问题，进一步导致政府治理难以形成合力。受职责同构和组织结构条块分割的影响，各部门对治理理念与效果看法、态度不一。此外，部分省级政府在顶层设计数字政府建设中忽略了对数字政府治理的统筹规划，尚未建立统一的政府数据治理与协调机构，缺乏统一的标准，导致市、县（区）级政府在治理过程中对治理目标的认知存在偏差，往往各自为政，缺乏相互协作的政策和制度安排，治理效果良莠不齐。同时，各治理机构间由于受部门结构差异、目标偏差、利益冲突等因素影响使得数据开放共享在跨地域、跨层级和跨部门的效果甚微。不同政府部门的信息壁垒、数据标准不统一，数据治理权责分工不明确，数据碎片化，造成了治理主体间的协同不足，影响了数字政府治理的整体效果。

3.多元主体参与机制效能尚未发挥。长期以来，数字政府建设的主体为政府，由于部分地方政府对数字政府治理缺乏宏观、全面的认识，尚未意识到其他治理主体参与的紧迫性与必要性、缺乏对多元主体参与治理效能的考量，致使数字政府治理的多元主体参与程度较低，多元主体参与机制效能未能得到全面发挥，限制了数字政府多元主体协同共治格局的形成。就治理主体而言，数字政府的治理形态表征为多元治理主体的协同共治。在数字时代，政府已经不再承担单一治理主体的责任。相应地，政府、公民、企业等多元行为主体共同扮演着治理主体的角色。虽然政府自身所付出的努力对于数字政府治理绩效的水平高低具有主导作用，但是位于政府外部的多元参与者在这个过程中是否有足够的知识储备、技术能力以及意愿来配合政府的数字化转型也同样起着关键的作用。

4.数字系统关联度不高。数字时代，数字技术是通用、关联、开放的，因此，数字化转型中的数字政府、数字经济、数字社会也不是独立发展、独立建设的，仅追求政府、经济、社会其中一方面的数字化进程，将会导致数字生态失衡，数字政府治理也将受到牵制。数字政府、数字经济、数字社会作为数字化改革的重要成果，三者是相互塑造、相互提升的整体性数字化。但目前在实际应用中，数字政府、数字经济、数字社会的价值、功能、结构只在各自领域发挥作用，三者关联度不高，没有形成相互渗透、深度融入的数字生态。数字政府作为拉动数字经济、数字社会发展的重要动力，其价值重塑、结构优化和功能强化也受到了阻碍。因此，通过增强数字政府与数字经济、数字社会的整体性治理，提升数字系统关联度，进而形成数字治理新格局非常重要。

二、数字政府整体性治理的理论逻辑

数字政府整体性治理是对数字化环境中数字政府构建及数字中国的治理，响应了数字时代社会发展的内在需求，与数字经济、数字社会的国家治理变革具有密切的关联性与同构性，为未来的全球数字治理提供了更多的启发和价值。《纲要》中明确指出，数字政府不是孤立存在的，而是和数字经济、数字社会共同构成了数字中国的整体战略布局。［1］

（一）理论建构：整体性治理的功能阐释

整体性治理理论既是新时代背景下治理实践的总结和升华，也是从传统理论中汲取经验的成果。整体性治理是以公民需求为导向，以协调、整合、责任为目标，以新一代数字技术为基础，对治理层级、结构、关系及数据信息资源等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从碎片化走向整合，为公民提供整体型服务的政府治理模式。［14］整体性治理强调的是形成整体性建设的理念与思路，包括各地方层面、政府组织结构、政府内部各层级各部门的整体性运作，强化政府治理的整合与协同。［15］

整体性治理理论虽然缘起于西方，但在实践中还应该与数字政府治理的实际相结合，构建符合中国特色的数字政府整体性治理框架。整体性治理与数字政府的治理理念、治理工具具有理论上的一致性以及现实的密切联系，因此，本文引入整体性治理作为研究数字政府治理的新视角予以探讨。数字政府治理使政务服务高效化，而数字政府整体性治理实现了从流程再造到效率提升再到治理优化的进阶。整体性治理在数字政府治理过程中主要表现为在组织结构上强调协同整合，在公共服务供给方式上提倡多元主体参与，在技术手段上注重数字信息技术的应用，打造一体化在线政务服务平台，提供一站式便捷性服务。

（二）理论检验：数字政府整体性治理的理论价值

数字政府是以人民为中心，以建设整体政府为目标，以新一代信息技术为支撑，以政府业务场景为牵引，通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则，形成数据流动，驱动系統整合、流程再造和业务协同，重塑政务信息化管理架构、业务架构和组织架构，全面提升政府经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境保护履职能力，增强公众服务满意度，着力实现政府治理体系和治理能力现代化的新型政府运行模式。

数字政府建设关键在于“治”，涉及政府自身治理以及外部环境的全方位系统性治理。数字政府整体性治理既是我国政府改革的迫切需要，又是政府治理的新形态。整体性治理理论为数字政府治理提供理论遵循和思想指导，数字政府在整体性治理理论的指导下以数字技术为引领，以数字化平台建设为基础，以为人民服务为导向，以解决政府治理碎片化问题为目标，结合数字政府资源整合度、治理协同度、多元主体参与度、系统关联度，通过场景驱动、数据赋能实现数据共享、业务协同和组织进化，形成流程再造、制度重塑的改革，促进数字资源共享和协同能力提升，实现数字政府整体性治理。数字政府整体性治理突出强调治理的能力与效果、治理资源的整合与协同、治理主体的参与度，通过推进政府决策科学化、政府治理精准化、公共服务高效化，提升数字政府整体性治理的效能，撬动国家治理体系和治理能力现代化。［16］

三、数字政府整体性治理实践路径

数字政府治理不能仅仅停留在技术层面，还需要进一步的理论支撑，以实现精准治理。数字政府治理往往注重网络技术的运用，进行技术化加成，把不同政府部门的服务业务办理从线下搬到线上，由数据驱动决策。但目前，各部门间数据与运行程序并没有进一步融合，“信息孤岛”现象依然存在，在治理实践中，仍是由政府独自进行社会公共事务的治理。因此，依托整体性治理理论能够打破目前数字政府治理困局，重塑各部门的办公流程，打通部门间的信息壁垒，不断优化信息数据共享，完善政府部门之间的协同；增进企业、社会、公众有效参与公共事务管理和公共服务供给，呈现政府、市场、社会、公众在公共领域的协同共治，通过整体治理和协同联动，协调各种资源实现价值协同，创造公共价值。数字政府治理不再是简单的线上业务升级，而是一场治理手段与治理模式的变革，是数字政府建设与整体性治理的深度融合。数字政府整体性治理将实现整体性与技术性融合共促，成为数字政府治理的新形态。总体而言，数字政府整体性治理主要体现在数字政府治理的理念与思路，政务服务平台治理的技术、对象、主体和范围，政府提供服务的手段、过程、体系和方式等方面。

（一）适应数字政府治理需求，更新数字政府治理理念

当前，数字政府整体性治理尽管存在诸多困境，但问题的关键不仅在于整体性治理的运用，更在于构建适合数字化时代的数字政府整体性治理模式。在具体的治理路径上，政府治理不是将政府职能与治理两者简单相加，而是将整体性治理理念嵌入政府治理工作中。

一方面，在对全国的数字政府治理进行整合之前，需在各省根据实际情况内部实现数字政府治理的整合，而后逐渐实现全国范围的整合。在政策文件与顶层规划上，各地应借鉴北京市、广州市、杭州市等先进城市的数字政府整体性治理理念，不断推动顶层设计，制定与之相适应的方案。各地应从落实国家宏观政策出发，结合数字政府治理优势以及实际需求，因地制宜，以整体治理为立足点，制定符合本地实际的数字政府整体性治理方案。在整合治理中，政府相关部门应做好统筹规划、协调联动、权责分明，按照职责分领域、分类别推进，力保各环节畅通，力争数字政府整体性治理能够平稳落地，更好地服务于公众。

另一方面，数字政府治理过程中应合理利用信息技术进行部门以及资源的整合，实现整体性治理，进而提供高效、科学的政务服务。完善数字政府整体性治理理念，数字政府整体性治理要通过推进数据共享、流程再造和业务协同，建成面向所有公众的整体性政府，实现政务服务智能化、社会治理同频共治、政府运行高效协同，让企业、公众和政府人员只进一个入口，便能体验到便捷、个性和好用的数字化、智能化服务，进而感受到政府的“厚度”和“温度”。在不打破原有各部门结构的基础上，对原有的条块分割和碎片化的部门之间进行整合，对原有的办事流程进行重构和再造，对以专业分工和职能分置为基础的科层制结构进行重塑，在部门间建立更多的联系与协调机制，重塑政府组织结构和形态，以此提供良好的政务服务。［17］

（二）强化数字政府整体治理，深化数字政府治理方式变革

强化数字政府整体治理，需要促进资源整合、提升政府治理水平、完善和增加协同治理、健全数据体系化治理、实现应用价值创新，从而更好地释放政府数据治理的强大价值。数字政府整体性治理是跨组织、跨部门、跨机构的治理，可实现资源互补，促进各方互动，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，形成合力，最终实现合作各方的“共赢”。

一方面，借助整体性治理强化治理协同度，深化数字政府治理方式变革。利用数字技术打通各治理主体的信息数据和治理资源，全面审视相互关联的结构、层次、功能、环节等要素，促进各主体之间有效互动，完善省市县一体、部门间协作的高效协同运转机制，形成多元主体融合共治的现代治理格局。当前，数字政府治理中面临的问题较为复杂，部门各自为政很难达到治理效果。然而，数字政府是场景驱动的服务型政府，协同治理是政府治理的内在要求，因此，可以通过整体性治理，打破原有部门间的壁垒，实现信息的互联互通、资源的共享、业务的协同，使数字政府治理迈向以跨区域、跨部门、跨层级协同治理为特征的整体治理阶段。

另一方面，优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，进行政府流程再造。数字政府整体性治理结合数字政府的特点，将“线上治理”作为重要的治理方式，强调协同治理的运用。［18］推动高效的数字政府治理方式，建构上下贯通、整体联动、执行顺畅的组织体系，促进数字政府建设统筹规划、综合协调工作机制整体运转顺畅。全方位推进整体协同，形成有效的行政管理运行体系，对外提高服务水平，对内提高效率效能。在政府行政架构上，形成顶层决策科学化、中层业务受理智能化、基层服务精细化、组织结构扁平化、层级对接精准化的无缝隙整体政府。

（三）調动多元主体参与，重塑数字政府整体性治理的多元参与机制

数字政府治理是一项涉及诸多方面的复杂工程，传统公共管理中全能政府的角色已很难适应现代数字政府的发展，数字政府的推进需要多元主体的参与。

一方面，借助整体性治理调动多元主体参与积极性。数字政府是不断演进的整体政府，要求多元主体协同参与治理。数字政府多元主体整体治理既要发挥政府的主导作用，也要更好地发挥企业、社会组织和公众在治理中的关键作用，形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的数字政府治理体系，完善共建共享的数字政府治理制度，促使政府与社会组织、公众形成合力。探索数字政府整体性治理能够有效地推动政府、企业、公众、社会的良性互动与合作，并带来政府治理范式的变革，是实现有效治理、达成善治目标的必然路径。

另一方面，完善数字政府整体性治理的多元参与机制。数字政府整体性治理应当以供给侧结构性改革为抓手，整合供给侧资源，建构多方参与、数字治理的市场化服务体系。［19］数字政府整体性治理涉及领域广、因素多，单靠政府一方力量恐难推进，因此，有必要探索“政府主导+社会参与+市场化运作”整体治理模式，重新形塑政府治理的诸多方式和治理主体，构建政府主导、多元参与的治理格局。着力增强政府之间、政府和民众之间、政府和企业之间、政府和内部人员之间的多元主体的黏合度，实现数字政府治理主体智慧最大化、效果精益化。引导社会资本积极参与，从而提升建设效能、降低运行负担；进一步理顺多元参与机制，积极引导和鼓励有能力、有实力的社会第三方参与数字政府的建设和治理，为数字政府治理注入变革力量。政府应当扮演服务保障者、规划引导者、治理监督者等多重角色，通过整合与激励充分调动全社会的积极性，搭建多元主体参与、社会创新的数字政府治理平台，推动社会服务治理的相互贯通，实现碎片化服务向集成性服务转变，有效推进数字政府治理。

（四）增强数字政府关联度，优化数字政府治理效能

数字政府对数字经济、数字社会起着牵引、带动作用，保障数字经济、数字社会持续安全發展。数字经济、数字社会和数字政府是数字化转型的重要组成部分，三者具有很强的关联度，其中数字政府是数字化转型的重点，政府的数字化转型可实现政务服务高效化、决策模式科学化、城市治理精细化。

一方面，借助整体性治理增强数字系统关联度。数字政府是适应数字化时代的新型政府治理形态和国家治理方式，与数字经济、数字社会高度关联、彼此调适形成三元互动。同时，数字政府作为核心枢纽，对赋能数字经济、驱动数字社会、营造数字生态发挥核心动力作用。数字经济、数字社会和数字政府均是借助数字化技术，实现经济发展、社会形态和政府管理的数字化。在内容上，三者互为支撑、彼此渗透、相互交融。比如，数字经济和数字政府是数字社会的必要组成部分；数字经济发展有助于数字政府建设、数字社会形成；数字政府建设又会推进数字经济发展、数字社会形成。数字经济、数字社会、数字政府作为加快数字化发展的三大核心内容，其内涵各有不同，但又相互融合、彼此渗透、相互支撑，成为加快数字化发展的三大核心关键。

另一方面，增强关联度进一步优化数字政府治理效能。数字政府是政府部门通过使用数字经济领域的数字技术改善服务供给，驱动数字社会和数字经济发展。数字政府和数字社会是数字经济发展的重要需求源，三者相互支撑、相互融合，最终实现个人、企业、政府的生活方式、生产方式和治理方式的整体性变革。因此，将数字政府与数字经济、数字社会看作一个发展整体，构建整体治理模式。充分发挥数字政府对数字经济、数字社会的推动引领作用，在数字政府建设的同时，大力发展数字经济、数字社会，形成政务、产业、社会多重驱动的相互促进、统筹发展的新态势。数字政府治理有助于加快数据要素流动和推进技术创新，为数字产业化和产业数字化提质增效，打开数字经济的发展空间；数字政府治理能够有效维护社会发展，完善社会综合治理的制度，为创造稳定、规范、公正、透明的社会环境注入新动能，提升数字社会活力。因此，增强数字政府治理关联度，能够优化数字政府治理效能，助力数字经济和数字社会高质量发展。

四、结语

数字政府是以数字化手段全面深化政府履职能力，构建政务服务、社会治理、政府运行等要素场景于一体的开放普惠平台，为企业、群众等主体提供一站式政务服务，打造服务体系全升级、治理领域全覆盖、多元主体全覆盖的整体政府。数字化时代，对政府治理能力提出巨大的挑战。引入整体性治理，数字政府治理将实现治理主体更加协同、治理分工更加合理、治理过程更加透明、治理更加高效、治理能力与治理体系更加现代化的目标。数字政府治理，我们既要借鉴先进的国外治理经验，又要坚持立足我国国情、实情，走自己的道路，建设能充分发挥我国制度优越性的数字政府治理框架，立足整体政府建设，通过政府治理能力的提升，增强政府的决策科学性和服务高效性。

数字政府整体性治理能加强系统集成、协同高效、全面深化治理方式变革，实现服务、治理、发展的有机统一、协同推进。通过深化整体性治理，推动数字政府整体性重构，健全各方面制度，将制度优势转化为数字政府治理效能，完善治理体系，能促进制度建设和治理效能的转化与融合。推动数字政府整体性治理是进一步深化数字政府改革建设，将数字技术广泛应用于政府管理服务、推动政府治理流程再造和模式优化的重要举措，不仅需要数字政府治理理念提供思想支撑，而且需要“以人民及其需求”为中心的制度创新为根本性保障，实现技术与制度双轮驱动。

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责任编辑  王兴国