拜登政府的东南亚政策发展轨迹、影响及趋势

钱宇明

摘要：文章通過采用文献研究法与案例分析法，对拜登政府执政以来所采取的东南亚政策的影响和轨迹进行研究，并在此基础上对美国未来东南亚政策的发展趋势作出合理推测，对中国及东盟国家的应对之策进行分析研究。文章认为，相较特朗普政府对东南亚地区的“冷处理”和“边缘化”，拜登政府的东南亚政策有了较大调整，其执政显著加强了对东南亚地区的战略投入，提升与东盟国家外交关系，强化在东南亚的政治、军事和经济影响力，重塑地区规则秩序。受拜登政府的东南亚政策影响，当前东南亚地区多边合作遭受冲击，和平安全隐患显现，现有经贸秩序也受到冲击。同时也应看到，中国—东盟友好合作关系积淀深厚，东盟国家“不选边站”立场韧性较强，拜登政府执政首年对东盟国家的接触拉拢并未取得预期效果。为此，拜登政府通过《印太战略报告》作出一定政策调整，着重强化长期影响力渗透力。未来拜登政府将在《印太战略报告》方针指导下持续加强美国在东南亚地区的话语权，构筑并强化遏华阵线。然而，拜登政府政策执行仍面临国内外多重因素掣肘和挤占资源，同时中国坚定携手东盟国家维护地区开放合作主基调，共建更为紧密的中国—东盟命运共同体，导致美国难以达成其战略意图。

关键词：拜登政府； 印太战略； 东南亚；东盟； 中美关系

［中图分类号］ D871.2             ［文献标识码］ A         ［文章编号］1003－2479（2023）01-087-15

OnBiden Administration's Southeast Asia Policies： Developments， Influence and Trends

Qian Yuming

Abstract： This article applies existing literature and cases to investigate the influence and trajectory of Southeast Asia policies adopted by the U.S. since the Biden Administration， and on this basis，makes a reasonable prediction of the future development of the Southeast Asia policy of the U.S. andanalyzes the countermeasures of China and ASEAN countries.The author believes that， compared with the indifferent-style policies of the Trump Administration towards Southeast Asia， the Biden Administration took a major shift of course by increasing significantly strategic investment in this region， intensifying contact with local nations， and strengthening the projection of political， military and economic influence so as to reshape regional order.Affected by Biden's policies， Southeast Asia is now suffering from a fracturing multilateral atmosphere， and is threatened by increasing security challenges， existing economic and trade institutions are also risking irrelevance. However， it should be noted that China does share a deep-rooted， productive and cooperative relationship with ASEAN， driving ASEAN nations to fortify their resilient ‘Taking no Sides policy，for which， Biden Administration， during their first year， did not reach their expected goals to persuade ASEAN support. Taking note of this situation， the Biden Administration restructured their Southeast Asian policies in the Indo-Pacific Strategyreport， and is shifting their concern over asserting long-term influence. It is expected that in the future， Biden will continue to strengthen U.S. existence among ASEAN nations， to support its anti-China agenda. Despite this vision， the Biden Administration is still hampered by multiple obstaclesat home and abroad， blocking effective policy implementation; whereas China at the same time is firmly defending an open and cooperative regional agenda along with ASEAN nations， and is building an even closer  China-ASEAN community with a shared future， resulting in major difficulties for the U.S. to reach its strategic goals.

Keywords： Biden Administration; Indo-Pacific strategy; Southeast Asia; ASEAN; China-US relations

特朗普政府时期就已提出“印太战略”，但特朗普政府深受“美国优先”、排斥多边主义思维影响，漠视对东南亚地区的外交。因此，特朗普政府执政期间，美国与东盟国家关系始终处于边缘地位，特朗普本人长期缺席东盟系列峰会，其政府高官也较少对东南亚进行访问，这直接导致美国与东盟国家关系转冷，在东南亚外交声誉下滑。拜登政府在继承了“印太战略”的基础上，着力强调对盟友伙伴国家的外交，对东盟国家的重视程度也明显增强。拜登政府执政以来，频繁与东盟国家接触互动，抛出一系列合作议程，又积极参与缅甸问题、湄公河事务等东盟议题，屡次干涉南海问题，意图通过高频次、高密度、多层次、多领域的对东盟外交，重建美国在东南亚地区的影响力，加强美国对东南亚地区秩序规则塑造的话语权，将东南亚地区转变为大国竞争前沿阵地，为美国遏华战略服务。

作为拜登政府就职以来的政策重点，其东南亚政策得到了学界的持续跟踪关注。杨悦在《东盟对中美竞争的认知与应对》一文中指出，当前东盟虽仍坚持“不选边站”政策并尽力维护开放包容的地区合作框架，但其在对中美关系上政治空间渐减，受美压力加重，中国应坚定维护东盟中心地位，扩大务实合作，支持东盟妥善应对内外挑战1。王大千和李庆四在《美日澳印“四边机制”与东盟关系：进展、制约因素及前景》中认为，美日澳印“四边机制”致力于拉近与东盟关系，并拓展双方利益重合点，但其存在对东盟中心地位形成冲击，使东盟国家在对待美日澳印“四边机制”及拜登政府时倾向采取更谨慎态度2。

虽然拜登政府的东南亚政策对地区产生了相当的冲击，但在多方因素影响下，这些政策效果仍较有限，前景仍不明朗。骆永昆和陈子楠在《拜登政府的东南亚政策：态势、动因与挑战》一文中指出，拜登政府2021年对东南亚外交攻势虽然来势汹汹，但是实际成果有限，基于自身诸多掣肘因素以及中国—东盟关系不断深化发展，拜登政府与东盟国家关系若要更进一步发展则面临诸多困难挑战，东盟国家改变“不选边站”立场倒向美国的可能性较低3。陈菲和简斌华在《重塑地区秩序：拜登政府的东南亚政策及其影响》文中表示，拜登政府尝试以一系列小多边安排重塑东南亚地区秩序，并试图通过煽动地区军备竞赛、推动产供链“去中国化”割裂地区互信，加大中国周边承压挑战，然而拜登政府或难以持续维持对东南亚地区的接触和投入，同时中国—东盟关系正不断提质升级，拜登政府战略规划恐难兑现4。

对于未来美国的东南亚政策走向如何，武香君5在《“印太战略”下拜登政府的东南亚政策》一文中提出，在未来一段时间内，拜登政府将拓宽与东南亚地区的双多边合作，通过价值观外交、产业经济合作、安全合作等多维度，全面提升美国在东南亚地区的影响力，但东南亚国家对美国外交政策连续性及其在美国外交布局中的重要性仍存在质疑，拜登政府若继续以“遏制中国”作为东南亚政策的底色，将更难以消解东南亚国家对加入美国“印太战略”的疑虑。

目前，学界对拜登政府的东南亚政策分析研究已颇有成果，基本判明拜登政府在东南亚地区战略布局和各维度政策方向。然而，当前拜登政府的东南亚政策仍处在剧烈发展变化之中，从过去两年印度—太平洋区域的国际关系动向来看，这一政策本身也已出现调整和转折。因此，对拜登政府的东南亚政策开展持续的跟踪研究，填补已有研究中可能存在的缺漏，将是本文的研究主旨。

一、拜登执政以来东南亚政策动向

拜登政府的“印太战略”与该区域内美国盟友伙伴的配合及地区多边机制密不可分。为了在“印太”塑造对美国有利的国际环境，遏制中国在该区域的影響力，拜登政府大幅加强了对处于“印太”重要地缘位置的东南亚地区的介入，在政治、安全、经济三大层面发力，与东南亚国家频繁接触互动。

（一）政治上，加强与东盟外交联系，推动重塑地区政治秩序

1.同东盟国家高频互动

2021年，拜登政府与东盟国家展开了高频度外交接触，1月27日，美国国务卿布林肯（Antony Blinken）上任后随即与菲律宾外交部部长洛钦通电话，重申美菲盟友关系的重要性之后，自2021年6月开始，拜登政府频繁派出高官出访东南亚国家或与东南亚国家高官举行视频会议，主要行程如下（表1）。

拜登本人亦在东盟外交中表现颇为积极，2021年10月，拜登以视频方式出席美国—东盟峰会和东亚峰会，较之特朗普的漠视态度有极大转变；2022年5月，拜登主持美国—东盟特别峰会；11月，拜登再次出席美国—东盟峰会和东亚峰会。拜登政府执政以来，始终保持对东盟的积极关注，充分表示美国对东南亚地区的重视。

2.加强小范围多边机制建设

拜登政府推动美日印澳“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue，以下简称QUAD）机制化。QUAD成立于2007年，原本是一个松散且长期沉寂的多边对话机制，但随着特朗普政府推动美国国家战略再度转向大国战略竞争，QUAD也得以重启，并被美国看作是影响地区政治格局的重要工具。在此角色定位之下，QUAD的级别和作用均有所加强，而拜登政府执政后更是进一步增强了QUAD的职能，并推进其常态化、制度化进程（表2）。除了QUAD，拜登政府在“印太”还主导构建了“三边安全伙伴关系”（AUKUS）、“印太经济框架”（Indo Pacific Economic Framework，以下简称IPEF）、“蓝色太平洋伙伴关系”（Partners in the Blue Pacific，以下简称PBP）、“芯片四方联盟”（Chips4）等各类排他性、对抗性的“小圈子”，传统的“五眼联盟”等小范围多边机制也得到不同程度的加强。

（二）安全上，扩张在南海军事力量，联动构建战略威慑

1.建立“三边安全伙伴关系”，加大区域战略布局

2021年9月，美国、英国和澳大利亚宣布成立AUKUS，美国和英国将帮助澳大利亚建造核潜艇。同年11月，三国在AUKUS框架下签署了第一份协议。协议允许三方开展舰用核动力系统的相关信息资料交流，同时声明三方后续将签署核反应堆相关设备、材料及技术转让文件1。AUKUS框架下的合作项目，加强了英国对美国所提出“印太战略”的参与深度，巩固和增强了澳大利亚的战略实力。美国、英国和澳大利亚三国所组成的“小圈子”在南海乃至整个亚太地区战略利益趋同性较高，使美国在区域内的军事行动效率有所提高。

2.强化双多边安全合作，开展联演联训

自2021年以来，美国在东南亚地区不断巩固强化原有双边安全合作，并举行数次较大规模多边联合演习（表3）。拜登政府还试图加强美国海岸警卫队在东南亚地区的存在和作用，推动加强与印度尼西亚、越南和菲律宾等国家的合作。2021年6月，美国在印度尼西亚廖内群岛投资350万美元，建造海岸警卫队培训中心。2022年4月，美国宣布，在此前向越南转让两艘海警巡逻舰的基础上，再次追加转让一艘同级舰。同年5月，美国在与东盟的特别峰会上宣布拟向东盟地区投入6000万美元，派海岸警卫队专员常驻东盟国家，向东盟地区部署海警船等。

3.提高在南海军事活动频度力度，推动南海军事化

美军在南海的舰机抵近和穿行活动日益频繁。据“南海战略态势感知计划”平台统计，2021年，美国海军大型编队进入南海海域12次，战略轰炸机和核潜艇在南海活动分别达14次和11次（不完全統计）。此外，2021年，美军大型侦察机在南海开展抵近侦察约1200架次，活动强度、烈度和频次均明显提升；美军侦察船在南海作业累计达419舰日，活动区域进一步延伸至中国西沙以西和中国东沙东南海域，尤其是2021年11月29日，美国海军侦察机穿越中国台湾海峡，行动期间最近距离中国领海基线仅约15.91海里1。2022年，美国继续在南海保持高强度海空活动。

（三）经济上，强化对地区经济影响力，激化对华经贸竞争

特朗普政府时期，美国退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，且其单边经贸政策波及东南亚多个国家，使美国在东南亚经济影响力遭遇挫折。2019年，美国战略与国际问题研究中心发布报告，称美国不再是东盟国家可靠的贸易对象2；2021年初，美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）亦撰文批评美国的亚洲经贸政策，称其影响力完全无法与中国竞争，必须推倒重建3。拜登政府执政后，将基础设施建设、经济贸易制度和数字经济作为重点方向，拟恢复美国在东南亚地区的经济影响力。

1.提出基础设施建设合作倡议，对标竞争“一带一路”倡议

2021年6月，美国在七国集团（G7）峰会上发起一项名为“重建美好世界”（Build Back Better World，以下简称B3W）的全球基础设施建设倡议，提出计划投资40万亿美元用于全球基础设施建设。G7声称，B3W倡议的独特优势是其由“主要民主国家领导”“以共同价值观为导向”“高标准和透明”，目标直指与“一带一路”倡议的差异化竞争。2022年6月，拜登又在G7峰会上宣布发起“全球基础设施与投资伙伴关系”倡议（Partnership for Global Infrastracture and Investment，以下简称PGII），称将在5年内筹集2000亿美元，并推动G7筹资6000亿美元。外界普遍认为，PGII倡议是对B3W倡议的调整和重启。2022年11月，拜登在美国—东盟峰会上宣布建立美国—东盟基础设施和互联互通平台，表示东南亚地区将成为PGII的重点目标地区之一。

2.推动“印太经济框架”出炉，鼓动“脱钩断链”

2022年5月，拜登在访问日本时正式提出启动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Frameword，以下简称IPEF）。IPEF以“互联经济”“韧性经济”“清洁经济”和“公平经济”为四大支柱，分别对应数字贸易、供应链安全、可再生能源、税收和反腐败政策。目前，共有14个国家成为IPEF的首批成员国，其中一半为东盟国家，这在相当程度上体现了拜登政府对东南亚地缘经济地位的重视。IPEF排他性底色浓厚，其目标是打造一个明确将中国排除在外的亚太产供链体系，这在半导体产供链领域表现极为明显。2022年，在美国出台的《芯片法案》等文件驱动下，多家科技巨头开始规划在东南亚地区投资建厂，推动半导体供应链迁出中国。

3.加强与东盟数字经济合作，试图垄断规则制定权

数字经济正成为全球经济发展的关键增长点和重塑国际经济格局的重要推动力。东盟国家对数字经济的发展亦取得长足进步，到2025年，东盟国家的数字经济规模预计将达到3300亿美元1。拜登政府将数字经济看作中美战略竞争的重要一环，其试图遏制打压中国数字经济发展，垄断数字贸易规则体系，抢占发展中国家数字市场。在此诉求驱使下，拜登政府加大了同东盟开展数字经济合作的力度。2021年1月，第一次东盟数字部长会议召开，美国代表列席参会；2021年10月，美国与东盟进行了第二届东盟—美国网络政策对话；2021年10月，在东亚峰会上，美国和东盟联合通过了《东盟—美国领导人关于数字发展的声明》。

二、拜登政府东南亚政策影响分析

拜登政府以对华遏制打压为主线、以“印太战略”为经纬所施行的东南亚政策，带有浓厚的排他性、对抗性色彩，对东南亚和东盟事务造成多方面的负面影响。随着拜登政府不断加强美国在东南亚地区的政治、军事和经济存在，美国对地区内国家的施压和撕扯力度不断加大，对抗性议程日益增多。受此影响，东盟地位及职能均被削弱，地区军事对峙及军备竞赛风险上升，区域内经贸格局亦遭冲击。

（一）政治上，东盟中心地位遭削弱，地区多边合作受冲击

长期以来，东盟通过精心调整施行大国平衡战略、持续创造巩固地区内互利友好合作氛围等方式取得了在东亚区域合作中心地位，而该地位也得到了中国等国家的尊重、认可和支持。东盟峰会、东亚峰会、“10+1”“10+3”合作机制、区域全面经济合作伙伴关系协定（RCEP）领导人会议、东盟防长扩大会等机制，不仅是加深域内合作、构建地区互信的重要推动力，也是东盟国家借东盟平台展开多边接触、设置地区议程的重要支撑。

拜登政府执政以来，在口头上不断肯定和支持东盟在东亚合作中的中心地位。例如，2021年6月，美国国务院亚太事务局高级官员梅健华（Kin W. Moy）在出席东盟地区高级官员会议期间，强调拜登政府高度肯定东盟中心地位以及东盟在“印太”框架下的重要作用。2021年7—8月，美国国务卿布林肯在与东盟国家外长线上会晤和出席美国—东盟外长会议期间，反复重申美国肯定东盟中心地位，强调美国对东盟所提出《东盟印太展望》的支持。在2022年初发布的《印太战略报告》中，拜登政府也象征性地提及“赞同东盟中心地位”。然而，拜登政府在实际行动上却丝毫没有表现出对东盟及其中心地位的任何尊重。美国绕过东盟设置了一系列小范围多边机制，这些机制均是美国为发起对华战略竞争而创设的工具，聚焦对华遏制打压，具有鲜明的排他性、对抗性色彩，其职能与东盟旗下多边合作机制存在相当的重叠，而其宗旨、议程和行为范式却又与东盟框架下的多边合作机制背道而驰。这些性质决定了上述小范围多边机制势必对东盟所引领的多边合作机制产生挤压和冲击，干扰后者正常运转，弱化后者效能。其最终目的是破坏地区国际关系和双多边互信，加剧地区地缘政治环境复杂化。

在一系列小多边机制中，QUAD更是被拜登政府发布的《印太战略报告》确定为“关乎‘印太地区重大问题的首要区域组织”，其在海上安全、基础设施、气候变化、新冠疫情应对等领域的合作及议程设置能力持续强化。这充分说明拜登政府已将QUAD作为其落实东南亚政策所倚重的主要工具。甚至，拜登政府正考虑以QUAD为中心构建“QUAD+”对话机制，即将韩国、越南、菲律宾等盟友或潜在伙伴拉入QUAD框架1，这一前景将使QUAD对东盟这一组织本身产生挤压作用，在整体性地削弱和矮化东盟的同时，加剧东盟内部成员国之间的撕裂。

不难看出，拜登政府实际行为对东盟的潜在影响，与东盟对自身的定位和抱负可以说是背道而驰，而拜登政府频繁重申的所谓对东盟中心地位的尊重和支持，亦不过是为拉拢东盟国家、利用其实现美国对华遏制打压目标所采用的说辞。

（二）安全上，地区互信与和平稳定蒙上阴影，军备竞赛与核扩散威胁浮现

拜登政府持续加强美军在南海及其周边活动的频度密度，还协助澳大利亞绕过国际核不扩散制度获得核潜艇，此种行为对东南亚地区安全稳定造成长期负面影响。

1.煽动区域内国家就南海问题对华发难

在南海问题上，拜登政府多次表达了对中方南海主权权益声索立场的否定态度，其始终不遗余力地渲染中国对南海“自由与开放秩序的威胁”，并鼓动东盟各国对抗中国。2022年1月，美国国务院在《海洋界限》刊物发布“中国在南海的海权声索”报告，全盘否认中国在南海的领土主权和正当权益，诬蔑中国违反《联合国海洋法公约》，试图煽动东盟有关国家采取行动激化矛盾2。同时，拜登政府安排美军在南海及其周边频繁开展联合军事演习以及所谓“航行自由行动”等活动。上述外交及军事行动表明，拜登政府非但无意淡化美国对南海问题的介入，甚至意图进一步刺激挑拨南海问题发酵，企图推动“南海问题国际化”。

2.推动AUKUS，加剧地区核扩散风险

在核扩散和军备竞赛问题上，拜登政府在AUKUS框架下允许并帮助澳大利亚获得核潜艇的行为对东南亚地区的和平安全造成了显而易见的威胁，并破坏了各方共建东南亚无核区的努力。尽管自AUKUS机制创设后，澳大利亚为安抚东盟国家情绪，反复承诺将继续履行其核不扩散义务、不会获得核武器及不会为核潜艇配备核武器，但这些承诺始终难以消解东盟国家对美英澳核潜艇合作的担忧。印度尼西亚外交部亚太和非洲事务总干事阿卜杜勒·卡迪尔·贾拉尼（Abdul Kadir Jailani）表示，AUKUS事实上已经引发了周边国家的焦虑，最终可能会增加该地区发生军备竞赛的风险3。印度尼西亚外交部部长蕾特诺·马尔苏迪（Retno Lestari Priansari Marsudi）亦通过一份官方声明表达了对AUKUS挑起“地区军备竞赛和军事力量投射”的担忧4。马来西亚总理伊斯迈尔·沙必里·雅各布（Ismail Sabri Yaakob）则担心AUKUS在核潜艇方面的合作可能会成为地区军备竞赛的催化剂，并可能促使中美在南海地区采取更加激进的行动5。马来西亚国防部部长希沙姆丁·侯赛因（Hishammuddin Hussein）则表示，AUKUS对东南亚地区和平稳定构成潜在威胁，AUKUS将唆使其他大国在区域内采取更具进取性行动，特别是在南海6。

（三）经济上，地区开放合作环境将受冲击，区域经济一体化面临逆流

当前，拜登政府为“印太”地区打造的主力经济抓手IPEF仍未成形，其目前仍未对东南亚地区产生可见的经贸冲击。但是IPEF的意图是十分明显的，倘使其在东南亚地区得以逐步落地，则将对地区原有经贸规则产生极为负面的影响。

1.地区产供链短链化、排他化趋势加快浮现

美国强推IPEF，以提升产供链韧性的名义推行“友岸外包”政策，以排除中国参与、对华“精准脱钩”为指引破坏东南亚地区原本以经贸利益为考量自然形成的产供链格局，迫使地区国家和跨国公司在决策重构产供链时对地缘政治因素的考量比重上升。一方面，为规避政治风险，产供链短链化趋势将加强，其所惠及的国家和地区数量将会减少；另一方面，重构后的产供链为兼顾政治安全，必然会在成本和效益等重要领域作出妥协，这将导致产供链红利的缩水，这些都会对东南亚地区的繁荣发展造成负面影响。而随着美国所主导构建的Chips4成形，半导体等高附加值产业的地区产供链受政治因素扰动将尤为严重。同样具备浓厚对抗意识底色的PGII也会在东南亚地区与IPEF形成联动效应，基础设施建设相关产业亦将受到较明显的不利影响。

2.地区多边经贸安排将遭弱化

RCEP和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等地区自由贸易协定是推动地区经济一体化的重要驱动力，然而，IPEF的目的却是让经贸议题“冷战化”，其宗旨理念与东南亚地区原有的多边经贸安排背道而驰。长期来看，IPEF在东南亚地区的存在将加剧各国间经贸利益的摩擦，人为制造地区经济的分割对立，助长贸易保护主义倾向。受此影响，地区内各国团结谋发展的共识将遭受冲击，RCEP和CPTPP等多边经贸安排的工作也将会受到极大影响。

3.数字经济规则之争向阵营化发展

美国高度重视与东盟的数字经济合作，并竭力阻挠中国数字经济方案在东盟中影响力的扩大。在IPEF构想下，美国正积极拉拢东盟国家参与由其主导制定的数字经济规则，并尝试深入参与东盟国家网络空间治理工作，以实现对东盟数字经济的制度性垄断。这将在今后导致中国与东盟数字经济合作空间遭受挤压，中国的数字经济方案及合作倡议面临着被美国主导建立的数据隐私、人工智能、金融技术等行业标准孤立的风险。

三、美国东南亚政策未来发展趋势研判

拜登政府发布的《印太战略报告》明确提出“塑造中国周边战略环境”的战略方针，并在印太地区促进“自由开放”、加强盟友伙伴关系、驱动经济繁荣、强化安全、应对跨国威胁的目标。在可预见的未来，美国拜登政府及其继任者预计将继续沿此政策轨道加大对华遏制打压，持续加强在东盟的政治、经济和军事存在，并企图影响并拉拢东盟转变立场。

（一）政治上，瞄准长期影响力竞争，逐步削弱东盟领导力

2021年，拜登政府开展高频度外交访问，意图在短期实现与东盟关系的突破，但东盟“不选边”政策展现强大韧性，使其并未取得预期效果。在《印太战略报告》中，拜登政府重新评估形势，放弃在短期逼迫东盟转向，意图在东南亚地区发起长期的影响力竞争。

1.加强小范围多边机制建设，推动拆解东盟职能

拜登政府目前已在东南亚及其周边地区设立了多个权责互不交叉的小范围多边机制，这些排他性机制在职能上同东盟均存在高度重叠，并在运作中持续挤压和削弱东盟的职权。未来，拜登政府将继续在口头上支持东盟中心地位，高强度参与东盟主导各多边议程，并刻意扮演非建设性角色，意图扰乱东盟的工作；同时，美国将着力推动由其所主导的各类小范围多边机制完善建设，实现对东盟的全领域、全职能代替，甚或最终架空东盟，使美国在东南亚地区的议程设置权不断扩大。

2.重点激活强化与东盟国家双边伙伴关系，分化瓦解东盟团结

拜登政府对东盟动作事实上促使东盟走向碎片化、無力化，因此虽然美国与东盟建立了战略伙伴关系，但是与东盟各成员国的关系或许才是今后美国的重点运作方向。当前，美国与部分东盟国家的双边关系缺乏实质性内容，拜登政府未来将会着重填补这些空缺，增加接触频度力度，根据目标国的具体情况制定合作交流方针，并适时推动双边关系的升级。另外，与东盟国家进行分头接触，并视情况给予不同程度的合作方案，也可能激化东盟内部的政策立场分歧，使美国获得介入东盟事务的理想抓手。

3.对东盟青年群体发动软实力攻势，加强文化霸权渗透

在2022年5月的美国—东盟特别峰会上，拜登宣布美国国务院将在3年内将“东南亚青年领袖计划”的规模扩大一倍，使每年有900名东盟国家的青年可以从该计划中受益。该计划着重于影响和培养东盟国家未来的政治精英，使其接受美式价值观和意识形态。此外，在《印太战略报告》中，拜登政府还计划开展一系列高等教育合作项目，其中包括《国际海洋法公约》知识培训1，这可能是为了向东盟国家的青年一代灌输其在南海问题上的错误论调。

（二）安全上，确立“一体化威慑”方针，强化对华军事压力

2022年10月，拜登政府发布《美国国家安全战略报告》，正式确立了打造对华“一体化威慑”（Integrated Deterrence）体系的方针。从美方定义看，“一体化威慑”或将包括美国与盟友伙伴作战体系的一体化、陆海空天网核威慑的一体化，以及经济、情报、军事威慑的一体化等几个主要方面。随着美国逐步强化在中国周边的军事力量部署，东南亚地区也势必成为美国优先考虑的热点目标地区之一。

1.加强区域军事存在，提高战备演训力度

《美国国家安全战略报告》及《2023年国防授权法》等文件均表明，未来美国将在“印太”地区进行大规模的军事基础设施建设，这将极大加强美军在东南亚地区的活动强度和拓宽其活动范围，或将帮助美军实现在东南亚地区的常态化高压存在，美军亦计划进一步加强在东南亚地区乃至南海的双多边联合演习、训练、舰机过航和抵近侦察等行动，意图持续推进南海的军事化。此外，美国还将探索通过情报、网络、产供链等手段提高军事威慑效能。

2.强化联合军事介入，推动安全合作建设

当前，包括菲律宾在内的东盟国家仍在有意识地谨慎处理与美国的安全合作，因此在安全层面上，美国在东盟中获得重大突破的可能性较低。未来美国仍将主要以强化与日本、澳大利亚等区域外条约盟友军事协调的方式，加大对东南亚地区的联合军事介入。AUKUS机制及一系列双边同盟将发挥更加重要的作用。同时，为搅乱南海局势、破坏南海海洋治理，美国仍将视情强化同菲律宾、越南、印度尼西亚等东盟重要成员国有关海上执法等项目的安全合作，包括海警培训、执法船援助、联合巡逻等具体内容。

3.管控对抗烈度，避免直接军事冲突

一方面，美国正不断强化对中国的军事威慑；另一方面，美国并无把握在直接的军事冲突中获胜，其在《美国国家安全战略报告》中的表述是寻求“竞赢”（out-compete）和“智胜”（out-maneuver），而非主动挑起战火，其目的是以自认为的军事优势协助保证美国在和平竞争关系中的有利地位。美国高层2022年以来频繁强调华盛顿不寻求冲突或“新冷战”，正是基于这一考量的体现。因此，在持续增强军事威慑力度的同时，美国未来仍将在合适的时机寻求管控和降温，避免局势失控。

（三）经济上，强化政策投入，推动重塑区域经济秩序

拜登政府的东南亚经济政策将瞄准对东盟国家的排他性经济影响力建设，尝试打造一套由其主导的全方位经贸制度架构，吸纳东盟成员国，以此尽可能切断东盟国家与中国的经济纽带。

1.强化“印太经济框架”及配套机制，推动对华“精准脱钩”

目前，IPEF是拜登政府在亚太地区最主要的对华经济竞争机制，拜登政府将持续强化IPEF以及与其形成交叉配套的QUAD、Chips4等机制，寻求在地区内重塑能源、礦业、半导体、数字经济、绿色经济等新兴领域和重要领域的经贸规则、合作议程和制度框架，通过制度安排排挤中国对东南亚地区经贸活动的参与，从而逐步推动对华“精准脱钩”。同时，拜登政府将美国企业对东南亚地区的投资合作整合入IPEF框架，并在此框架下对其投资进行布局规划，如目前英特尔、苹果、谷歌等美国企业均已开始在IPEF框架下实施对东南亚地区的投资计划。这一行为在提高美方合作方案吸引力的同时，也能够强化美国及其盟友伙伴产供链的韧性。

2.投资地区基础设施建设，制衡“一带一路”建设

拜登政府并未放弃对“一带一路”倡议的竞争，在B3W倡议无疾而终后，其重新发起的PGII仍然提出了全球基础设施建设投资的目标，并确立了清洁能源、信息和通信技术网络、卫生系统为优先投资的支柱产业。或许在拜登政府看来，美国对中国的技术标准优势在这些领域中最为明显，是最容易在基础设施建设竞争中脱颖而出的项目。未来，美国—东盟基础设施和互联互通平台将为拜登政府一系列基础设施建设投资项目落地东南亚地区提供便利。

四、拜登政府后续东南亚政策所面临的制约因素

当前，美国国内贫富差距、种族歧视、左右翼政治分歧等社会深层问题同时发难，不断消耗拜登政府的政治资源和精力，拜登政府的东南亚政策因此受内外诸多掣肘阻碍，难以满足其战略需要，其发展前景面临较大的不确定性。

（一）拜登政府国内治理面临多重困难阻碍

1.党派斗争压力持续高企，政治议程阻力重重

当前，美国政治极化、社会撕裂、党派对立情况日益加剧，而拜登政府所属的民主党在中期选举之前，在众议院仅占微弱多数，在参议院仅依赖副总统哈里斯的1票优势。这让拜登政府执政前中期推进政治议程极为困难。党派阻击常态化，从人事任用角度可以侧面观察到这一态势。据《纽约时报》2022年初援引“美国公共服务合作组织”研究的报道，拜登上台以来，只有41%的政府官员提名在参议院获得通过，创数十年来新低，同时提名确认所需时间则创新高1。2021年底，在拜登已提名的78位大使中，仅有7位获得参议院确认，比例仅为9%2；美国外交人员协会的数据显示，截至2022年8月，总共192个大使职位中仍有44个空缺，其中20个空缺甚至没有提名3。特朗普政府时期大法官的人事变动亦让拜登政府在最高法院极为被动。2022年6月24日，美国最高法院以6：3的结果推翻了1973年的“罗诉韦德案”，取消了此前长达半个世纪对于堕胎权利的宪法保护，在几乎引爆宪政危机的同时也标志着美国在人权保护方面的巨大历史倒退。

2022年11月，美国中期选举揭幕，在中期选举中，共和党赢得了众议院的控制权，民主党在参议院也仅刚过半数。考虑到目前最高法院中保守派大法官仍居于多数地位，可以认为拜登政府未来面临的国内阻力不会减轻。

2.财政赤字持续恶化，通胀长期走高，经济复苏前景不明

美国2020财年预算赤字达到3.1万亿美元，占当年美国GDP的16.1%，创下第二次世界大战后的最高纪录；2021年3月，美国联邦政府负债总额达到28万亿美元，这也是美国联邦债务总量首次超过美国GDP总量；截至2022年10月，美国国债已飙升至31万亿美元，持续刷新美国历史纪录。与此同时，特朗普政府和拜登政府为应对疫情和中美战略竞争所采取的无限制宽松政策又催生恶性通货膨胀。2021年3月，美国经济中的个人消费支出（PCE）超过2%；2022年，PCE连续8个月超过6%1。为遏制通货膨胀，拜登政府启动了激进的加息政策，2022年，美国联邦储备系统（以下简称美联储）7次加息累计425个基点，创1981年以来美联储最密集、最激进加息纪录2，但截至目前，美联储的加息并未产生明显积极效果，美国通胀仍在持续走高。

（二）拜登政府外交投入遭遇掣肘，难以应对多重挑战

1.经济承诺“虚多实少”，战略构想难以足额兑现

当前，拜登政府投入巨资用于美国国内经济纾困，极大挤占了美国对外经济援助和投资承诺的资本，“口惠而实不至”“空心化”“烂尾化”成为拜登政府外交政策的重要问题。B3W倡议的失败便是一大例证，自该倡议发起以来，拜登政府深陷内耗裹足不前，对全球基础设施建设的实际投入仅有600亿美元，使B3W倡议难以为继3。PGII倡议的提出，正是拜登政府意图扭转这一尴尬局面的尝试。PGII目标和手段均同B3W高度趋同，但承诺的投资额度却大幅缩水至6000亿美元，这说明当前拜登政府领导下的美国根本无力为世界提供有效的公共产品。

拜登政府经过长期酝酿构建的IPEF也面临着类似的困境。作为拜登政府所设想的对东盟主力经济抓手，IPEF迄今未能引入关税减免、市场准入等发展中国家最为关注的经贸条款，政治性远大于经济性，且不免有虚多实少、内容空泛之嫌。这使得IPEF在与RCEP、CPTPP等同样涵盖东南亚地区的经贸制度安排相比较时，始终处在吸引力不足的窘境之中，难以实现拜登政府重塑亚太经贸秩序的构想。

2.中国—东盟关系基础坚实、前景广阔，美国遏华政策难引共鸣

当前，中国与东盟国家的关系正稳步提质升级，双多边合作日趋紧密，拜登政府诱迫东盟国家遏制中国发展在地区内难以引发普遍共鸣。中国与东盟始终是搬不走的好邻居、信得过的好朋友、拆不散的好伙伴，深化合作、互利共赢将始终是中国—东盟关系的主基调。2021年11月，中国与东盟在双边对话关系建立30周年之际，宣布将双边关系升级为“全面战略伙伴关系”，这是中国—东盟关系史上新的里程碑，也是双方携手打造更为紧密的中国—东盟命运共同体新篇章的开始。过去30多年，中国与东盟在相互尊重、合作共赢的基础上取得丰硕成果。在政治层面，中国与东盟建立了领导人、部长、高官等各层级立体式对话机制，重大问题战略沟通渠道畅通、运转良好，为双方关系发展和双边互信的构建提供了坚实保证。在经贸层面，据中国商务部统计，自《中国—东盟自由贸易协定》签署后，2009—2020年，中国与东盟双边贸易快速发展，贸易额从1781.8亿美元增长至6852.8亿美元，在这12年期间，中国持续保持着东盟第一大贸易伙伴国的地位，而东盟也于2020年成为中国第一大贸易伙伴1。与此同时，美国与东盟的经贸关系相对而言则较为逊色，2009—2020年，美国与东盟的双边贸易额仅从1487.8亿美元增长到3622亿美元2。纵然拜登政府对东盟国家极尽手段拉拢，但其仍难以动摇中国与东盟之间紧密的政治联系和经贸纽带；东盟国家也不愿为迎合美国“印太战略”牺牲与中国的友好合作关系。

3.乌克兰危机向长期化发展，进一步挤占拜登政府外交资源

乌克兰危机自爆发以来，持续呈现拉锯化、扩大化、升级化态势，拜登政府在乌克兰战略投入持续攀升难以抽身。虽然拜登政府多次明确表示不会派遣军队直接介入乌克兰危机，但是迄今为止，美国已向乌克兰提供了价值168亿美元的军事援助，总援助金额已突破千亿美元。2023年初，拜登政府声明将考虑向乌克兰提供M1“艾布拉姆斯”主战坦克以及其他装备，表明美国深陷乌克兰危机局面仍未轉变。当前，拜登政府面临在欧亚两翼同时开展地缘战略竞争的处境，强化对欧洲集中爆发矛盾的应对，则势必会挤占其投入亚太地区的战略资源。2022年，相比在乌克兰的援助投入，拜登政府仅分别在5月和11月宣布向东盟提供1.5亿美元和8.25亿美元的援助34。随着乌克兰危机长期化态势不断加强，拜登政府的东南亚政策的落实也势必面临越来越大的不确定性和不连续性。

五、各方对拜登政府东南亚政策的应对

拜登政府东南亚政策持续加码，使地区地缘政治风险逐渐加剧，以中国和东盟为代表的各区域内利益攸关方面积极应对风险挑战，以实际行动坚持多边主义，维护合作与发展的地区主基调，维护地区秩序的和平稳定。

（一）东盟应对之策：坚持维护中心地位，发出促进开放和包容的多边主义的东盟声音

2022年，东盟借助承办东亚合作领导人系列会议、APEC领导人非正式会议和G20峰会契机，在国际上积极斡旋，弥合分歧、凝聚共识，努力维持多边议程的顺利进行。这充分说明，东盟国家清楚地认识到单边主义和地缘冲突对东盟以及其中心地位有害无益。因此，未来东盟将坚持平衡大国关系，坚守促合作促发展共识，突出“开放、平衡、连接”的亚太主题，对冲大国竞争和地缘政治对地区议程的影响。

1.政治上，坚持“不选边站”政策，谨慎平衡斡旋大国关系

东盟国家普遍洞悉，拜登政府对东盟的种种示好动作，其目的都是为了拉拢东盟以遏压中国，而并非为东盟本身的利益着想。随着中美关系中竞争冲突面不断扩大，东盟国家对卷入大国冲突对抗的担忧日益严重。东盟国家认为，东盟机制历史上取得成功的一大关键要素，便是中美两大力量对其工作的认可和支持。因此，新加坡资深外交家马凯硕（Kishore Mahbubani）等东盟专业人士指出，美国当前以大量排他性、对抗性的政治条件污染地区政治议程，对东盟施加选边站队压力的行为，严重挤压东盟平衡斡旋大国关系的政治空间，严重削弱东盟职能地位，最终将导致东盟机制赖以存续的政治环境遭受破坏性的冲击1。

东盟高度赞赏中国在促进地区和平发展繁荣进程中所发挥的建设性力量，也认可并期待东盟与美国的合作关系能够为这一进程带来积极效果，绝无可能为迎合一方而舍弃另一方。在拜登政府上台、对东盟施压骤然趋紧后，东盟“不选边站”外交政策始终未有动摇。东盟迄今一直在谨慎维持着与中美两国的“等距离外交”，在2021年底与中国达成建立全面战略伙伴关系的共识后，又在2022年与美国建立了对等级别的关系。同时，东盟又积极担当着中美关系斡旋者的角色，其努力为中美管控分歧，在气候变化、核不扩散、公共卫生等领域为拓展中美合作提供土壤，并通过对地区议程的设置极力规避美国所挑起的南海、人权、产供链等敏感议题，持续为中美紧张局势降温。

2.安全上，反对跟随美国借安全议题搅扰地区和平

安全议题，尤其是防务议题，在中美大国竞争背景下无疑具备敏感性。一方面，东盟各主要国家基本认可美军在东南亚“适当的”存在有助于达成力量制衡，给予东盟国家在一些问题上更多的活动空间2。另一方面，东盟国家也基本洞悉美国在东南亚地区增强军事活动力度的目的，深知美国为强化对华威慑，不惜推高地区军备竞赛风险，使地区紧张局势升温，搅乱地区和平稳定局面。尤其是在南海问题上，根据新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究所2021年发布的《东南亚态势报告：2021》，45.2%的东盟国家受访民众担心中美紧张关系会导致在南海爆发军事冲突3。东盟国家中与南海问题利益攸关方均表示希望以对话协商方式和平解决南海争端，但拜登政府在南海愈发高调的军事活动与这一愿景背道而驰。

从历史和传统角度考虑，东盟各主要国家并不排斥引入美国军事存在，以达成地区内各方力量制衡，但其始终坚持防务问题的独立自主，对美国试图主导东南亚地区防务议题的尝试保持着高度警惕。当前，泰国作为美国条约盟友，拒绝美方驻军；而菲律宾虽然在2022年大幅恢复了美菲防务合作，但在2023年1月，菲律宾与中国发布联合声明，强调《南海各方行为宣言》对于维护南海和平稳定的重要意义，回击了美国将南海问题军事化的企图。新加坡虽然允许美国军舰靠港补给，但其与中国的防务合作近年也在提质升级，始终保持着良好的防务交流和安全合作，印度尼西亚、越南等东盟国家，在防务合作上也极为谨慎务实，对美国始终有所保留，在安全议题上控制着同美国互动的节奏。

3.经济上，反对排他性叙事，坚持开放包容的经贸合作

虽然拜登政府围绕制造业、基础设施建设、数字经济、湄公河次区域合作等领域提出了一系列可以使东盟获益的经贸合作及投资方案，但是东盟国家仍然普遍认为，在中美经贸摩擦逐渐加剧的背景下，美国在东南亚地区的经贸政策对东盟国家带来的挑战大于机遇。根据《东南亚态势报告：2021》，56.3%的东盟国家受访民众担心美国推行对华“精准脱钩”将导致经济集团向排他化发展，并使东盟处在中美各自主导两大平行经济集团的挤压之下1。东盟国家普遍认为，中美间经贸摩擦的扩大化将破坏长期以来使东盟受益的自由开放贸易体系，扰乱东盟原有的产供链和价值链秩序，给东盟的经济活动带来极大不确定性，最终抵消美方所抛出经贸合作倡议的红利，阻碍东盟的繁荣发展。

东盟始终保持着开放态度，积极接触和对接各方提出的合作倡议。一方面，东盟积极参与高质量共建“一带一路”，积极推动中国—东盟自由贸易区建设；另一方面，东盟又参与了“蓝点网络”、B3W及其后续PGII和IPEF等美方所抛出的合作方案。在湄公河次区域议题上，东盟同时保持着与“澜湄合作”“湄公河—美国伙伴关系”“湄公河之友”等机制平台的互动合作，并将中美双方的合作倡议同时纳入湄公河次区域的开发规划之中。在新兴技术特别是中美激烈竞争的5G领域，东盟国家亦坚持着包容的态度，同包括中美在内的各国企业保持开放，试图打造一个多方参与的地区5G技术生态。

（二）中国应对之策：不断深化同东盟全面战略伙伴关系，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体

面对美国对东盟国家持续加紧的拉拢诱迫，中国秉持“亲诚惠容”的周边外交理念，深化与东盟国家务实合作，推动双多边关系不断走深走实。2021年11月22日，在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上，中国和东盟共同宣布建立面向和平、安全、繁荣和可持续发展的全面战略伙伴关系，中国国家主席习近平在峰会上提出与东盟共建和平、安宁、繁荣、美丽、友好“五大家园”。中国—东盟关系站上了新的历史起点，双方友好合作揭开了充满希望的新篇章。

2022年11月14—19日，国家主席习近平赴印度尼西亚巴厘岛出席二十国集团（G20）领导人第17次峰会，赴泰国曼谷出席亚太经合组织（APEC）第29次领导人非正式会议并对泰国进行访问。此外，同年11月8—13日，国务院总理李克强出席在柬埔寨金边举行的第25次中国—东盟（10+1）领导人会议、第25次东盟与中日韩（10+3）领导人会议和第17届东亚峰会（EAS）并对柬埔寨进行正式访问。2022年，中国与东盟签署了《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2022—2025）》等一系列重要文件，聚焦发展和合作，有力推进“五大家园”建设，为构建更为紧密的中国—东盟命运共同体注入鲜活动力。

1.政治上，支持东盟机制建设，维护以东盟为中心的区域合作框架

一是支持加强东盟主导的东亚合作机制，包括东盟与对话伙伴合作、东盟与中日韩合作、东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会、东盟海上论坛扩大会等，秉持相互尊重、不干涉内政、协商一致、照顾各方舒适度、通过对话协商妥善处理分歧等“东盟方式”，增进地区国家间互信互利和合作共赢。二是认同并尊重东盟和平、自由和中立地位，坚持呼吁东亚合作各参与方基于《东南亚友好合作条约》《东亚峰会互利关系原则宣言》等共同认可的文件，秉持和平、发展、自主、包容，践行开放的区域主义，坚持中国—东盟关系不针对第三方。三是支持东盟共同体建设和一体化进程，支持东盟推进制定东盟共同体后2025愿景，支持东盟促进区域经济融合，认可并支持“东盟印太展望”的原则、理念和重点合作领域。

2.安全上，推动全球安全倡议在东盟落地，共同维护地区和平稳定

一是继续深化与东盟国家在防务、反恐、海上联合搜救及演练、打击跨国犯罪、灾害管理等领域合作。二是加快推进“南海行为准则”磋商，为更有效管控南海分歧、更有力推进合作、更积极共同治理提供坚实规则保障。三是通过东盟防长扩大会加强战略对话和务实合作，支持加强地区防务和安全合作的其他相关倡议。四是继续支持东盟建设无核武器区的努力，推动探讨中国签署《东南亚无核武器区条约》议定书。五是加强非传统安全合作，落实双方公共卫生合作倡议，加强中国—东盟在应对疫情后经济复苏方面的合作。

3.经济上，推动全球发展倡议在东盟落地，推动高质量共建“一带一路”

一是加强双方发展战略对接，引导“一带一路”倡议与东盟“印太展望”关键领域对接，推动建设中国—东盟国际产能合作示范区。二是推进地区经济一体化进程，尽早启动中国—东盟自由贸易区3.0版谈判，全面实施并适时推动升级RCEP，推动加入CPTPP，推动同更多国家商签高标准自由贸易协定，探索将海南自由贸易港、粤港澳大湾区建设与中国—东盟合作有机结合。三是推动数字经济合作，有序落实2021—2025年中国—东盟数字经济合作伙伴关系行动计划，推动加入《数字经济伙伴关系协定》，加强对东南亚地区数字基础设施建设和数字化转型的支持，深化电子商务等务实合作，积极推动数字治理对话和数字规则协调衔接，加强数字互联互通。四是推动绿色经济合作，通过“一带一路”绿色发展伙伴关系和生物、循环与绿色经济发展（BCG）新模式，探讨开展低碳、循环和绿色经济合作，共同建设好清洁能源科技合作平台。

六、结语

拜登政府在其“印太战略”框架下积极推动的东南亚政策，将该地区推向了大国竞争和地缘政治矛盾的锋线。未来，零和博弈理念和对抗性议程将持续侵蚀东南亚国际环境和地区秩序，对多边主义和开放包容、合作共赢的理念共识形成长期冲击。然而，拜登政府一方面难以弥合政治极化对美国社会撕裂，将持续面临美国内部多方力量掣肘窘境；另一方面又为维持美国霸权地位殚精竭虑，将持续遭受外部多重挑战。因此，拜登政府贯彻实施其对东南亚的政策将面临较大困难，其战略构想难以足额兑现。

此外，随着东南亚地区在大国政治中战略地位的提升，東盟战略自主意识也正不断强化，逐渐成为维护多边主义、促进地区和平稳定的重要新兴力量。中国与东盟友好合作关系基础稳固，前景光明，双方将坚定捍卫真正的多边主义，坚定维护地区和平稳定和繁荣发展，坚定推动区域经济一体化，有力遏制单边主义和逆全球化趋势在地区内滋长蔓延。

（责任编辑：刘 娴）

※作者单位：中国国际问题研究院国际战略研究所

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