从加强“一把手”监督角度破解难题

曾那迦

今年以来，西宁市委原副书记、市长孔令栋等一批省会城市原市长陆续落马，体现了当前有腐必反的方针和形势。

“省会城市市长已经是党政高级干部，并且处在仕途成长过程中的重要节点上，仍然有晋升空间。其中个别人追求升迁的愿望比较强烈，容易受到各种蛊惑，甚至落入政治骗子的陷阱。”一名纪检监察工作者告诉廉政瞭望·官察室记者。

2021年6月，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》正式公布，这是针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件。中央纪委国家监委法规室有关负责人在对文件进行解读时指出，从查处的违纪违法案件来看，“一把手”违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐敗，必须以强有力的监督促使其做到位高不擅权、权重不谋私。

省会城市市长作为当地政府的“一把手”，是“关键少数”中的“关键少数”，领导干部中的领导干部。省会城市“一把手”一旦出事，往往产生牵一发而动全身的影响，乃至对地方政治生态造成震动。

一些受访专家称，对省会城市市长的权力监督某种程度上等同于当下屡被强调的“一把手”监督，是下一步反腐的重要环节。同时，约束、限制、监督“一把手”的权力也正是当前反腐进程中的一个难点问题。

巩固制度机制保障，完善政治监督

省会城市市长在当地政府领导班子和全局工作中居于主要地位，是市政府的第一责任人，其个人的腐败行为可能导致整个地方主要权力部门的集体腐败。而这样的“一把手”的关键性正是体现在其所掌握的对重要事项的决策权。

在四川省委省政府决策咨询委员会副主任、成都市社科联主席李后强看来，对于这类“一把手”的监督“难”是一种客观现实，其主要原因是权力过度集中、监督主体缺位、监督制度不完善，其核心在于自由裁量权过大、信息不对称、利益不一致等三个产生腐败的关键因素。

李后强和有关专家通过对多地出台的“一把手”监督制度和政策文件进行文本分析后发现，当前“一把手”权力监督具备“巡视巡察制度”“有关事项报告制度”“党内谈话机制”“审计制度”“问责制度”“民主生活会制度”等十大核心要素。

在此基础上，他们提出优化“一把手”权力监督的制度组合。其中，审计和问责机制建设，作为监督“一把手”制度设计的必要条件，是有效监督“一把手”的关键。巡视巡察、监督检查，作为“一把手”权力监督的充分条件，将实现制度设计组合的最大效用。

中央党校（国家行政学院）教授竹立家认为，“省会城市一般都是所在省的经济大市，与地级市、县级市市长相比，省会城市的市长所掌握的无论是干部资源，还是工程建设资源等方方面面都要多得多。作为行政‘一把手被‘围猎的机会更多，腐败的可能性也相对比较大。”

竹立家认为下一步要继续强化政治监督，一方面是党内监督，另一方面则是来自人大常委会的监督。保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，监督本级国家行政、监察、审判、检察机关的工作，本就是地方人大及其常委会的一项重要职权。目前纪律、法律、法规等体制机制建设方面，已经相对完善。来自上级党委、纪委监委的监督效果明显，但由于市长是经人大选出的，来自人大常委会的政治监督还应该得到加强。

“比如在市政府办公会议上作出的修路决策，其中怎么招标、资金来源等等情况，按道理都应该向人大报告，接受人大的监督和质询。但事实上目前这些程序还是不足的。”竹立家说。

强化技术手段监督，形成有效震慑

当下，大数据反腐作为全面推进腐败治理体系改革的利剑，早已运用于腐败治理的各个阶段。各级党委政府与纪检监察机关已充分认识到大数据等技术的治理优势。但李后强等专家仍认为，完善省会城市市长等“一把手”的监督，在充分保障个人隐私权的前提下，只有技术手段才最具有可行性，也最行之有效，能够形成有效震慑。

“具体而言，就是通过量化思维、动力学思维、模型思维的运用实现对‘一把手监督难题机理的准确分析；通过分布式权力账本技术、大数据技术、社交图谱技术的运用实现对‘一把手权力行使的有效监督。通过腐败惩治机制、腐败追踪机制、腐败免疫机制的建立，实现‘一把手不敢腐、不能腐、不想腐的监督目标。”李后强介绍说。

有专家认为，“一把手”监督之所以“难”，在于对“一把手”所拥有的权力未能形成系统化的有效监督体系，这一体系的建设靠传统的定性方法已难以奏效，在注重制度建设的同时，必须运用现代科学技术发展的成果，采用定量与定性分析相结合的方法体系加以系统设计与构建，把“一把手”权力责任纳入大数据监管平台。

一名从事大数据反腐的实务工作者告诉记者，此前一名领导对其阐述的“大数据”“数字化”等概念能否落实表示怀疑。于是他们在征求这名领导的同意后上传其一张照片，半小时后，这名领导近期去哪吃过饭、去哪住过酒店等信息都被一一呈现在其面前。“眼见那位领导脸上青一阵红一阵，一下就服气了。”

从已经公开的一些案例可以看出，如今官员腐败的手段更加隐蔽，技术水平也与日俱增。以信息对信息、以技术对技术是无可避免的趋势。

李后强说：“大数据等技术手段反腐还可以进一步起到预防腐败、挽救干部的作用。目前这些手段更多用于侦查调查，作为腐败的预防手段还没有得到充分的运用和发挥。”

对于领导干部的隐私权问题，廉政专家指出：“市长这样的‘一把手掌握大量的政治、经济、文化、社会人脉资源，在规划、财税、干部人事等方面被赋予了这么大的权力，至少在其任职期内，隐私权相较于普通公民应受到更多限制。”

深化社会监督，拓展公开透明

“一个领导班子是否具有凝聚力、向心力、战斗力，形成‘雁群效应，‘一把手的‘头雁效应最关键。”西南政法大学学术委员会委员、教授张震告诉记者。

当前对于省会城市市长这样的“一把手”监督还存在两大难题，一是外界对其权力运行知情难，二是对其监督工作举报难。

“现在好多官员胆大妄为，仍是对权力没有敬畏感，恣意把公共权力变化为个人权力，把手中的公共资源转化为个人资源。”在竹立家看来，还要进一步强化社会监督，防止权力腐败的前提是“把权力摊晒在阳光下”，让群众有一个对权力运行过程进行民主评判的“制度性平台”。通过强化新闻舆论监督等方式，让领导干部对行使权力保持敬畏感。

还有专家指出，应该确保舆论监督从一般多数到特殊少数，发挥其自下而上的推进作用。以“塌方式腐败”为例，权力过分集中是病根，官场圈子的利益联盟是公权力异化的结果，而权力缺乏透明化是“塌方式腐败”的症结。

李后强认为，应加强党务政务信息公开，坚持“内外有别，公开透明”原则确保信息安全公开。党务政务信息公开是减少或杜绝信息不对称的重要手段，实现“一把手”的权力在阳光下运行是突破“一把手”监督难题的关键。

他还指出，应当建立信息公开制度，确保决策信息透明化。信息公开的行政实践，有助于建构一种以“透明化、公平化、参与化”为运行特征的行政文化， 建构一种以人为本、满足群众基本知情权的执政模式。建立领导决策信息的公开透明机制，一方面有助于权力在阳光下运行，另一方面有助于形成社会舆论监督条件。这必须要求改善党政决策的信息公开机制，包括组织内部的信息沟通、与外部群众的信息联系、与上下级的情报沟通机制以及对外信息传播机制。以这四种机制为信息公开提供根本保障，也才能确保决策信息呈现出公开、透明与高效。

通过舆论推进党务公开、政务公开、官员财产公开等方面深化，使关键权力得到有效监督。同时，舆论也具有宣传廉洁教育和警示作用，相比法律和行政廉洁教育方面更具有优越性。舆论监督在实际操作中会对公权力施加外在舆论压力，促进公权力使用者产生自我约束，并形成对权力的敬畏。

在已经披露的落马省会城市市长中，政治问题和经济问题交织的情况较为凸显。竹立家认为，这些是典型的“说一套、做一套”的两面人，背离了初心使命和为人的基本道德。

李后强指出，在这些落马官员的腐败情形中，吏治腐败是最严重的腐败，容易污染当地政治生态，因而在领导干部选人用人方面还应当更为公开透明。