新疆兵团“师市合一”体制法律问题浅析

王晓璐 陈士斋

“师市合一”是一种特殊的地方政府，其外部表现和内部运作模式具有一定的特殊性，是兵团的特殊制度和自治区地方人民政府的管理相结合，是推进兵团城镇化建设，特别是管理体制和市场经济的有效途径。从法学的视角出发，分析“师市合一”体制实行的现状，存在的问题，结合新疆的实际情况，探索如何合理解决这些问题，以确保“师市合一”体制能够长期存在和发展。

2010年5月的中央新疆工作座谈会强调：“要把城镇化、新型工业化、农业现代化作为兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措施。”2012年1月，新疆生产建设兵团政委车俊在兵团党委六届十次全委（扩大）会议上首次正式提出新时期兵团要从“屯垦戍边”转变成“建城戍边”。“屯垦”的含义是军队驻扎在某一地区并且进行开垦建设，这主要是建国初期兵团需要完成的任务，随着经济的发展，现实情况的不断变化，兵团的这一历史任务也需要作出相应的调整。“建城戍边”则是兵团新时期需要完成的新任务，兵团“建城戍边”任务的提出既是对屯垦戍边内涵的进一步丰富，也是对屯垦戍边形式的创新。

兵团“师市合一”体制是建设城市的一种开创性工作，同时也为推进兵团城市化建设、加快兵团专项管理体制的建立和实现全面的市场经济的有效途径。对“师市合一”体制的研究，应当从其中的法律问题着手。在“师市合一”体制下，进一步研究兵团城市政权建设中的法律问题，实现兵团城镇体系建设的合法化具有重要意义。

“师市合一”体制的基本内涵

兵团的特殊性体现在其首要任务是屯垦戍边，因此，不仅具有一般政府的职能，同时还必须具有“兵”的属性，这就是为什么兵团都是以“师团连”的形式进行称谓，连队内部的人员称为职工，同时被纳入民兵编制。基于此，在一定程度上我们可以认为，“师市合一”体制是在当前我国原有特别建制政府模式下，特别建制地方政府类型一种新的发展。[1]

总体而言，“师市合一”体制有“石河子模式”和“阿拉尔模式”两种类型。

“石河子模式”是兵团第八师机关与自治区直辖的石河子市人民政府机关及其各所属部门实行一个机构、两块牌子，合署办公的方式。在兵团和自治区的双重领导下，分别在师属区域和市辖区域内依照国家和自治区的法律、法规，行使第八师和石河子市人民政府赋予的职能。

“石河子模式”的“师市合一”体制具有四方面的基本特征：第一，石河子市属于县级市，拥有完备的组织机构，包括市人大常委会、市人民政府、市人民政协等组织机构；第二，第八师和石河子市的党委和纪委内部配备同一套班子；第三，第八师和石河子市的党、政、群机关部门是同一批人员，合署办公，分别应兵团和自治区的需要，履行师行政部门和市政府部门应有的职能；第四，根据师市党委的统一领导和安排，分别结合师属辖区范围内的具体情况和石河子市域范围内的情况开展工作。

“阿拉尔模式”是“师市合一”体制中的另一种模式，与石河子市的模式不同，阿拉尔所属的一师的师部在阿克苏地区，与阿拉尔相距100多公里。因此，一师专门派师党委常委、常务副市长全面负责阿拉尔市的管理，其他师市常委不负责管理。由于师市驻地不同，虽然其师和市的党委和纪委由同一批人员和机构组成，但其他机构受地理原因的限制仍然未实现统一，这样导致的问题是师与市的政府各自拥有一套机构，分开办公，人员冗杂，不利于行政效率的提高，政府部门职能不到位。

法治视角下兵团“师市合一”体制的

制度优越性和不足之处分析

一种制度的产生必然有其存在的原因，也即具有一定的合理性，同时，新生事物必然需要经历一定的时期才能够渐渐发展成熟。“师市合一”体制中也必然存在它的优缺点，下面将详细论述该体制中的优越性和缺陷。

1、兵团“师市合一”体制的制度优越性

“师市合一”体制的建立，确保国家最高行政机关国务院赋予新建市行政主体资格，也就能够从根本上解决由于兵团行政主体不明确引起的很多问题。新疆维吾尔自治区人大和人民政府仅对兵团的一级行政授权，而由于兵团的法律地位不明确，无权自己设立行政机构，因此师、团的行政机关应当由谁来设立和授权不明确。即使已被新疆维吾尔自治区人大和人民政府授权的部门，由于授权的内容不够具体，也导致这些机构行政执法中遇到很多困难。此外，应当授权设立的很多行政事项还未授权，一些应由兵团管理的行政事项空缺大。[2]因此，“师市合一”体制确立了兵团新建市的行政主体资格，从而从根本上解决了上述问题。

兵团“师市合一”体制确保了政府在一定范围内的执法权，有利于兵团更好地发挥其特殊的职责使命，实现“三大作用”。“师市合一”体制使得兵团具有了政府职能，自然享有了一定的城市公共管理职能，如购物中心、地下管道、公共绿地等，兵团城市的形象也可以随之提高；税收管理权的获得可以使兵团通过税收优惠政策的方式，吸引外地企业来兵团城市投资办厂，推动兵团城镇建设。

兵团在发挥特殊职责使命中，其中很重要的一点就是调节人口结构，兵团“师市合一”体制建设使兵团人感受到自己管理当地事务的“主人翁”地位，小到邮政编码，大到人民政府的职权，从而使兵团职工获得归属感，这有利于将人口聚集到兵团，实现优化人口结构的功能。同时，授予兵团行政执法权，有利于规范政府的行为，实现依法行政，保障公民的合法权益，也确保反恐维稳工作的开展沿着法律的轨道有序进行。

兵团城镇的发展不仅有利于自身的建设，同时对新疆的区域经济发展也有很大的促進作用。此外，兵团城镇建设与内地城镇相比，还有一个特殊的作用，那就是更具有促进边疆稳定的功能。边疆的稳定关乎国家大局的稳定，强大兵团就是为“安边固疆”出了一份力。因此，兵团“建城戍边”的职责使命应当得到进一步的发挥，通过健全“师市合一”体制，有助于完善兵团的城市建制，有助于兵团法治建设，从而确保兵团城市发挥其辐射带动周边的作用和维稳戍边的功能。

2、兵团“师市合一”体制制度存在的不足

兵团设市建镇之后，需要按照现代的法治政府的方式实施治理，由于兵团最初由部队集体转业组建而成，虽然经过多次改革实现了一些转变，但是传统的军事化管理方式在兵团仍然存在，这与“师市合一”所追求的依法行政和法治政府不相适应。所以在“师市合一”体制下，政委同时兼任市委书记，师长同时兼任市长，兵团特殊管理体制如何与政府管理体制结合，有一定难度。

“师市合一”体制下，如何对部门经费进行分配和管理，制度规定尚未清晰。目前“师市合一”体制下师市的经费开支放在一起，但是师与市的经费来源不相同，市这一块的经费要经过人大审批，有比较严格的监督约束机制，而师这一块的经费开支不需要经过人大，由师党委自行决定，在申请经费和使用经费方面，如何分配、如何管理应当有进一步细化的规范。

兵团的十个城市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，但实际上是由兵团自己管理。然而，由于兵团的法律地位不明确，行政组织法又未对兵团、师管理市作出明确规定，事实上，兵团、师对市的管理具有违宪的嫌疑。十八届四中全会指出，依法治国首先要坚持依宪治国，宪法具有最高的法律权威，不容违反，因此，这种在管理上没有法律依据的现状不能适应国家法治建设的发展。

县市政权的稳固需要有一定数量的乡镇政权作为基础，这也是行政组织法规定所体现的内涵之一。兵团目前的十个城市，已经建成44个建制镇，为兵团城市打下了较为稳固的基层基础。但兵团应当进一步加大“团镇合一”的建设力度，成立更多的建制镇，同时，赋予建制镇相应的职权，以明确镇政府的权责范围，依法治镇。

另外，正如前文所述，“阿拉尔模式”中的师机关和市政府不在一起，二者相距100多公里，这给“师市合一”的实践工作带来很多困难。这种情况导致市的发展受到师机关所在地的牵制，经济以及行政方面的发展都较为缓慢。

“师市合一”体制中的法律问题对策建议

1、兵团新疆城市如何获得法律依据

法治兵团建设顺应当前民主政治建设发展的需要，同样是兵团目前发展的中心议题。推进兵团法治建设，首先需要解决的就是兵团的法律地位的问题。兵团法律地位的不明确也是阻碍“师市合一”体制顺利开展的关键症结所在。组织的合法性是其充分发挥当地事务管理，并且实现与中央步调相一致的前提，否则将无法在现有的制度环境中进步和发展。因此，“师市合一”体制的成功建立在明确兵团的性质与地位的基础之上。

兵团现有的十个市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，他们的设立由国务院批准。因此，兵团“师市合一”体制的成立、存在、发展符合国家法律规定，因为他的存在得到国家最高行政机关——国务院的认可。但是，因为行政组织法中并未对兵团“师市合一”这种特殊的行政组织形式作出规定，因而兵团的这种体制属于一种非正常化的行政组织。除此之外，“师市合一”体制中师与市之间的关系较为复杂，如何能够很好地处理二者之间的关系，既使师发挥其原有的设置初衷，又能够将现代的市的治理方式被运用其中，还未有明确的方法。因此从以上角度看，兵团“师市合一”模式在实践中存在一些问题。面对上述问题，总结省直管县制度、新疆天北新区以及法国省直管县制度的经验，从法治的角度出发，有以下对策。

为贯彻落实党中央治疆方略、党中央和自治区党委关于兵团深化改革的意见，2017年11月29日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会决定“设立自治区人大常委会兵团工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。”[3]2018年1月18日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会的决议，由自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单印发新疆生产建设兵团，自2018年2月1日起新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权。[4]至此，兵团拥有了兵团立法需求的建议权，在兵团辖区内首次拥有了法律确认的2190项行政职能和行政执法权，解决了长期以来兵团“党政军企合一”中“政”的职能不健全、不明确问题。

延申市的管理范围：目前，新建市的范围仅仅限于市区内，市区外已由国务院划拨给新建市管理的部分团场，事实上目前并没有真正纳入到市的运行管理当中。团场职工群众无法享受到市政建设的好处和福利。应当将划归兵团新建城市管理的团场全权交由市管理，改变市政府只能管理城区范围的状况。

在开展以上工作时，应当注意几个问题：机构的设置和职能的安排要确保人事权责的统一，管人和管事如果不统一，工作过程中人员不容易被调动起来，权责如果不统一则有可能导致滥用职权等行为。还有司法衔接原则，政府的行政行为应当被纳入行政诉讼的受案范围当中，从而确保司法对行政的制约与规范的作用。

2、兵团新建城市政权组织的法治化

由于兵团的性质不明确，法律地位尚未被确定，兵团新建城市政权组织与地方政权组织相比，在行使行政管理等方面的职权时更加缺少法律依据，在依法治国的大环境下，自治区地方政府着力提升法治能力的同时，兵团新建城市政权组织更加需要加强法制建设，具体来讲，可从以下几方面努力：

在全国人大制定的《地方组织法》基础之上，向全国人大或其常务委员会提出申请，由他们根据兵团的实际情况制定兵团各级各类组织法，从而形成较为完善的兵团组织法法律体系，具体包括《新疆生产建设兵团组织法》《新疆生产建设兵团师组织法》《新疆生产建设兵团师市合一组织法》《新疆生产建设兵团场镇合一组织法》等。组织法主要是对政府的职权行使的方式、权限以及程序作出的规定，兵团各级各类组织法应包括兵团各国家机关设置的法律依据，以及相互之间运作的关系；兵团地方政权各国家机关行使职权受相应上级部门或其他相关部门的监督。兵团各地方政权机关在制定自身的组织法律条例时，必须在符合兵团组织法的基础之上。

在设立兵团组织法的基础之上，兵团的地方政府机构也应当有自身的組织条例，如《新疆生产建设兵团五家渠市人民政府组织条例》等。各地方政府机构自身组织条例的制定和修改由同级人民代表大会行使。权力的行使必须有边界，应当有法律的规制，任何人民政府的设立，必须建立在合法的前提之下。此外，虽然部分政府机构的设立不需要通过法律才能得以设立，仅仅通过上级部门的批准即可，但是通过法律对其数量加以限制，能够较好地控制机构的数量，防止行政人员冗杂、行政效率低下。

必须加强兵团地方各级人大对其同级的人民政府组织的监督。一个有效的监督方式就是通过财政预算按部门审议的方式进行监督。兵团各级人大在审议财政预算时，应当严格控制和管理临时办事机构的设置：人大可以通过预算金额表格的形式，监督临时办事机构设置的情况。具体实施办法包括，要求政府部门申请财政拨款时，必须详细列明预算的金额及具体用途，如果有新设临时机构需要增加预算的，应当详细说明理由，经兵团人大审议，符合要求的才能够拨款。

参考文献

[1]顾光海：《现代组织视域下兵团体制转型研究》，武汉：武汉大学出版社，2013。

[2]王彪，卢大林：《兵团师市合一体制下新建城市政权建设的三个现实法律问题》，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》，2013（5）：20-23页。

[3]《关于设立兵团工作委员会、授予新疆生产建设兵团行政执法权的决定》，载《新疆人大（汉文）》，2017（12）：23-24页。

[4]《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于批准<自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定>的决议》，载《新疆日报》，2018-01-19（1）。

作者简介

王晓璐 新疆生产建设兵团委员会党校法学教研部讲师

陈士斋 新疆生产建设兵团委员会党校行政学教研部副教授