从与WTO规则一致性的视角看欧盟碳边境调节机制

洪晓东

一、WTO成员对CBAM是否符合欧盟在WTO中的义务提出了质疑

在WTO对此问题的相关讨论中，很多成员对欧盟的碳边境调节机制（CBAM）提出不同程度的质疑，主要集中在构成不必要的贸易壁垒和价值链扭曲等方面。主要观点包括以下五点。

（1）欧盟出台这一政策的真正意图是规避欧盟投资向其他国家外泄的风险，维护欧盟产业竞争力。该机制对贸易造成不必要的限制，可能对全球贸易产生长期负面影响，会扭曲包括商品、服务和就业在内的整个贸易价值链。

（2）该计划的各种技术细节和运作、其对贸易流动的更广泛影响以及其对WTO成员对欧盟出口存在潜在的负面影响。WTO中很多发展中成员担心CBAM会增加他们向欧洲出口的成本，变相成为掩盖在气候变化措施之下的绿色贸易壁垒。

（3）鼓励欧盟充分考虑制定任何此类措施时与WTO规则的兼容性，以确保有一个开放的贸易体系，且任何此类措施都不会构成贸易壁垒。

（4）很多成员对欧盟单方面实施这项机制感到担忧，认为欧盟应该在多边场合和各成员进行讨论和磋商。

（5）东盟的越南、泰国和印度尼西亚等国家对CBAM的疑虑更深，认为这项机制会影响当地产业的竞争力。

二、欧盟的立场

欧盟自2005年开始实施排放权交易以后，一直面临其自身的减排措施与其他国家不同而造成的竞争问题。欧盟认为，只要在全球范围内没有平等地采取气候行动，就存在碳泄漏的风险，企业会将生产转移到脱碳要求不那么严格的地方，导致全球碳排放量增加。欧盟表示，这最终会破坏全球气候行动的努力。欧盟委员会致力于与贸易伙伴合作，确保调整措施以公开、公平的方式发挥作用，并完全符合WTO的规则。

三、CBAM涉嫌违反WTO相关规则的分析

WTO的规则不仅涉及碳税是否可以合法地实施于欧盟的进口产品这个宽泛的议题，而且还与该计划的具体实施要素相关，包括排放和进口费用的计算方法、征收方法、任何的豁免、给予欧盟产业的免费补贴，以及报告要求，等等。

（1）最惠国待遇（MFN）义务：如果CBAM对不同国家进口的“类似”产品区别对待，将违反MFN。

WTO《关税和贸易总协定》GATT1994第1条中的MFN义务要求任何给予一个成员进口产品的利益必须立即和无条件地给予其他所有WTO成员的类似产品。如果欧盟自行判断不同WTO成员采取气候行动的程度和质量，CBAM根据碳含量对来自WTO不同成员类似的进口产品进行区分，那么它将违反最惠国待遇规则。

（2）国民待遇义务：GATT1994第3条第2款要求进口产品在国内税方面得到的待遇不得低于国内生产的同类产品。如果CBAM的收费被认为是国内税，CBAM给予进口产品的待遇不能比类似的国内产品更差。欧盟可能会辩解说，根据欧盟碳市场（ETS）指令，欧盟的生产商也会面临完全一样的税费，国内和进口产品之间没有歧视。

即使CBAM被认为是内部监管的要求，它也可能与国民待遇规则不一致。原因是近年来，43%的可获得的ETS排放配额被免费分配给了欧盟的公司。所有部门的免费排放补贴的数量将随着时间的推移而下降，并最终被逐步淘汰，但在CBAM生效后，它们仍将持续几年。只要欧洲生产商继续获得免费排放补贴，欧盟产品的成本将低于进口产品，从而使进口产品处于竞争劣势。

此外，如果与国内的同类产品相比，CBAM对进口产品在报告、审计或行政要求等方面施加了更大的压力，这可能违反GATT1994年第3条第4款。

（3）关税承诺：根据GATT1994第2条，欧盟已承诺了对进口产品实施的最高关税（即“约束税率”）。CBAM肯定超过欧盟在WTO中的约束税率，从而违反其在WTO中的义务。

（4）与数量限制有关的义务：GATT1994第1条第1款禁止进口数量限制。CBAM可能与第11条不一致，它被视为一种边境限制，而不是一种关税或一种内部监管，在事实上构成了对进口产品实施的数量限制。

（5）与贸易法规管理有关的义务：GATT1994第10条第3款要求成员以公平、合理和非歧视的方式管理其贸易法规。如果在实际上，相对于国内产品，它对进口商品施行了更高的行政负担，则可能与第10条第3款不一致。

（6）一般例外条款：即使CBAM违反了上述欧盟在WTO中的义务，依据GATT 1994第20条的一般例外，欧盟也可以声明CBAM是合法的。第20条允许WTO成员在某些条件下采取与WTO协议不一致的措施。欧盟必须证明CBAM对保护人类、动物或植物的生命或健康是必要的，或者是有关保护可耗尽自然资源的措施。此外，欧盟还必须确定CBAM符合第20条序言部分的要求，即“此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”。

欧盟可以声明CBAM是为了保护环境和地球的未来，但是基于上述对MFN和国民待遇等义务的分析，欧盟很难证明CBAM不是在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视，也很难证明它没有对国际贸易造成变相的限制 。

（7）呼吁与担忧：欧盟工业界呼吁欧盟对ETS下收费的出口产品实施出口退税，但是CBAM协议的立法者目前没有包括这样的机制，因为他们担心会与WTO规则不一致。有成员质疑，如果欧盟出口时退还排放额度，这涉嫌违反WTO补贴协议。欧盟委员会的一项任务就是评估欧盟生产的、出口到非欧盟国家的产品的碳泄漏风险。欧盟委员会将在2025年之前提交这份报告，如果需要，还将提出一份符合WTO规则的立法提案来解决这一风险。

综上，CBAM涉嫌违反上述GATT的一些规定和义务，但根据协定中的一般例外条款，几乎所有的违反行为都可以用保护环境的理由去辯护。然而，CBAM措施的实施是否“在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”，则需要WTO专家组去裁定。