从社区到片区：城市基层治理单元的拓展与提升

李明超 程梦莹

摘 要：基层是社会治理现代化和城市治理现代化的基本单元，基层治理单元重构是创新基层社会治理机制、实现城市治理现代化的重要举措。杭州市武林街道作为地处城市核心区的基层管理单位，探索通过从社区到片区的治理单元改革，积极应对基层治理单元的行政化和现有社区治理的碎片化困境，通过完善协调机制、整合机制以及信任机制推进城市基层治理范围拓展、治理能级提升以及治理效能延伸。片区治理可以尝试通过协调、整合、信任等手段拓展片区治理单元的辐射能级，推进片区治理改革的要素重组，提高片区治理人员的责任意识，基本实现从“分”到“统”、从“面”到“片”的改革目标，缓解城市基层治理单元的过载化、一般化、碎片化难题。该做法的核心要义是综合提升城市片区治理单元的管理水平和服务效能，以达到城市治理融入城市发展进程、城市治理巩固城市发展成效的双效逻辑。

关键词：社区；片区；基层治理；整体性治理

中图分类号：C91 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0065－11

一、问题提出与研究回溯

党的二十大报告明确提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。随着政府治理重心下移，街道承担着越来越多的行政性任务，而社区行政化早已成为政府体制惯性下权力扩张的主要问题［1］。从现实来看，北京市的“街乡吹哨、部门报到”、南京市撤销街道办、成都市“还权赋能”以及铜陵市的“区直管社区”等都在一定程度上缓解了街道、社区间的行政矛盾和社会压力，但基层治理始终面臨着价值观念异质化、公共利益与责任缺失、权责与资源配置不合理、主体参与性不足、协同机制不健全等挑战［2］。针对上述问题，上海市、杭州市、龙港市等地相继开展了片区治理实践。片区作为城市社区治理向外更新拓展的空间功能单元，是在街道管辖范围内，按现有物理空间的行政区划，由若干个社区或小区所组成的区域集合，是基于一定治理需求而进行非行政区划调整的空间整合。依此而言，片区治理是架设非行政性中间层的政策措施，意在解决精细化治理与扁平化管理体制之间的矛盾［3］。鉴于此，针对基层治理“过载化”“一般化”“碎片化”等困境，如何依托片区治理突破现实空间的物理区隔，将街道、社区内的碎片化资源整合至片区管辖范围内，以实现属地范围内社会资源的优化配置和管理服务的能力提升，是推进城市社区治理单元重构的重要议题。

城市社区治理单元是在一定的地域范围内，按照物理空间和社会空间类型划分，由一定范围的治理主体所组成的集合，如居委会、小区、楼栋、院落、公寓等［4］。从类型来看，包括自上而下的行政单元和自下而上的自治单元。其中，行政单元是“国家为了便于统治和治理，用行政的方式设置和划定了统治、管理、治理的基本单元”［5］，自新中国成立以来，我国基层治理的行政单元主要有居委会、人民公社、社区等；而自治单元是人们在长期的生产、生活过程中基于一定地域或空间而自然形成的基本单元［4］，主要包括小区、院落、门栋等。目前，基层治理单元正经历着组织流程的重构再造。受行政影响，治理单元重构再造呈现出行政链条贯通、行政吸纳社会、行政与社会合作的复合特征［6］。现有关于治理单元重构的研究主要有两个视角。一是治理单元下沉视角。程同顺提出，我国治理单元经历了“全能型单位式单元—辖区型街居式单元—双属性社区单元—次级社区微单元”的演变历程［7］。何绍辉提出以小区推动城市社区善治，认为这种模式不仅可以承载行政单元所发挥的行政功能，还可以承载自治单元所发挥的自治功能［4］。王印红提出将基层社会治理单元下沉至小区，通过以业委会替代居委会来实现社区自治［8］。二是治理单元上移视角。唐鸣等人认为以村民小组为基本单元的村民自治并非村民自治的有效实现形式［9］。卢宪英提出基层社区良性自治的决定性因素是以紧密利益共同体自治为基本形式，而并非更小的自治单元［10］。徐莹指出城市群是国家进行有效治理必不可少的中间层级单元，可以解决复杂的国家治理难题，弥补国家治理单元体系中的空缺［11］。陈忠谊基于龙港市“市管社区”的基层创新实践，提出应从基层治理体制改革、体制机制创新、大数据支撑等方面推进基层治理的扁平化改革［12］。张大维等认为片区协商制度跨越了基本的社会单元和行政单元，突破了主体、场所和交流形式等的限制［13］。

目前，大部分研究都聚焦于治理单元上移或治理单元下沉，但这些研究还存在一定不足之处。其一，现有关于片区单元的研究，大多聚焦于农村层面的行政片区和城市层面的综合开发领域，然而随着新老城区人口规模的变化，传统社区划分有必要进行调整，目前学界普遍认为以小区为治理单元可以降低基层管理成本，便于居民的政治参与以及促进居民间的集体行动，但是过于分散化、碎片化的治理单元难以应对复杂化、动态化、碎片化的社会问题。其二，随着社区行政化越发明显，街道与社区在问题处置方面的矛盾以及街社关系复杂化成为城市社区突出的结构性问题，同时，基层治理的创新推进势必会对现有街道治理体制产生冲击［12］，因此，以片区为治理单元，对于研究街道体制机制改革具有重要意义。其三，现有研究主要关注基层治理单元的应然层面，忽视了对实然层面的创新解释，未能与理论进行丰富对话。基于此，本文基于基层治理单元上移视角，通过构建片区治理的理论分析框架，结合武林街道片区治理改革的创新实践，进一步探讨城市治理融入城市发展进程、以城市治理巩固城市发展成效的双重逻辑，以期为基层治理现代化提供兼具学理性和实践性的研究支撑。

二、整体性治理理论：剖析片区治理的分析框架

（一）整体性治理理论的分析维度

20世纪70年代，为破解官僚制结构的弊端，西方国家相继开始了以“政府再造”为内容的新公共管理改革［14］。20世纪90年代，佩里·希克斯和帕特里克·登力维相继提出了整体性治理理论。整体性治理作为对新公共管理改革的修正和继承，起源于西方公共管理学界，其目的在于解决政府改革过程中碎片化和分散化的社会问题［15］。鉴于此，整体性治理理论就是服务型政府通过各部门、各系统的有机整合和通力合作来满足公民需要和提供公共服务的治理工具选择［16］。其核心思想在于运用整体主义的思维方式，通过一系列特定机制，充分汇集公共管理主体的专有资源以及比较优势，为公众提供公共产品和服务［17］。具体而言，整体性治理包含如下三个方面内容。一是协调机制。整体性治理所要求的协调机制既包括协调行动者之间的利益关系，也包括协调行动者与整个合作网络的关系［17］，具体可分为价值协同、信息共享、诱导与动员。二是整合机制。整体性治理强调政府内部以及多元主体的整合，分为横向整合和纵向整合，横向整合主要是在不同部门之间进行的，而纵向整合是在上下级之间进行的。三是信任机制。信任作为整体性治理的一项关键要素，是社会进步不可或缺的功能性因素，可以缓解自上而下的控制并加强其效能［18］。此外，信任也是一种代理关系，在这一关系中，委托人以将自身的利益建立在风险之上的方式行动［19］，具体包括社会责任、社会激励。总体而论，将整体性治理理论引入城市基层治理的研究领域，对破解当前城市基层治理中的碎片化问题是非常适用的，具体可以从协调、整合以及信任三个维度进行分析。

（二）整体性治理与片区治理的内在契合性

整体性治理之所以能成为片区治理的理论分析视角，关键在于二者之间的内在契合性。从治理目的来看，整体性治理以公众需要为目的，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民主价值和公共利益［20］。而片区治理的改革目标是通过基层治理单元重构、治理流程再造化解街社矛盾，打通基层治理最后一百米。从治理原则来看，整体性治理倡导政府部门的整合、社会资源的统筹以及治理效能的提升，而片区治理坚持治理系统联通、政府部门联动以及社会力量参与等，与整体性治理的理念不谋而合。从治理机制来看，整体性治理强调以整合、协调、信任为治理机制，系统整合治理层级、部门功能等碎片化资源，进而化解社会矛盾；而片区治理强调通过“片区统筹治理、社区网格深化服务”机制创新集成社会资源，实现部门协同，它主要基于社会信任提高治理弹性，解决街社层面的难点、痛点问题。鉴于此，整体性治理与片区治理的内在逻辑相契合，正成为引导片区治理改革、推进基层治理现代化的理性选择。

（三）理论分析框架

片区治理作为介于街道与社区之间的“第三方”治理机制，以提高行政效率为目标，在不改变原有治理体制的基础上创新事件处置机制，广泛吸纳行政和社会力量参与基层治理。结合整体性治理理论，本研究将片区治理的分析维度分为三个方面。一是协调，用以衡量片区治理的一致性，包括價值协调、信息共享、诱导与动员；二是整合，用以衡量片区治理的融合度，具体包括纵向整合、横向整合；三是信任，用以衡量片区治理的凝聚力，具体包括社会责任、社会激励（参见图1）。基于“协调－整合－信任”的分析框架，本文致力于实现如下两个目标：一方面，探寻治理重心下移视域下破解基层治理碎片化问题的行动图景，为拓宽整体性治理的理论空间提供案例参考；另一方面，通过剖析基层社会治理单元重构的新形态，为基层治理体系和治理能力现代化提供一种全新的研究思路。

三、片区治理：武林街道的基层治理新模式

针对城市基层治理的“碎片化”困境，部分城市相继开始了以片区为治理单元的创新实践。其中，杭州市武林街道通过物理集中、功能集成，积极践行“片区统筹社会治理、网格深化居民服务”的改革举措，打通街域社会治理最后一百米，在片区治理创新方面具有代表性。

（一）案例选择及其概况

本文采取单案例研究方法，遵循单案例研究的典型性原则，选取武林街道片区治理改革为研究对象。之所以如此，主要原因在于武林街道深入贯彻落实中央、省、市、区关于推进基层治理体系和治理能力现代化水平、加强数字化改革、深化“大综合一体化”行政执法改革等相关要求，针对基层治理过程中条块分割、资源不均、联动不足等问题，通过设立片区治理工作站的方式，形成了以片区为基层治理单元的一体化运作机制以及联动共治的工作格局。这种基层治理改革不仅优化了传统部门分散、割裂的治理机制与办事流程，实现了政府部门的集成改革，而且探索出了街道片区统筹治理、社区网格深化服务的社会治理新格局，这一特征符合前文对整体性治理理论内涵的解读。再者，从目前上海市、龙港市等地相继开展的片区治理实践来看，这些地区皆取得了不错的成效，这说明，在新老城区人口规模变化以及传统社区碎片化问题倒逼基层治理单元调整的社会背景下，以片区为单元整合辖区内面积偏小或资源分散的社区，在一定程度上具有可复制性。因此，武林街道具有较强的典型性。

武林街道毗邻西湖，区域面积共1.18平方公里，下辖仙林、中北、竹竿巷、凤麟、长寿、环西、安吉7个社区和广利、武林2个楼宇社区，户籍人口约43万人，是典型的城市核心老城区。该街道人口密度大（约5万人/平方公里），潮汐人口流动性强（约9万人/天），辖区内宾馆、医院、学校等结构复杂，是主城区人口密度最大、经济活跃度最高的街道之一。由于基层治理因素动态性强，平安建设风险点多，2022年，武林街道根据治理架构将原有7个居民社区划分为三大片区（参见图2），每个片区包含2～3个社区及若干社区网格。北部片区为环西、安吉社区（包含12个网格），中部片区为长寿、凤麟社区（包含11个网格），东部片区为仙林、中北、竹竿巷社区（包含19个网格），三大片区构成以片区为行政单元的基层治理格局。2022年9月，浙江省委常委、市委书记刘捷调研指导武林街道片区工作站时，对片区化综合执法新模式给予充分肯定。

（二）武林街道片区治理的运行机制分析

1.完善协调机制，增强片区治理一致性

当任务复杂性高而职责不明时，协调问题就会阻碍公共服务体系的运行［21］。武林街道为解决当前资源不均、联动不足、流程繁多等协调问题，主要从价值、信息、人员三个方面积极推进功能集成、区域协同、运行高效的治理目标。

一是价值协同。针对武林街道中各部门、社区、市场以及公安等主体对商户个体进行多头检查、重复检查的困境，科室所队、工作人员、部门等在处理各类事件时存在流程繁多、联动困难的问题等，该街道通过在每个片区设立片区治理工作站的方式来推进综合执法人员等下沉至基层，及时将矛盾纠纷化解在基层。基于此，武林街道片区治理改革坚持问题导向，抓住民生领域的突出矛盾和问题，以满足居民对美好生活的期待为目标积极推进“街社一体化”行动。

二是信息共享。信息是推进社会密切联系的基础性要素和资源性要素，也是数据的重要内涵。为应对当前政府部门“数据孤岛”“数据鸿沟”“数据烟囱”等突出问题，武林街道基于数字系统，重塑街道驾驶舱体系，建立“城市眼·云共治”运营中心武林街道分中心，优化“E治武林”街区综合治理场景和智慧消防场景，不断健全“监督—管理—执法”信息闭环机制，统一汇聚数据，打通信息孤岛，促进数据共享，形成“E治武林”和“数字驾驶舱体系”相结合的街区综合治理模式。在此基础上，武林街道片区治理工作站基于基层治理四平台，构建区级大闭环、街道中闭环、片区小闭环的事件处置机制，实现数据信息的整合共享。具体流程如下：基层治理四平台直接派发到片区治理工作站，再经片区治理工作站下达给工作人员，最后经工作人员反馈到片区治理工作站、街道指挥中心等，这就构建起了全链式的治理闭环系统，实现了“一键报、综合查、马上办、速反馈”，有效提高了事件处置效率（参见图3）。

三是诱导与动员。破解基层治理单元的碎片化问题需要着重考虑社会力量这个关键性因素。武林街道积极探索“街道片区统筹治理+社区网格深化服务+武林大妈基层自治”的“街社一体化”社会治理新模式，通过任命街道科级干部为片区长，数字信息员、派出所成员、执法中队成员等任队员的模式，破解原先社会力量薄弱的治理困境。

2.完善整合机制，强化片区治理融合度

2021年，浙江省开启数字化改革行动，以大平台、大数据、大系统、大集成为导向，以整体智治、高效协同的理念优化传统部门分散、割裂的机制与流程，提高政府服务效率以及社会治理精准度［22］。这种对制度进行系统性重塑的政府改革行动，在纵向上优化了组织的层级结构，推动了政府层级组织的优化调整。在此背景下，武林街道片区治理改革从横向层面、纵向层面创新现有事件处置机制，将行政权力从街道层面下放到片区层面，其目的在于通过在横向上整合不同部门的碎片化力量、在纵向上整合职责交叉的公共事务来优化政府部门的行政流程，提高政府行政效率。

在横向整合方面，武林街道片区治理改革实行片区长负责制（参见图4），采用常驻制和联络制两种方式。常驻制或联络制主要包括公安、城管、市场监管等10个社会治理相关部门，联络制则包括市场化主体，如市政、电信、物业等力量，因此，片区治理将部门主体和市场主体集于一体，提高了人力资源配置效率。此外，为提高联勤联动效率，该街道还积极引入派出所、市场监管所等力量入驻片区，以有效化解矛盾，及时消除安全隐患。

在纵向整合方面，街道党委统筹安排街道科级干部任片区长，片区队员担任巡防员、处置员、执法员、应急员等。社区网格力量包括社工、网格长、网格员等，这些力量也被吸纳进片区治理之中，以加强街道与片区、社区之间的协调联动，克服基层“看得见的管不着”以及部门“管得着的看不见”的矛盾。简而言之，武林街道片区治理改革坚持矩阵式的管理理念，将职能相近、职责交叉的日常事务归类整合，打造以功能为导向的政务服务系统。从目前改革情况来看，改革前，事件处置大约需要花费2～3天，整个流程呈现一种逐级反馈的联动机制；改革后，片区治理工作站在收到投诉后，1分钟派队员前往现场核实情况，5分钟到达现场，30分钟进行处置反馈，当日下午约谈现场签署承诺书，当日即可完成整个事件处置，这种片区治理改革的新模式减少了指挥层级，实现了纵向指挥的扁平化发展（参见图5）。

3.完善信任机制，提高片区治理凝聚力

为及时回应居民利益诉求并化解基层矛盾纠纷，武林街道通过片区治理工作站及时回应和协调人民群众多方面各层次的利益诉求，以片区为宣传阵地对片区内的居民群众开展普法宣传、提供咨询服务，让社会力量与行政力量在价值观层面形成一种合作治理的道德认知和社会共识，重构“熟人社会”。

在责任分配方面，武林街道贯彻落实“监管一件事、综合查一次”的目标，通过创建任务清单，详细划定65个任务事项，明确公安、执法中队、市场监管以及综合治理机动小队的职责。如公安负责居住人员登记管理、消防隐患治理等，执法中队负责秩序管理、违法广告整治等，市场监管负责消费投诉、证照检查等。这种细化个人任务、强化责任分工的方式对于规范基层组织建设和服务管理、提高治理精细度来说至关重要。

在社会激励方面，“合理而有效的社会保障制度应该既体现保护社会成员基本生存条件的原则，又体现激励社会成员积极劳动和工作的原则”［23］。为进一步激发片区工作人员的综合治理能力，武林街道对片区治理工作站内的编制人员，采用事业编的聘用方式，对于其他非编制人员，采用合同制的聘用模式，给予必要的工作待遇保障。此外，还通过绩效考核的方式对其行政办事效率进行绩效考评，确保其按时按量完成工作任务。总体而言，武林街道片区治理改革在黨组织的统领下，依靠党员干部的先锋示范作用，通过基层治理单元的行政化重构，推进“片区一体化”发展，整合城市基层治理的碎片化问题，及时将矛盾纠纷化解在基层，促进了基层治理的高效化、协同化、精细化。

四、协调、整合与信任：片区治理的优化向度

整体性治理理论对研究片区治理具有理论上的指导意义。武林街道通过片区治理改革推动治理重心下移、资源力量下沉、人员队伍整合，有效化解条块分割、资源不均、联动不足等矛盾，逐步构建起了以片区为治理单元、以“武林大妈”为自治单元、以网格为服务单元的一体化联动共治格局。因此，在片区治理方面，我们理应从协调、整合、信任三个维度进一步推进城市基层治理的高效化、规范化以及现代化。

（一）以“面”带“片”，拓展片区治理单元的辐射能级

区别于传统街道或社区那种正式行政区划的治理单元，片区作为行政效率导向下的基层治理单元，是在不改变既有行政区划的前提下，在更大空间范围内解放社会生产力的非正式治理单元。因此，为破解治理单元内部的碎片化问题，我们首先要协同治理主体的价值观念。价值协同主要指利益相关者之间目标行为的一致性。片区作为一种非正式的治理单元，是为实现一定的治理需求和公共利益而重构的地理空间。片区治理坚持“区域一体化”“服务一体化”“治理一体化”的价值导向，破解基层公共服务供给不足的现实困境，满足“片区一体化”的治理需求，逐渐走向协调联动成片、统筹区域发展的城市治理现代化之路。因此，凝聚政府部门、社区居民、市场力量、非政府组织等多元主体的价值共识是推进片区治理改革创新的关键所在，我们要依托片区治理单元，以服务片区居民为出发点和落脚点，将公共服务送到居民家门口，第一时间满足居民诉求，积极践行“最多跑一次”的改革理念。

实现数据信息的互联互通亦十分重要。政府信息资源共享是实现协同办公模式的基础，它为政府作出快速、有效的决策提供充分的、集成的信息储备［24］。片区治理要基于数字驾驶舱，打通政府端、社会端以及市场端的信息壁垒，不断健全“监督、管理、执法”的信息闭环机制以及数据信息跨部门、跨行业、跨领域的共享机制，实现事件的统一汇聚、统一派发，促进数据资源互联互通，构建全链式的治理闭环结构，践行“一键报、综合查、马上办、速反馈”的改革理念，破解基层治理信息不对称之困局。例如，武林街道的执法人员只需要借助“E治武林”便可在线查看在册商户情况、店铺情况、热点问题，不需要分条线、多次频繁检查店家，这就减少了对店铺正常经营秩序的干扰，走出了一条“大综合一体化”行政执法改革在片区实践的新模式，有效防止网格与网格之间的分散化，确保治理流程的规范化、信息化以及便捷化。

片区治理还应注意激发社会力量的广泛参与。组织特有的和主要的功能是为了增进个人组成的集团的共同利益而展开集体行动［25］（p.6）。为鼓励和动员更多力量参与到片区治理过程中，武林街道积极构建“141”基层治理体系①，建立“街道片区－社区网格”一体化的基层治理机制，扎实履行党建统领网格智治的事项处理流程，按照平时状态和战时状态做好区分，采取“线上数字治理+线下联勤联动”的事件处置模式，联动社区网格“微力量”，让协商事项、非协商事项、信息通知事项都能及时传达、落实到位，提高事件处置响应速度。鉴于此，为激发片区治理单元内的人员活力，我们需要联动属地范围内的广大社会群众，鼓励片区范围内的党员干部、入党积极分子等人员为片区治理贡献力量，做好日常巡查、监督以及动员工作，彰显基层治理改革的制度优势。

（二）化“静”为“动”，推进片区治理改革的要素重组

片区是社区之间由于职能交叉、资源重复而进行空间重构的地理单元集合。这种治理单元遵循典型的增量治理思路，并非新建一层行政层级，而是在一定空间范围内通过治理规模优化实现治理能力提升的一种柔性治理［6］。鉴于此，在横向整合方面，片区治理需要部门协同，推进集成改革。基层治理的联动机制打破现有属地的物理边界，贯通治理职责，强化横向的属地协同能力［26］。武林街道通过社区与单元网格的优化重组，广泛凝聚片区单元的治理力量，采取常驻制和联络制的方式，整合公安、城管、市场监管等部门力量以及市政、电信、物业等市场力量，提高城市基层治理效能。在片区治理运行过程中，该街道通过街道指挥中心在线通知各片区负责人，将任务下派给具体的片区队员，并对各大片区进行全面而及时的数据更新和信息统计。对于一些社区人口众多、人员结构复杂、矛盾冲突大的大型社区或者是辖区面积偏小和规模偏小的社区来说，我们需要整合多方力量，发挥党员带头作用，通过以户带排、以排引片的模式实现全覆盖、全纳管。片区治理要在功能重组与资源整合的基础上，将片区、社区、网格等不同治理单元的党组织结合起来，建立“网格微治、社区自治、片区综治”的基层治理单元的工作机制，推动治理力量从街道、社区向网格的拓展与延伸，发挥片区治理单元的集成服务效能。

在纵向整合方面，片区治理需要党委统筹，强化组织领导。在韦伯的官僚制中，上下级组织间职责明确、同级之间相互分工又彼此配合，在一定程度上保证了行政管理效率，避免了组织之间、个人之间职责不清、互相推诿的现象［27］（p.57）。武林街道以片区为单元大力开展网格建设，将网格员、组长、片区长等力量下沉至片区单元内，打通基层治理“一张网”，推动治理重心下移，创新辖区内片区化联动、网格化治理的城市治理体系。政府部门需要全面推动区级职能部门和街道行政力量的下沉，搭建“市－区－街道－片区”的片区治理层级结构以及“党委－党支部－网格小组－党员－居民”的片区治理人员结构，每个片区均设片区长和片区员，片区长可以根据实际工作需要在片区统一调配干部，片区员则根据治理需求按时完成片区社会事务，打通基层治理的“神经末梢”。从空间维度来看，国家权力运行过程是一个权力自上而下、由中心向周围扩散的过程。目前，社区治理主要处理社区内部的各类事务，但是城市社区治理效能不应仅局限于单个社区范围内，要推动社区治理效能的扩散，形成由点到面再到片的治理能级延伸，有效化解市区级职能部门“管得着的看不见”以及街道层面“看得见的管不着”的社会矛盾。为此，针对基层矛盾的复杂性、灵活化以及社会需求的弹性化，我们要从纵向上优化组织层级结构，以系统性、整体性、一体化的发展思路，兼顾市级层面的统筹、区级层面的联动、街道层面的协调以及片区层面的实践，通过层层赋能驱动的方式推进片区治理效能的叠加与延伸，促进基层治理实现从“社区微治理”向“片區大发展”的转化。

（三）以“信”促“治”，深化片区治理人员的责任意识

信任是合作的重要基础。社会学家詹姆斯·科尔曼（James Coleman）在《社会理论的基础》一书中提出，信任是一种重要的社会资本，是个体对信任风险和收益进行权衡后的理性决策行动。在道德风险和机会主义弥漫的市场制度安排之下，仅依靠法律安排对实现有效的合约治理来说成本太高，因此主体之间的相互信任对确保伙伴关系以及内部治理机制的高效运作是至关重要的［28］。

一是强化社会责任。“责任总是与选择行动和某种价值相关，这意味着责任是根据一定行动者所占据的位置和所承担的角色来确定”［29］。在片区治理下，街道层面理应全面串联片区内的各资源点，通过牵头片区内重大事务共商、项目共建、设施共享，实现片区内各社区的集成发展，进而实现城市治理与城市发展的融合推进。此外，我们还要详细划分片区治理单元内的任务清单和构建绩效考核的评价指标体系，组织第三方机构对片区工作进行定期评估，确保任务清单“立得住、落得下、行得畅”，强调“专业人干专业事”，做到“一片一单”，打破传统任务清单中责任僵化的治理格局。同时，片区治理要形成以“党委－党支部－网格小组－党员－居民”为链条的管理逻辑，积极组建片区联合党支部，搭建信息互通的沟通平台，定期召开党组织生活会和楼组长交流会，在了解民情民意基础上，广泛吸纳人民群众的意见和建议。

二是增进社会激励。一方面，通过编制、补贴等外激励的方式调动片区人员的工作积极性。增加公务员的招聘人数或行政办事人员的编制数量，同时，将任务清单与考核评价制度相结合，根据任务完成情况进行量化打分，将评价结果纳入年终部门考核体系。此外，邀请社区居民在一定范围内通过问卷调查、电话访问、网上评议和信访等途径参与街道干部绩效评估，以此提高基层公共服务水平［30］。除了街道层面通过人员晋升与资源配给等方式给予的工作激励外，还可以通过建立容错纠错机制和容错清单鼓励片区工作人员愿干事、敢干事、干成事的积极性和主动性。另一方面，以内激励的方式调动片区内工作人员和社会人员的治理积极性。推动街道干部进一步凝聚为人民服务的初心，扩充并丰富自己的职业价值观念系统［31］。依托片区内宣传栏、微信群等形式广泛激发社会公众、社会组织等社会力量参与片区工作的积极性，搭建彼此信任的合作伙伴关系，增强片区内的集体信任，拓展片区治理的辐射范围。此外，通过“区域党建联盟”的方式整合片区管辖范围内的各单位，推动社会资源的共享共用，以“党员+网格员”“党员+志愿者”等形式，整合党员干部和社会骨干人员等治理力量，高效化解社会矛盾。

五、结论与讨论

从社区到片区的基层治理单元重构，既是城市治理数字化的迭代升级，也是数字化治理效能的拓展与延伸，通过由点到面、由社区到片区的拓展，将社区内部的治理效能扩散到片区大单元内。第一，片区治理是行政效率驱动下的基层治理创新。行政单元追求规模治理，规模可以相对大一点［4］，因此，片区治理作为行政效率导向的规模治理，通过片区组团式发展整合城市社区碎片化资源，化解社区碎片化问题，以“抱团取暖”的方式实现公共服务效能最大化，体现了将城市治理融入城市发展进程、以城市治理巩固城市发展成效的双重逻辑。第二，片区治理单元符合城市发展的趋势和要求，深入贯彻落实了国家治理重心下移以及基层治理现代化的相关要求。随着城市空间的不断重组，我国基层治理单元相继有所变化，无论是推进基层治理单元上移还是治理单元下沉都要综合考量治理可行性、治理成本以及治理规模等要素。目前来看，对于“上面千根线，下面一根针”的基层治理事务来说，片区治理不仅可以缓解街道、社区层面的治理困境，而且有利于治理系统联通、治理力量整合、治理责任归位。然而，“治理事务本身并不会随着单元的大小和性质的改变而发生任何变化”［32］，无论是治理单元上移还是治理单元下沉，都是为适应城市发展而做出的行政调整，旨在实现城市高水平治理的整体目标，并不影响治理事务本身的功能属性。

一方面，本研究丰富并拓展了整体性治理的理论内涵和研究领域。本文基于基层治理单元上移视角，从整合街道、社区层面的碎片化资源出发，与整体性治理理论进行理论对话，运用整体性思维解释现实世界中基层治理单元的重构机制，实现了理论与实践的有机结合。另一方面，本研究凝练和延伸了“基层治理单元”的时代议题和学术价值。本文以提高行政效率为导向，充分融合中国特色基层治理的制度优势，旨在为片区治理的改革创新提供政策参考；同时，片区治理作为一个全新的研究议题，尚处于初步探索阶段，本文关于片区治理的理论分析框架可为今后学者在研究相关议题时提供学术参考。

注释：

①在“141”体系中，“1”即县级社会治理中心，“4”即乡镇（街道）基层治理“四个平台”（综治工作、市场监管、综合执法、便民服务），“1”即村社网格。

参考文献：

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［责任编辑：贾双跃］