琼江川渝跨界示范河流建设研究

郑尚 李善德 张胜强

摘 要：琼江是川渝共同打造的首条跨省市示范河流。通过剖析琼江示范河流建设面临的突出问题，从联防联控角度确定琼江川渝跨界示范河流建设目标，谋划琼江跨省市示范河流建设总体布局，重点从跨区域联动、流域水环境整治入手，打造“联动琼江”“生态琼江”，其工作经验和亮点举措，可为跨省市示范河流建设提供借鉴。

关键词：河长制；琼江；示范河流；川渝；联防联控联治；生态补偿

中图法分类号：X37                                              文献标志码：A

为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平生态文明思想，推动河长制湖长制从“有名”全面转向“有实”，打造一批治水效果明显、管护机制完善、可复制可推广的典型案例，2019年11月，水利部办公厅印发了《关于开展示范河湖建设的通知》[1]，在全国范围内遴选出17条河湖，建设“河畅、水清、岸绿、景美、人和”示范河湖，拉开了示范河湖建设的序幕。

川渝山水相连，流域面积50 km2以上的跨界河流达81条。两地政府高度重视跨界河流的协同治理，2020年9月联合签订《川渝跨界河流管理保护联合宣言》，成立川渝河长制联合推进办公室，是全国首个跨省（市）联合河长办；2021年9月，两地联合启动琼江示范河流建设工作，建设期限为2021年9月—2023年9月，通过“首条”川渝跨界示范河流建设，将琼江打造成可复制、可推广、具有川渝特色的跨界河流联防联控示范标杆，助推筑牢长江上游重要生态屏障。本文通过分析琼江流域示范河流建设创新思路与做法，总结工作经验，为跨界示范河流建设提供借鉴。

1 琼江跨界治理主要问题

琼江系涪江右岸一级支流，嘉陵江二级支流，发源于四川资阳市乐至县，自西北至东南方向流经四川省遂宁市及重庆市潼南区、铜梁区，于铜梁区安居镇汇入涪江。河流全长239 km，其中四川境内137 km，重庆境内102 km。

1.1 流域水质达标稳定性较差

琼江干流比降仅为0.4‰，流速缓，流量小，琼江流域水质问题突出，川渝交界处光辉断面（考核四川省遂宁市）被纳入四川省挂牌整治小流域考核断面。根据刘凌雪等[2]对四川省遂宁市安居段琼江流域2013—2016年水质及面源污染评价结果，琼江流域安居段面源污染严重，主要污染源为城镇居民区污水、农田地表径流及畜禽养殖场。唐琦等[3]对2017—2019年四川省遂宁市境内琼江干支流国控、省控断面水质时空变化规律进行了分析，结果表明琼江干流遂宁段水质较差，多数月份CODCr、TP超标；主要支流河口断面CODCr、TP超标现象时有发生。

根据潼南区生态环境局统计资料（见表1），琼江干流国考断面跑马滩（考核四川省资阳市）、光辉断面2015—2018年水质均未达到地表水Ⅲ类水质标准；中和断面（考核重庆市潼南区）存在季节性超标现象。琼江大安断面（考核四川省遂宁市）2020年仅6个月水质达到地表水Ⅲ类水质标准，2021年水质为地表水Ⅳ类。

跨界支流姚市河（岳阳河）、龙台河、平滩河、塘坝河等支沟水质较差，其中姚市河水质长期呈V类。每逢汛期，大量污染物随洪水冲入琼江，给琼江水环境带来不良影响。受上游四川来水影响，崇龛琼江自来水厂水源地水质长期处于IV类。

1.2 缺少跨省市协同治理机制

跨省界河湖流域统筹管理是河湖长制工作的难点，河湖长制为地方属地管理，势必因上下游、左右岸等跨界因素造成事实上的“一河（湖）多策”[4]；地区间经济技术水平差异和流域统筹缺失导致流域河长制推行不能同频共振[5]，部分工作还停留在一些机制的建立和协议的签署上，实质性工作开展相对较少。

近年来，随着河长制工作的推进，四川省河长制办公室、重庆市河长办公室于2018年6月签订《跨省界河流联防联控合作协议》，就建立跨省界河流信息共享机制、协同管理机制、联合巡查制度、联席会议制度、环境污染联防联控制度、生态环境事故协商处置制度和联络员制度等方面达成共识[6]，但目前仍未出台具体的实施方案，缺少高效的协同治理机制。琼江流域跨省市协同治理仍处于探索磨合阶段，联合管护工作主要依赖属地河湖长推动，以协商开展为主，尚未实现标准化、制度化，协作机制尚需进一步优化完善。在突出的水环境问题治理过程中，各区县各自为战，难以形成工作合力。

1.3 生态补偿机制未全部建立

生态补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容[7]。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围。

重庆市潼南区与铜梁区于2018年率先签订《琼江流域上下游橫向生态补偿协议》。截至2021年6月，两个区的流域补偿金总额已达1 321万元。琼江干流及主要支流四川省入重庆市水质较差，但跨界上游的四川省遂宁市与下游重庆市潼南区，以及四川省内遂宁市、资阳市均未建立上下游生态补偿机制，未能实现“超标者赔偿、改善者受益”。

2 琼江跨界示范河流建设思路

2.1 谱写“共”字文章，打造“联动琼江”

2.1.1 创新推行联合河长制

2018—2019年，长三角地区苏州市吴江区、上海市青浦区、嘉兴市嘉善县、秀洲区等地探索并建立联合河长制，突破行政区域壁垒，开创跨省界联合治水新模式[8]。目前，建立联合河长制已经是跨省市河流联合管护的常见做法。

借鉴“长三角”联合河长制模式，创新采取“共聘”或“互聘”形式，通过分别聘请交界对方河段河长为交界河长，共同参与双方河长制工作，突破行政区划壁垒，实现协同治理，做到责任共担。

2.1.2 共建联防联控工作机制

（1）在联合河长制基础上，建立健全联席会议制度。通报跨界河流河长制工作推进情况，交流经验做法，协调解决跨区域河流管理保护问题。建立健全毗邻市区河长办联席会议制度，形成以定期召开河长办工作会议为主、临时会议为补充的河长办联席会议，协调贯彻落实联防联控工作措施，解决存在的问题。

（2）建立信息通报制度。建立落实信息定期通报机制，所有跨界河长制相关信息统一共享至各区河长办，由河长办统一通报相关信息。深化上下游水质信息共享和异常预警响应机制，建立协同应急处理机制，定期联合开展流域水环境风险排查，提升应急反应和处置能力。

（3）创新建立联合考核制度。跨界河湖联防联控工作责任主体监督考核体系不完善，难以解决跨界河流治理扯皮推诿问题。琼江流域水环境问题突出，通过探索开展联合考核，建立全覆盖的联防联控督查考核体系，引入人大、政协以及第三方力量，制定联防联控考核实施办法，压紧压实流域上下游、左右岸、干支流管理保护责任。将联合考核结果报川渝河长（制）办公室，倒逼琼江沿江各区县协同共治。

（4）建立生态环境事故协商处置制度。强化琼江流域事故通报和处置工作，当发生生态环境破坏或出现环境质量异常等情况，可能对下游造成不良影响时，事故发生地应第一时间将具体情况告知受影响方，并及时采取措施控制、消除不良影响，受影响方积极予以协助处理。

2.1.3 创新开展联合监测

通过优化跨区县和跨省市断面监测点位，加强重要水体联合采样监测、重要站点联合比对监测、重点污染源联合监督监测，共享环境监测数据，共商处置措施，共同守护琼江干支流跨界断面的水质安全。驻遂生态环境监测中心站、安居区环境监测站、潼南区生态环境部门等对琼江干流断面开展联合监测采样，对高锰酸盐指数、总磷、化学需氧量等重点指标进行比对，及时交换水质信息，加强数据交流共享，促进上下游联动，建立上下游监测联动预警机制，构建遂潼生态环境一体化新格局。

2.1.4 创新开展联合保洁

探索设立跨界区域联合保洁队伍，四川省遂宁市、重庆市潼南区联合成立川渝跨界区域联合保洁队，专职负责潼南区崇龛镇、遂宁市安居区三家镇等交界区域的垃圾、水面漂浮物打捞。推行保洁工作“对外承包”，以市场化形式成立跨界区域联合保洁队伍，探索跨界河道保洁新路径，形成部门协作、市场运作、群众参与的管理模式，实现“经费共担、人员共养、责任共领、成效共享”，不断加强交界水域的管理保护。

2.1.5 共谋跨区域联合行动

常态化规范化开展联合巡河、暗访督察与联合执法。按期开展联合巡河，随机开展暗访督察检查，建立相应工作台账，重点针对川渝、市（区）跨界河段“三排”“四乱”问题开展巡查与暗访，推进生态修复，形成齐抓共管局面。成立跨界河流联合执法组，不断加强跨区域或交界水域围垦河道、侵占水域及非法排污、非法养殖、设障、捕捞、取用水等涉河违法行为跨界检查、联合查处。建立完善通报、交办、整改、销号闭环管理机制，共同交办、共同督办。

2.2 推进川渝联治，打造“生态琼江”

2.2.1 探索跨界生活污水共治

生态环境保护属于属地政府职责，导致省市界处农村散户污水直排问题本省管理难、外省管理不够。针对川渝交界处农村散户直排，重庆市潼南区与四川省遂宁市安居区同步推进琼江流域毗邻村级污水处理站建设，以川渝接壤处的潼南区崇龛镇老店村与遂宁市安居区三家镇明星村，以及潼南区崇龛镇长寿村与资阳市安岳县云峰乡江水村为试点，探索跨界生活污水共治，通过共建污水处理厂、污水管网等措施，打破行政区域壁垒，毗邻乡镇污水处理不再“各自为战”，尤其针对农村散户与跨省界乡镇污水处理设施接近时，做到设施共建、运营共管、成果共享。

2.2.2 健全上下游生态补偿机制

按照“超标者赔偿、改善者受益”原则，建立健全琼江干流及重要支流生态补偿机制，充分调动上下游、左右岸积极性。

（1）完善跨区域生态补偿。四川省遂宁市、资阳市及重庆市潼南区、铜梁区协同探索建立琼江上下游生态补偿机制，有序推进跨界河流横向生态补偿工作，明确横向补偿断面、补偿标准和工作推进时间节点，实现区域协同发展。

（2）创新跨乡镇生态补偿。推进琼江干流沿线各个乡镇间建立横向生态补偿，在四川省遂宁市，重庆市潼南区、铜梁区辖区内，实行水生态环境补偿，清晰界定镇与镇之间水质保护责任，凝聚治水合力。

通过“月核算、月通报、年清缴”，补偿金每年12月前由补偿区划拨至受偿区指定账户，专项用于琼江流域产业结构调整和产业布局优化、流域水污染综合治理及生态环境保护。

3 阶段性成效与经验

3.1 体制机制新格局

（1）创新设立“1+8+2”一河多长模式。其中，“1”指以党政领导负责制为核心的市、区、乡、村四级河长组织体系；“8”指部门、社会多方协助的责任体系，包括河道检察长、部門河长、河段长、执法队伍等部门力量，以及技术河长、民间河长、企业河长、护河员等社会力量；“2”指全方位的监督体系，包括增设人大、政协领导担任督导长，聘请共青团员、社会志愿者担任社会监督员等。

（2）坚持年度“五个一”，纵深推进河长制“有能有效”。“五个一”纵深推进河长制，包括召开一次河长会议、印发一份河长制年度工作要点、创新开展一次以“党建＋河长制”深度融合为主题的民主生活会、开展一次河长制培训及时“充电”、推行一份“河长制村规民约”打通护河“最后一公里”，确保河长制工作“河长挂帅、要点牵引、民主剖析、培训充电、群众参与”。

3.2 跨界治理新模式

四川省遂宁市、资阳市及重庆市潼南区、铜梁区四地河长办签署了《涪江、琼江流域生态环境联防联控联治合作协议》，轮流组织召开流域水污染防治协作联席会议，实现大事共议、实事共办、要事共决、急事共商、难事共解“五事联办”，破解跨界治水难题。

3.3 联合行动新进展

2021年，重庆市生态环境局、四川省生态环境厅联合印发《琼江流域水生态环境保护川渝联防联治三年行动计划（2021—2023年）》。2022年4月，潼南区河长办、铜梁区河长办、遂宁市河长办联合印发《川渝共同打造琼江示范河流建设实施方案》，实行统一目标、统一标准、统一监测的防治措施。各区县印发明确琼江流域水生态环境保护重点任务和项目，凝聚琼江流域治理合力。截至2022年7月，潼南、铜梁、遂宁、资阳四地生态环境部门、水利部门等联合巡查发现并整改突出环保问题15个，有力推动琼江流域水环境明显改善。

4 结语

琼江作为川渝首条跨省市示范河流，是四川省河长制办公室、重庆市河长办公室探索跨省市河流联防联控联治的重要一步。通过琼江示范河流建设，促进川渝两地生态共建、环境共保，推动河长制从“有名有责”全面转向“有能有效”，持续改善跨界河流面貌，让琼江成为川渝两地跨界河流联防联控联治工作亮点，为全国幸福河湖建设提供了更新更优的跨省市河流治理樣板，为全国河湖长制工作作出了示范，吸引更多地区加入到跨界河流联防联控、共治共管之中，形成跨界河流共抓共管的良好态势。

参考文献：

[1] 水利部办公厅.水利部办公厅关于开展示范河湖建设的通知[J].中华人民共和国水利部公报，2019（4）：25-27.

[2] 刘凌雪，敖天其，胡正，等.琼江流域（安居段）水质及面源污染综合评价[J].水土保持研究，2019，26（6）：372-376.

[3] 唐琦，刘兵，杨永安，等.琼江干流遂宁段及主要支流水质时空变化规律[J].水生态学杂志，2022，43（2）：9-18.

[4] 吴志广，汤显强.河长制下跨省河流管理保护现状及联防联控对策研究：以赤水河为例[J].长江科学院院报，2020，37（9）：1-7.

[5] 唐见，李善德，沙志贵，等.河湖长制下流域统筹能力建设研究[J].长江科学院院报，2022，39（7）：7-12.

[6] 张学锋.以“河长制”促“河长治”全力筑牢长江上游重要生态屏障[J].水利发展研究，2021，21（9）：41-44.

[7] 国务院办公厅.国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2016（15）：19-22.

[8] 罗平安，罗布，沙志贵，等.河湖长制下跨界河湖联合管理保护对策研究：以太湖为例[J].长江科学院院报，2022，39（5）：10-14，21.

Construction of Cross-priovincial Demonstration River：Taking Qiongjiang River in Sichuan-Chongqing Region as an Example

ZHENG Shang，LI Shande，ZHANG Shengqiang

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Qiongjiang River is the first cross-provincial and cross-municipal demonstration river jointly built by Sichuan and Chongqing. By analyzing the prominent problems faced by the construction of the demonstration river，we put forward the construction goals of the Qiongjiang cross-provincial demonstration river from the perspective of joint prevention and control，and plans the overall layout of the construction with focuses on cross-regional linkage and basin water environment improvement to create "Linked Qiongjiang" and "Ecological Qiongjiang". The experience and highlights of the work can provide reference for the construction of cross-provincial and cross-municipal demonstration rivers.

Key words：river chief system；Qiongjiang River；demonstration river；Sichuan-Chongqing region；joint prevention and control；ecological compensation