档案治理工具的选择偏好与优化策略研究

常大伟 黄轩宇 吴若彤

摘 要：档案治理工具是为解决档案治理问题而采用的各种方法、策略和技术的集合。随着经济社会发展和档案业务生态变迁，档案治理的复杂性进一步增加，对有效运用各种档案治理工具提出了更高要求。当前，档案治理工具应用失衡情况较为显著，即以规制性治理工具为主，其他类型的治理工具应用频次相对较低，制约了档案治理工具的作用发挥。为此，需要及时调整规制性档案治理工具在档案治理中的应用比重，拓展新型档案治理工具在档案治理中的应用范围，并立足档案治理实践不断创新档案治理工具的形式，提升档案治理工具与档案治理目标适应水平，增强档案治理工具与档案治理场景的匹配程度。

关键词：档案治理；档案治理工具；档案治理效能

分类号：G271.6；G279.2

A study of selection Preferences and optimization strategies for Archival Management tools

Chang Dawei， Huang Xuanyu， Wu Ruotong

（ School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Archival management tools are a collection of various methods， strategies and techniques used to solve archival management problems. With economic and social development and changes in the ecology of archival business， the complexity of archival management has further increased， placing higher demands on the effective use of various archival management tools. At present， the imbalance in the application of archival management tools is relatively significant， manifested by the predominance of regulatory management tools and the relatively low frequency of application of other types of management tools， which restricts the role of archival management tools. In this regard， it is necessary to adjust the proportion of regulatory archival management tools in archival management， expand the application scope of new archival management tools in archival management， and continuously innovate the form of archival management tools based on archival management practice to improve the level of adaptation of archival management tools to archival management goals and enhance the degree of matching between archival management tools and archival management scenarios.

Keywords： Archival Management； Archival Management Tools； Archival Management Effectiveness

中国式现代化作为中国共产党领导的社会主义现代化建设之路，既是基于国家治理在既往实践中所取得的成就而得以形成，也须依靠国家治理在未来的演进而不断成熟。可以说，国家治理是中国式现代化的核心主題。[1]档案治理作为国家治理的重要组成部分，同样肩负着以档案治理现代化服务中国式现代化的历史重任。档案治理现代化是一项系统性工程，与档案治理理念的塑造、档案治理体系的完善、档案治理结构的优化、档案治理规则的健全和档案治理工具的选择有着密切关系。[2]其中，作为档案治理基本手段和具体措施的档案治理工具，在档案治理实践中发挥着重要的规制、引导、激励和疏解功能，是将档案治理意图转化为档案治理行为和档案治理成效的关键变量。相关学者已经意识到档案治理工具在档案治理现代化中的重要作用，并围绕档案治理工具的内涵、形式、作用方式等进行了积极探讨。例如，李宗富等认为档案治理工具是档案治理的方法、技术和手段，涵盖档案法律规范和各种现代技术[3]；金波等认为档案治理工具在形式上主要有行政方式、法治方式、市场化方式和社会化方式[4]；李子林等指出国际档案理事会主要借助档案治理原则、档案业务标准、档案出版物和档案项目资助等治理工具参与全球档案治理[5]。但也应该看到，现有成果尚未涉及档案治理工具实践应用情况，对不同治理场景下如何选择档案治理工具以及如何提升档案治理工具应用效果等缺乏深入探讨，不利于档案治理工具的作用发挥。根据具体治理场景和治理时机，恰当地选择并合理地运用档案治理工具，对提升档案治理效能具有积极意义。为此，有必要对档案治理工具的选择与配置问题进行研究，以便在提升档案治理工具运用能力的基础上促进档案治理现代化。

1 档案治理工具的内涵与构成

档案治理工具是“档案治理”与“工具”的组合，具有两方面的含义：其一，档案治理工具与政府工具、政策工具等均属于管理工具的范畴，都是为了解决特定社会问题而采用的一系列方法、策略或技术的集合；其二，档案治理工具借鉴了依法治理、技术治理、整体性治理的新方法，吸纳了多元主体互动、权利义务对等、公共利益导向的新理念，体现了档案治理工具理性与价值理性的融合，是对传统档案事业管理工具的改良和超越。作为一种总体性的存在，治理工具在形式上体现为多元社会治理主体的行动工具的组合与协同，在实质上体现为多样化行动工具的高度统一。[6]这就决定了档案治理工具不是一套单独的方法或程序，而是蕴含了工具主义、价值关怀和技术理性的全新工具形态。根据档案治理工具的价值特性，可将其划分为规制性工具、社会性工具、文化性工具、经济性工具、信息技术性工具五大类。其中，规制性工具体现的是工具理性，强调政府权威和政治强制力，反映了档案治理的法治化、有序性要求；社会性工具体现的是价值理性，关注社会参与和公共诉求，反映了档案治理的社会化、互动性要求；文化性工具体现的是价值理性，突出人文精神和价值宣导，反映了档案治理的人文关怀；经济性工具体现的是工具理性，强调市场机制和效益产出，反映了档案治理的效能性特点；信息技术性工具体现的是工具理性，注重信息赋能和技术变革，反映了档案治理的技术性和现代化特征。具体如下：

（1）规制性工具是对传统档案事业管理工具的继承，如统筹规划、行政执法等方式，具有权威性高、控制力强、灵活性差、互动性弱的特点[7]，体现了档案治理注重效率和成效的工具主义导向。根据规制性工具的具体内容，又可以划分为政策规划、组织管理、制度建设三个子类。

（2）社会性工具是根据档案治理场景社会化、治理主体多元化、治理方式互动化特点生成的治理工具，如社会力量参与、多主体协同等方式，体现了整体性治理和协同式治理的档案事业发展思路。

（3）文化性工具是档案治理主体在档案治理过程中采取的具有文化属性的各种方法和措施，具有文化传递、情感共鸣和道德教化的作用，如档案文化服务、档案宣传教育等方式，体现了档案治理注重人文关怀、彰显文化意蕴的价值取向。

（4）经济性工具是档案治理主体在档案治理活动中采取的各种经济手段，具有竞争性、有偿性特点，如档案业务外包等方式，是市场经济环境下档案治理工具的有机组成。

（5）信息技术性工具是档案治理主体采取的各种基于现代信息技术的治理措施，如档案信息化建设等方式。信息技术性工具是发展最迅速、应用前景最广泛的新型档案治理工具。

2 档案治理工具的选择偏好分析

2.1 研究对象与研究方法说明

《“十四五”全国档案事业发展规划》[8]（下文简称《规划》）作为中共中央办公厅、国务院办公厅印发的事关档案事业发展的纲领性文件，为各项档案工作的推进提供了清晰可行的路线图。以《规划》为研究对象能够从国家层面把握档案治理工具的选择偏好，也为进一步剖析地方档案治理工具的应用情况提供范本。

长期以来，我国政策的分析范式以规范性研究为主，研究结论有很强的主观性。政策量化分析更加强调运用科学方法揭示公共政策的相关规律，有助于提升政策研究的科学性和规范性。[9]因此，本研究采用政策量化分析的方法对《规划》相关内容进行编码、统计和结果分析。

2.2 政策文本编码

《规划》第三部分从档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新、档案人才培养、档案对外交流合作八个方面明确了档案工作的主要任务，是“十四五”时期档案治理的重点领域和具体场景。档案治理场景是档案治理工具发挥作用的具体场域。考虑到不同治理场景在治理内容、治理方式和治理策略上存在较大差异，治理工具的选择也会有所不同。因此，结合档案治理的具体场景分析档案治理工具的应用情况，能够更细致地考察档案治理工具的选择偏好及其实践表现。具体而言，本研究以句子为最小分析单元，对档案治理体系建设等八个治理场景的任务内容进行编码，共获得134个政策文本分析单元（如表1所示）。

2.3 档案治理工具选择偏好的统计与量化分析

基于上述政策文本编码结果，对不同档案治理场景下档案治理工具的应用情况统计汇总后，得到如下结果（如表2所示）。

从表2可以看出，档案治理主体在选择和应用档案治理工具方面存在明显的偏好，即以规制性治理工具为主，其他类型的治理工具应用频次相对较低。

（1）具有强制性特征的规制性档案治理工具是档案治理的首要选择

从档案治理工具的应用占比来看，规制性档案治理工具的应用比例高达76.11%，而社会性、文化性、经济性、信息技术性档案治理工具的应用比例仅为23.89%；从档案治理工具的应用场景来看，规制性档案治理工具在档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新、档案人才队伍建设中的应用比例分别为85.71%、75%、88.24%、80.95%、71.43%、80%。两个视角的数据表明，规制性档案治理工具是档案治理的首要选择。这说明现阶段档案治理主体对于应用规制性治理工具的依赖程度过高，过于强调采用行政、法律等传统硬性治理手段对档案事业进行统筹规划与发展布局，对于规制性档案治理工具灵活性差、互动性弱的缺点认识不够到位。

从三类规制性档案治理工具的具体应用情况来看，最受关注的是发展规划型和组织管理型治理工具，应用占比分别达到了29.85%和29.10%。這体现了档案治理主体对于我国未来档案事业发展趋向与预期建设成果的重视，彰显了发展的基本诉求，也表现出档案治理主体对于优化档案治理组织形式和管理模式的迫切需求，从侧面反映出现阶段我国档案治理的管理机制与行政监督方式还存在较大的优化空间，治理效能有待进一步提升。同时，制度建设型治理工具的应用占比也达到了17.16%的较高水平，说明围绕档案治理的法律规范体系建设也是当前档案事业发展的重要任务之一。

（2）社会性、文化性、经济性等柔性档案治理工具应用频次过低

从档案治理工具的应用占比来看，社会性、文化性、经济性等柔性档案治理工具的应用比例均不足10%，其中社会性档案治理工具的应用比例为8.96%，文化性和经济性档案治理工具则只有2.24%和0.75%；从档案治理工具的应用场景来看，社会性、文化性、经济性等柔性档案治理工具在档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新三个治理场景中的应用频次均为0，在档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案人才队伍建设等治理场景中的应用比例也均在10%左右。这表明现阶段社会性、文化性、经济性等柔性档案治理工具应用频次过低，各类档案治理工具在应用上存在明显的失衡情况。这种情况出现的原因可能是多方面的，如档案主管部门鼓励和吸纳社会力量参与档案事业建设的意愿仍然不够强烈，对社会力量在档案治理中的积极作用认识不足；对舆论引导、文化服务、公共教育、社会传播等柔性档案治理工具的关注程度较低，未能重视文化软实力在档案治理中的价值和作用；从经济调节角度审视档案治理活动不够充分，对档案治理中的市场参与问题仍有顾虑，等等。

（3）作为新型档案治理工具的信息技术性工具日益受到青睞

从档案治理工具的应用占比来看，信息与技术性档案治理工具的应用比例为11.94%，应用频次明显高于社会性、文化性和经济性档案治理工具，成为规制性档案治理工具之外的另一重要治理工具；从档案治理工具的应用场景来看，信息技术性档案治理工具被广泛应用于档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新、档案人才培养等七个治理场景，在档案信息化建设中的应用比例更是接近20%。这说明随着技术社会的到来和档案信息化战略的推进，作为新型档案治理工具的信息技术性工具正日益受到档案治理主体的青睐。

3 档案治理工具的优化配置与发展策略

充分发挥档案治理工具的规制与调节作用，对提升档案治理效能、促进档案治理现代化有着积极作用。因此，一方面要针对当前档案治理工具应用失衡的问题，及时调整规制性档案治理工具在档案治理中的应用比重，拓展新型档案治理工具在档案治理中的应用范围；另一方面，还需要立足档案治理实践不断创新档案治理工具形式，提升档案治理工具与档案治理目标适应水平，增强档案治理工具与档案治理场景的匹配程度。

3.1 调整规制性档案治理工具在档案治理中的应用比重

规制性档案治理工具主要是通过法律法规、行政规章等强制性手段，对档案事业发展进行统筹规划、组织协调和监督管理。对规制性档案治理工具的过度依赖可能导致档案治理模式逐步走向僵化，对档案治理的创新性、灵活性与适应性产生负面影响。为此，需要调整规制性档案治理工具在治理中的应用比重，以便拓展柔性档案治理工具的应用范围。具体而言，既要调整和优化档案治理工具的应用结构，合理提升社会性、文化性、经济性治理工具在档案治理中的应用强度，从而改善档案治理工具应用失衡的情况；也应结合治理场景和治理需求合理确定硬性档案治理工具的应用范围，减少规制性档案治理工具在档案文化教育、档案科技创新、档案人才队伍建设等领域的应用比重，而以柔性档案治理工具为主要调节方式。

3.2 拓展新型档案治理工具在档案治理中的应用范围

新型档案治理工具是以信息技术性工具为代表的档案治理工具，具有交互性强、传播效率高、技术密度大等特征，是发展速率最快、应用前景最广的治理工具。技术社会语境下，通过技术赋能的方式促进传统组织架构、管控模式、业务流程、治理资源的优化整合，从而激发组织潜能、提高组织行动能力和行动效率的模式，日益受到人们的重视。[10]但是从实践情况来看，现阶段新型档案治理工具在档案治理中的应用范围较窄、应用频次较低，制约了新型治理工具在档案治理中的技术优势发挥。为此，一方面要不断加强档案信息公开、档案宣传等信息性工具在档案治理体系建设、档案利用服务体系建设等治理场景中的应用，从而打破信息传播壁垒，推动档案信息传播和档案资源共享；另一方面，应进一步拓展区块链、云存储、自然语言处理等技术性治理工具在档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新等治理场景中的应用范围，实现以技术变革推动档案治理现代化。

3.3 立足档案治理实践创新档案治理工具的形式

治理工具箱本身是一个在政策目标导向下的开放而动态的组合。[11]随着档案治理实践的发展，新的治理问题与治理困境也会层出不穷，档案治理工具也要及时地调整、优化和更新。为此，一方面，要健全档案治理工具效能评估机制，对档案治理工具的应用情况进行全面科学的评价，并根据评价结果适时淘汰效果差、适用性弱的档案治理工具；另一方面，需要关注相关领域治理工具的发展态势和应用情况，及时引进高效能的治理工具，不断丰富档案治理的手段。与此同时，单一的档案治理工具难以适应多样的档案治理问题，只有结合治理工具的特点和优势，对治理工具进行组合应用，才能产生较好的治理效果。因此，优化档案治理工具的组成结构和搭配方式，也是创新档案治理工具形式的重要途径。

3.4 提升档案治理工具与档案治理目标的适应水平

档案治理的目标在于形成法治化、民主化、高效化、有序化的档案治理格局。[12]不同的档案治理目标在治理工具的应用上各有侧重，如档案治理法治化和有序化目标的实现更加依赖规制性治理工具的应用，档案治理民主化目标的实现更加侧重社会性和文化性治理工具的应用，档案治理高效化治理目标的实现更加强调信息技术性治理工具的应用。可以说，档案治理工具作为连接档案治理目标与档案治理实践的桥梁，在档案治理目标的实现过程中发挥着重要的媒介作用。为了促进档案治理目标的实现，就需要提升档案治理与档案治理目标的契合程度和适应水平。因此，需要根据具体的档案治理目标合理选择和灵活搭配相应的档案治理工具，充分发挥各类档案治理工具的比较优势，因地制宜地推进相关活动。

3.5 增强档案治理工具与档案治理场景的匹配程度

档案治理具有复杂性和系统性特征，其外在表现就是档案治理场景的多样化，如档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案安全体系建设等，这都是档案治理的具体场景。不同档案治理场景在治理目标、治理对象和治理方式上存在较大差异。为了充分发挥档案治理工具的功能和作用，就需要增强档案治理工具与档案治理场景的匹配程度。例如，在档案治理体系建设过程中，除了强化发展规划型、制度建设型治理工具的应用，还需要结合档案治理民主化、参与式的实践特点，增强社会性档案治理工具的应用；在档案信息化建设过程中，应特别注重信息技术性治理工具的应用，并适当加强制度建设型治理工具的应用，以便提升档案信息化建设的规范化和制度化水平；在档案对外交流合作过程中，应突出文化性治理工具的应用，从而更好地宣传国家形象、服务中国的国际话语权建构。

*本文系国家社科基金一般项目“档案治理生态系统优化及治理效能提升研究”（项目编号：22BTQ108）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]徐亚清，于水.中国式现代化视域下国家治理的話语建构与内在传承[J].青海社会科学，2022（1）：59-65.

[2]常大伟.国家治理现代化视阈下我国档案治理能力建设研究[J].档案学通讯，2020（1）：109-112.

[3]李宗富，杨莹莹.新修订档案法中档案治理的理念呈现与要素分析[J].浙江档案，2020（12）：12-15.

[4]金波，晏秦.从档案管理走向档案治理[J].档案学研究，2019（1）：46-55.

[5]李子林，王玉珏，龙家庆，等.国际档案理事会参与全球档案治理：特色、工具与成绩（1948—2018年）[J].档案学通讯，2019（5）：93-100.

[6]郑家昊.作为总体性存在的“治理工具”：实践特性与理论确认[J].探索，2018（1）：52-58.

[7]周超，毛胜根.社会治理工具的分类与型构——基于社会治理靶向和行动逻辑的分析[J].社会科学，2020（10）：43-52.

[8]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2023-03-20].https：//www.saac.gov.cn/daj/ toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[9]傅雨飞.公共政策量化分析：研究范式转换的动因和价值[J].中国行政管理，2015（8）：116-120.

[10]常大伟.理念、制度与技术：治理现代化语境下档案事业高质量发展的三重审视[J]. 档案学通讯，2022（2）：13-19.

[11]常大伟.档案治理的内涵解析与理论框架构建[J].档案学研究，2018（5）：14-18.

[12]唐庆鹏，钱再见.公共危机治理中的政策工具：型构、选择及应用[J].中国行政管理，2013（5）：108-112.