后扶贫时代农村多维防返贫治理困境与优化路径研究

张卫卫　丰洪敏　宁娟

摘要从历史发展、地理位置、生态环境、人口资源4个主要方向出发，对农村多维防返贫治理困境核心因素进行探索，提出农村地区防返贫治理存在的困境和优化治理路径的对策，为后扶贫时代农村地区巩固拓展脱贫攻坚成果、稳固脱贫基础提供切实可行的政策建议。

关键词防返贫治理；多维返贫；农村

中图分类号F327文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）11-0239-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.056开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Predicament and Optimization Path of Rural Multidimensional Anti-poverty Governance in the Post-poverty-alleviation Era

ZHANG Wei-wei， FENG Hong-min， NING Juan（College of Politics and Public Administration，Xinjiang University， Urumqi， Xinjiang 830046）

AbstractStarting from the four main directions of historical development， geographical location， ecological environment， and population resources， this paper attempts to explore the core factors of the multi-dimensional poverty prevention and governance dilemma in rural areas， and proposes the existing difficulties in rural areas and the countermeasures to optimize the governance path. It provides practical policy suggestions for consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and consolidating the foundation of poverty alleviation in rural areas in the post-poverty alleviation era.

Key wordsAnti-poverty governance;Multidimensional return to poverty;Rural areas

習近平在吉林考察时强调“要巩固脱贫攻坚成果，防止返贫和产生新的贫困”。防返贫顾名思义是要防止脱贫人口或非贫困人口沦为贫困人口，国内外有“反贫困”“消除贫困”“减贫”“防返贫”等多种表达。“反贫困”这一术语首次出现是在1972年，瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔在其《世界贫困的挑战：世界反贫困大纲》一书中提出。1984年，中共中央、国务院于发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中，首次将“消除贫困”作为一项具有重要意义的政策提出，国内反贫困的研究开始逐渐引起国内学者重视。学者们在国外研究的基础上，立足中国消除贫困的实践逐步深入研究，取得了丰硕的研究成果。早期的防返贫研究主要着眼于贫困治理研究，中期的防返贫研究则集中在反贫困研究，目前我国已经实现全面脱贫，为了巩固脱贫攻坚成果，中国的反贫困事业进程进入一个新阶段。祝慧等［1］提出，消除绝对贫困后，仍然存在相对贫困，未来我国将进入“后扶贫时代”。

受经济水平、历史发展、地理环境等多种因素约束，农村是以往脱贫攻坚的深水区，全面脱贫后更是防返贫第一线。在后扶贫时代，如何精准识别致贫返贫风险，开展多维防返贫治理，巩固脱贫攻坚成果是农村需要解决的重点问题。目前学者针对脱贫人口防返贫问题研究成果有限，极少数研究人员基于多维视角开展研究，缺少针对农村地区防返贫治理的研究。笔者从多维返贫视角来审视农村返贫的影响因素，发现农村防返贫治理遭遇的困境，探索如何更好地在返贫现象高发的农村优化防返贫治理路径。

1从“防返贫”治理到“多维防返贫”治理

利用知网检索可以发现（图1），自1993年开始，国内学者便已经在“防返贫治理”的研究领域产出较高质量的成果，此后随着时间的推移相关研究纵深发展，为我国防返贫事业推进作出重大贡献。如今我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，国内学者对防返贫治理的研究已经趋于成熟，少数学者在“多维贫困”的基础上展开“多维防返贫”的相关研究。黄锐等［2］利用CFPS数据，从多维返贫视角测度了返贫状况，结果证明单维返贫率均控制在较低水平，但多维返贫率仍达到16.2%。冯丹萌等［3］基于返贫因素的多样性特征，对防返贫展开研究，提出防返贫治理需兼顾短期与长期、局部与整体、外在与内在多重空间因素。如何做好多维防返贫治理是我国巩固脱贫攻坚成果与实现乡村振兴的重点任务。结合我国实际国情，识别多维返贫因素，开展防返贫治理研究该领域学者接下来研究的热点内容。

1.1治理对象：以“相对贫困”逐步取代“绝对贫困”我国现行标准下的农村已经全面消除贫困问题，告别绝对贫困的历史，但国内发展不平衡不充分问题依然突出，绝对贫困的解决并不意味贫困问题的全部消除，贫困只是以新的形式出现，面临的贫困问题也不再是生存问题，其更加趋向于一个发展性、可持续性的问题。新时期我国扶贫工作的重心将从巩固绝对贫困逐步转向缓解相对贫困。防返贫的治理对象也将从防止绝对贫困再生逐步转向缓解城乡相对贫困。相对贫困治理是一个需要长久持续改善的过程，其实践的类型和内容反映新时代的特征，当前我国已经进入应对相对贫困问题的新历史发展阶段。有效的防返贫治理关乎我国经济发展、政治稳定、民族团结和社会和谐，对做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续具有重要意义。

1.2治理特点：全面防范，多维视角，预防大于治疗贫困具有多维性，西奥多·W·舒尔茨［4］认为贫困问题的根源在于缺失人力资本，解决贫困问题必须加大人力资本投资力度。阿马蒂亚·森［5］指出贫困问题从本质上来说是能力的问题，生存生活能力、知识以及社会参与能力的不足是导致贫困的关键所在，解决贫困问题必须重建个人能力。阿瑟·塞西尔·庇古［6］认为国家需要制定合理的政策措施，加强收入分配干预，提升低收入人口收入水平，进而有效减少贫困问题的发生。除此之外，相对贫困还具时间持久性、对象复杂性、致贫多维性、脱贫不稳定性等特征，这些特征致使防返贫治理不是单一维度、一蹴而就的过程，预防尤为重要。

1.3治理原则：循序渐进，持续化解，“造血”代替“输血”在精准扶贫时期，为了按时完成扶贫任务，部分地区为追求硬性条件达标，在大量投入物质资源的同时，忽视村民思想观念的引导，造成脱贫任务虽已达标，但脱贫稳定性并不牢固，在后期帮扶措施取消或者帮扶力度变小时返贫。部分地区的扶贫产业主要是依靠政府、社会力量扶持运营，还未能实现独立自主平稳发展，一旦失去外部扶持，极大可能出现运转停滞或者经营困难，无法实现盈利、发挥扶贫功能。真正实现稳得住、能致富，达到预期目标还有大量工作要做。

2后扶贫时代农村多维防返贫治理的困境

2.1贫困村之间以及与非贫困村间差距拉大，“倒挂式”贫困出现脱贫攻堅任务完成后，我国农村已经全面消除绝对贫困问题，但是受支援工作队配备资源限制，投资种类数量以及投资资源利用效率的不同，扶贫力度和村子自身底蕴的差异等多方因素影响，贫困村之间以及与非贫困村之间脱贫成果存在较大差距，致使脱贫后出现普通村和相对贫困村。

脱贫攻坚战取得胜利后，出现普通村和相对贫困村是一种正常现象，形成原因是多重的、不可避免的。首先这是由我国的基本国情决定的，我国各地区条件差异显著，发展极不平衡。一方面，贫困村之间原本就存在较大差异，贫困程度不同，经济文化水平、社会保障等方面存在差异；另一方面，非贫困村与贫困村之间在各方面发展存在较大差距，且这种差距随着国家的发展呈现愈演愈烈趋势。在这种长期发展不平衡的国情之下，脱贫后各村之间发展差距依然延续存在。其次受帮扶条件、村子自身条件、资源倾斜程度影响，各村之间取得的脱贫成果存在差异。首先，支援工作队之间资源分配存在差异，直属单位的不同会影响工作队所配备的资源。其次，各个工作队资源数量有限，在实际操作过程中只能尽可能地将资源按照精准扶贫原则适度分配到各个贫困村，对于可量化的扶贫资源尚可按照贫困程度尽可能均等分配；对于无法量化的扶贫资源，譬如人力在分配过程中不可避免出现“度”难以衡量现象，个人自身素质、工作能力、掌握的资源这些都在实际中很难度量，即使工作人员愿意合作，对其掌握的资源潜力（诸如社会资源）和资源在扶贫中能够发挥作用进行度量也存在极大困难。这些因素直接拉开脱贫村间的差距。第三，脱贫攻坚过程中根据国家硬性指标要求，部分地区出现为完成脱贫任务，对贫困村大力投入形成资源、政策上的倾斜，相对忽视了非贫困村发展的现象。第四，各地区政府投入资金扶持的项目，由于种类差异，扶持的力度不同，项目在执行实施过程中，上述这些因素导致了最终脱贫成果分布不均衡，贫困村之间及与部分非贫困村间差距拉大。

2.2农村发展深受自身条件限制，抗返贫风险能力低农村发展与国民素质、经济发展、社会稳定、国家富强息息相关，是全面建设小康社会进程中的关键问题。大多数农村地区由于历史原因、地理位置、生态环境、人口资源等条件限制，发展比较迟缓，一直存在多重困难，处于相对落后状态。脱贫攻坚时期，政府资金的大量注入使得贫困农村得以快速发展，在这种追求速度的发展过程中，难免出现资源利用率低下、新建设施空置、人员缺乏自主性、脱贫不稳定等现象，严重阻碍农村发展向下一阶段迈进，不利于脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的实现。

脱贫攻坚任务基本完成后，在国家与地方政府政策的鼓励与支持下，农村地区发展迎来了新转变，但是在短时间内依然深受自身条件限制。首先，缺乏积淀，时间短、速度缓的发展历史限制农村下阶段发展。在过去国家将发展重点集中在城镇，一定程度上辐射带动农村发展，为农民增加收入，但是也致使农村出现青壮劳动力不足、经济底蕴不足、产业发展缓慢、集体经济薄弱等后遗症。这些症状在脱贫村更为明显，许多卫星工厂、合作社聊胜于无，产业单一、多停留在农产品初级加工阶段，精深加工不足，产品种类单一，多处于中低档位，高档产品罕见，产品附加值低，产业基础不牢固，创收能力有限且抗风险能力低下。再者基础设施有待持续完善，公共服务与城镇有差距，义务教育、医疗机构服务、人居环境整治、村级综合服务设施、公共文化服务等的数量质量存在提升空间。其次，多数农村地理位置不佳，持续发展困难。部分地区地处偏远，网络通信信号不强，与外界线上联络受阻，直播带货在实际操作中存在难度。受村子位置影响，即使电商平台线上渠道可行，由于交通运输方面耗时久、损耗高，产品价格在竞争中难占优势地位，很难找到适配的产品发展农村特色产业。再者合作伙伴有限，合作商动力不足，合作缺乏可持续性，在政府优惠政策扶持下短期合作勉强正常运转，若要长远发展必须变通找寻发展新出路。第三，部分农村生态环境恶劣，抗险能力不足。部分农村地区地理位置偏僻，天然生存环境恶劣，土地资源稀薄、水资源等其他资源不甚充足，受地形地势影响土地分散不集中，不易耕种且由于整改土地成本很高，最终导致耕地荒废，农业发展一直落后于其他生态环境条件较好地区，随着科技进步和政策帮扶农业发展水平有所提升但仍较为落后。近年在各级政府大力发展农村、城市居民亲近自然及农村村民实现创收等多方需求促使下，这些地区另辟蹊径发展乡村特色旅游呈现高潮迭起的发展态势，并最终形成了总体规模大、遍及全国的特点，在为村民增收的同时，也造成过度盲目开发、自然环境破坏、村风民风受创等问题。受新冠肺炎疫情影响乡村旅游产业遭遇重创，已建成的设施项目空置，大量投资沉没，短时间难见收益。基于上述条件限制，农村地区发展推进艰难、提升空间大，抵抗自然灾害、事故灾难、公共卫生危机、市场行情变动能力不足，遭遇重大变故返贫可能性极高。

2.3农村地区人力资源短缺，制约防返贫治理水平的提升巩固脱贫攻坚成果需要人才，实现乡村振兴关键是人才振兴。目前人力资源短缺问题已经成为农村地区巩固脱贫攻坚成果的阻碍，不利于防返贫治理水平的有效提升。

2.3.1普通劳动力短缺。①随着工业化、城镇化进程加快，相较于收入低、岗位少的农村，大部分青壮年劳动力选择去城镇发展。现在情况虽有改善，但留在农村的还是老人、残疾人等弱劳动力占多数，劳动力年龄整体偏大，平均年龄超过50岁，空心化、老龄化程度严重。返乡就业创业的青壮年劳动力数量不多，即使迫于疫情压力暂时返乡就业，但对于疫情过后是否留乡多数仍然持保守态度。②留乡村民部分迫于家庭实际情况分身乏术，部分由于缺乏自觉性、主动性、创造性，满足现状、目光短浅、对自身发展无所谓要求。③由于当地语言、习俗、思想观念等因素影响，农村地区人口呈现性别、年龄比例失调，受教育程度不高，对新鲜事物接受吸纳的能力有限等特点。调查结果显示，农村劳动年龄人口中近1/3全职务农，受教育程度在高中及以上占10%左右，大专及以上仅占1.21%，在就业发展方面不占优势，劳动人口质量、数量有待提升。由于劳动力年龄整体偏大，教育水平低，缺乏技术技能，多数只能从事劳动密集型行业，在当前经济下行压力叠加新冠肺炎疫情大环境下，难以保障稳定收入，村民返贫风险增大。

2.3.2人才资源不足。①劳动力教育水平整体偏低，结构单一。截至2020年，农村地区劳动年龄人口初中教育程度占主体，文盲率高于全国水平近2%。与城镇相比较，农村劳动人口在受教育水平上处于劣势，后备资源不足，18～22岁人口高等教育毛入学率低于全国水平近9%。②基层干部人才匮乏，本地人才流失严重。愿意扎根基层历练的青年人才数量有限，大学毕业生选择回村建设家乡人数稀少。村干部队伍断层，学历水平参差不齐，技术性人才缺乏，人才结构失衡，能力职位不适配，组织领导能力有待加强，政策执行过程存在多重困难，防返贫治理能力有待提升。③受本地经济、医疗卫生、生活环境等多因素限制，农村地区“引人难，留人难”，实现乡村人才振兴困难重重。发展新时代乡村建设，加强基层治理，需要引进高质量人才；实现高水平拓展脱贫攻坚成果，提升防返贫治理能力，需要人力资源支撑。人力资源匮乏限制人才队伍的建设优化和防返贫治理能力的提高。

3后扶贫时代农村多维防返贫治理的路径优化

脱贫攻坚任务完成后，我国农村地区已经全面消除绝对贫困问题，巩固拓展脱贫攻坚成果、实现长期稳定脱贫、防止返贫成为现阶段工作的重点。现存贫困问题属于相对贫困范畴，受历史原因、地理位置、生态环境、人口资源多因素影响，呈现多维性特点。当前正处于巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴有效衔接的关键时期，立足新发展阶段，推动高质量发展，发挥地区优势，优化防返贫治理路径，主要包括以下几点内容。

3.1界定防返贫界限，缩小相对贫困差距对出现“倒挂”现象的农村地区，县乡村上下互动、左右结合、科学划分防返贫界限，确定防返贫监测对象范围，是精准帮扶倒挂式贫困群体，缩小相对贫困差距的基础。对于该部分群体需建立健全防返贫动态监测和常态化帮扶机制，按照返贫致贫预警—监测对象纳入—即时精准帮扶—风险因素缓解/消除—实时动态监测五大步骤稳步推进实现倒挂式贫困清零，逐步缩小相对贫困差距。做到返贫致贫人口及时发现、及时干预、及时帮扶，实现动态监测实时预警、未贫先防即时扶贫的防返贫治理目标。对有劳动能力的低收入人口，坚持开发式帮扶，提高其内生发展动力，通过发展产业促进就业为家庭创收，降低返贫致贫风险。对丧失劳动能力的脱贫人员、其他难以获得稳定收入人员以及家庭遭遇重大变故收入骤减人员的，根据返贫致贫风险类型，以现有社会保障体系为基础，完善养老、医疗体系建设，以实际需求确定帮扶方式，制定落实相关的帮扶措施。

3.2推进产业发展，增加农民经济收入持续推进扶贫产业，培育特色新产业，发展新型业态，提升集体经济收入，以产业带动就业，方能切实增加农民收入，增强脱贫稳定性和防返贫可持续性。首先，发展好扶贫产业项目，稳步就业促进增收，不断壮大集体经济收入。推动卫星工厂、家庭农场、农业产业化龙头企业、农產品加工厂、农民合作社持续发展，积极与负责人对接，保证订单充足，销售渠道畅通保障和产业正常运转。延伸农产品深加工，增加产品附加值，全面提升产业发展层次和水平。其次，培育本土特色新产业，发展竞争新产业，拓宽农民收入渠道。在疫情背景下，利用自身优势，抢占农村电商先机，发展可持续的产品线上销售模式，大力提升农产品电商化水平，开发“乡村云旅游”“农产品云养殖”新模式，打造乡村特色品牌。最后，积极引入农业技术，持续推进农业经济，保障农民收入。在国家政策的支持和鼓励下，科学机械种植，提高经济效益；加大技术指导，扩大畜牧养殖规模。

3.3开发人力资源，提升人口素质和质量人力资源是农村地区发展的基础，是巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴目标实现的支柱。目前农村地区劳动力呈现规模性老龄化，年龄整体偏大；教育水平偏低，素质不高；结构失衡，种类单一特征。优化防返贫治理必须改善农村人力资源窘况，首先要注重高质量人才引进，积极吸引各类人员返乡发展。不断完善“大学生村官”“第一书记”制度和其他人才引进政策，发挥能人、乡贤作用，激发人才活力，为有志向的创业者营造良好的创业环境，鼓励他们参与到乡村建设中。其次，加强培训平台建设，提供教育培训机会。重视农业生产经营人才培训，加强职业技能培训，加强基层干部培训，建立培训激励机制，重视乡村教育，加大力度宣传教育重要性，引导村民纠正观念，从根本上提升人口整体素质。

3.4建设生态宜居美丽乡村：人居环境、自然环境两手抓近几年部分农村地区为追求经济发展，忽视生态环境问题，导致当地生态遭受重创，建设生态宜居乡村对乡村环境提出新要求。首先，扎实推进人居环境整治，提升村民环保意识，持续开展乡村清洁行动，切实推进公共设施综合整治，构建农村人居环境维护长效机制。其次，提高乡规民约规范化水平，塑造良好村风民风，传承优秀传统文化，弘扬社会文明新风尚。再次，完善基础设施建设，提升义务教育、医疗机构服务、村级综合服务设施、公共文化服务质量，营造关系和睦、环境优美、生活便宜的人居环境。最后，加大污染治理和环境修复保护。加大农业、畜牧养殖业生产污染治理和产业经济污染治理，建立健全绿色生态导向的农业政策体系和绿色低碳循环的农业产业体系。

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