制度变迁视角下宁波市公共巨灾保险准备金制度政策研究

邱 波 朱一鸿 任晓航

（作者单位：1.宁波大学商学院；2.浦发银行郑州分行）

巨灾风险准备金是巨灾保险制度建设的核心机制，是确保巨灾保险偿付能力充足的重要制度保障。一般情况下，巨灾风险由于具有系统性风险特征，投保个体之间存在部分正相关或完全正相关关系，无法通过大量人群参保来分摊风险，甚至随着参保人群的增加而增加损失的赔付，导致大数法则失效。当巨灾风险在地域空间上无法分散时，尽快建立起一定规模的稳定的巨灾风险准备金制度，从时间上进行巨灾风险分散就显得尤为重要。由于巨灾保险具有天然的准公共属性，政府在巨灾保险制度建设中发挥着至关重要的作用[1]。政府设立巨灾准备金可以改善巨灾事件发生对承保机构经营带来的理赔困境，维护巨灾保险制度的持续性，防范巨灾保险制度破产风险。同时，巨灾风险准备金也是保险公司应对巨灾风险不确定性的主要方式。

一、宁波公共巨灾保险准备金制度演进现状

宁波公共巨灾保险设立于2014 年11 月，是继深圳巨灾保险制度后民生救助型巨灾保险实践的典范，被誉为巨灾保险的“宁波模式”。公共巨灾保险由政府出资，为全体市民投保以灾害救助为目的的综合性政策性保险，承保标的涵盖财产类和人身安全类，保障范围包括因灾害和突发公共安全事件造成的人身伤亡、见义勇为人员抚恤费用、灾民家庭财产损失救助费用等。

（一）宁波市公共巨灾保险准备金制度内容

在巨灾救援中，政府无疑担负着最关键的领导者角色[2]。宁波公共巨灾保险制度设立以来，随着合约的重新签订，先后实施了三种不同的准备金提取方式，经历两次准备金提取方式的调整，体现出政府在不同时期对巨灾风险不同的管理思考（见表1）。

表1 三轮公共巨灾保险准备金提取方式

（二）宁波市公共巨灾保险准备金政策变迁

1.事后计提准备金改为事先计提准备金

2014—2017 年宁波巨灾保险合约采取事后准备金计提办法，经营期结束后扣除承保机构预定利润后的余额作为准备金积累。这种准备金计提方式保护了承保机构提供巨灾保险保障的积极性，但难以保证准备金及时足额提取。事后计提方式受灾害发生频率、灾害严重性后果以及巨灾保险经营结果的影响较大，不利于准备金的积累。

首轮承保期内，巨灾准备金计提方式有了重大变化。巨灾风险准备金每年根据公共巨灾保险经费实时计提，每年从公共巨灾保险经费中提取1 020 万元，3 年累计计提3 060 万元，作为大灾年份承保机构的赔款储备。事先计提保费准备金的制度安排不受后期巨灾保险经营影响，也不受承保期间灾害事故发生概率的影响，有利于在短时间内迅速达到需要的准备金规模，建立稳定的巨灾保险准备金制度。

2.保费准备金基础上增加盈余回调机制

第二轮承保周期推出了盈余回调机制。盈余回调机制的设计初衷是平抑承保机构过高经营结余，从少灾平灾年份的经营结余中提取部分盈余作为准备金的积累并长期滚存使用，有利于巨灾保险制度的“商业可持续”发展。具体操作安排是，承保机构每年年末经营出现盈余的，若当年赔付支出低于保费的20%，承保机构将预提经营盈余的20%作为防灾防损服务费用和巨灾风险准备金的补充，其中，70%计入巨灾风险准备金，30%计入防灾防损服务费用。承保期满后，盈余回调准备金部分结转进入下一轮的巨灾风险准备金账户。

盈余回调机制的实质是建立市场化准备金积累制度，在承保盈余较高的年份按比例计提部分盈余资金进入准备金账户，以盈余准备金的形式滚存累计。这一机制有利于抑制巨灾保险利润过高，扫除财政资金使用效率低巨灾保险定价过高的错觉，增加巨灾准备金的筹资渠道，同时有利于平衡共保体年度经营数据，对完善巨灾保险准备金制度有积极意义。

二、准备金制度演进解释：制度变迁理论框架

（一）制度变迁主导：政府力量在公共巨灾保险准备金计提方式调整中起主导作用

制度变迁实质上是制度结构从旧稳态向新稳态转变的过程。制度构建者双方基于不同的立场和选择会产生冲突，制度运行机制和效果也会经过一段时间的磨合、调整与检验，面对追求新目标过程中出现的不确定性，重新调整制度规则和变迁路径。在制度变迁过程中，制度规则和变迁方向是由主要谈判力量决定的[3]。

公共巨灾保险是政府部门和保险机构合作开展巨灾风险管理的制度创新形式之一，也是市场机构参与提供社会公共产品的互补、共赢新型合作伙伴关系体现[4]。巨灾的公共属性决定了巨灾保险必须由公共事务管理者政府介入，以矫正和弥补完全交由保险公司商业化运营的弊端和不足，同时为保证公共巨灾保险的实施效果和长期持续，政府必须成为巨灾保险制度的主导者和主要推动者。在政府主导制度变迁趋势下，政府对巨灾治理的认知观念以及政府行为约束对准备金调整方式产生关键性影响。

（二）制度变迁原因：财政资金使用效率决定了准备金的计提方式变化

制度变迁是通过组织的知识发展和组织与制度间的持续互动来实现的[5]。历史制度主义认为，历史进程中形成的制度具有稳定性、持续性特征，制度一旦形成就会赋予特定个人或组织特权，特权者在难以预测新制度带来积极效果的情况下，会有维持现有制度的倾向。而制度发生变迁关键在于外部冲击带来重塑制度形态进而改变制度走向的动力[6]。回顾宁波巨灾保险准备金计提方式的调整可知，外部灾害天气的发生与否以及随之带来的巨灾保险经营结果差异直接影响财政资金使用效率的评价，从而导致巨灾准备金计提方式的变化。

1.财政资金使用效率不明显

由表2 可知，截至2020 年底宁波公共巨灾保险共赔付了1.28 亿元。2015 年两次台风“灿鸿”“杜鹃”共赔付7 922 万元，制度设立首年即出现较大经营亏损。此外，除2015 年以外，其余各年赔款额支出平稳，2017 年、2020 年的赔付额更是低位运行，首轮承保期累计赔款额更是低至保费收入额的22%，这为积累巨灾风险准备金提供时间窗口的同时，也形成了悬殊的财政资金收支差距。扣除各项经营费用后，首轮承保期共保体经营结余达到6 898.57 万元，给财政资金绩效评价带来不利影响。

表2 2015—2020 年宁波市公共巨灾保险保费收入与赔付支出情况（单位：万元）

2.巨灾准备金计提调整

准备金政策在第二轮承保合约中出现两大变化。首先，盈余回调机制客观上增加了巨灾保险准备金的新增渠道。其次，年初计提的保费准备金仅用于应对本轮合约期间保障责任的履行和赔付，准备金使用仅以本轮承保期为限。这一规定对巨灾保险准备金积累有不利影响。这一安排下的保费准备金事实上已经成为政府预支的短期应急借款，巨灾保险准备金的资金性质不再清晰。由此可见，从试点期首年亏损后政府追加保费，到首轮承保期出现较高盈余后保费准备金“限本轮合约承保期使用”的政策调整，公共巨灾保险准备金制度始终坚持政府在巨灾保险制度中的最终兜底责任，市场化巨灾风险分散机制发挥的作用有限。

（三）制度变迁机制：“制度重组”决定了准备金制度调整的渐进式路径依赖

在制度变迁理论中，这种将已有的制度要素进行重新组合的制度创新称作“制度重组”，有利于制度通过路径依赖的方式进行演化，新构建的制度也易于被广泛接受[7]。潜移默化形成的认知习惯和思维模式，是制度变迁产生路径依赖的主要原因。政府承担的公共责任意味着承担更大的风险[8]，故调整措施时要谨慎。“制度重组”是在原有制度基础上的适度调整，一项制度创新很少“是从废除旧制度开始，而往往是对一些既有制度要素进行重组”，“制度常常被裁剪而不是完全取代”，这种渐进式变迁才是现实中制度变迁的常态。

宁波公共巨灾保险准备金从完全的事后利润准备金到事先保费准备金，再到当前的保费准备金和盈余准备金同时计提，且将保费准备金的使用期限压缩至合约承保期内的这些做法，都是在既有的准备金制度构成要素框架内实行的制度重组。这种制度重组是在原有制度基础上的适度调整，遵循一贯的“财政资金使用绩效优先”制度主导规则，体现出明显的制度变迁路径依赖。

三、结语

巨灾保险准备金的建立是一个长期的资金积聚和管理过程，也是巨灾保险稳定健康发展的必要条件。一般来说，当巨灾风险准备金积累到一定程度时，承保机构才停止计提准备金，同时调整巨灾保险费率水平[9]。相比盈余准备金而言，保费准备金更是巨灾保险准备金制度的基础。保险公司承担的风险越大，保费收入越高，计提的准备金也应越高。

宁波模式下的巨灾准备金制度演变历程表明，在政府市场合作模式探索中，宁波公共巨灾保险更倾向政府调控和兜底的财政属性，市场化属性有待加强。因此，应保留以保费为基础的准备金计提途径，将政府设立的按年拨付、逐年滚存的保费准备金继续作为准备金计提的基本方式，逐步减少对政府财政资金的依赖，建立保险公司自身稳定的偿付资金池，不断完善长期有效的巨灾保险准备金制度。