严抓实管农村宅基地建房审批

殷德军

近年来，青海省西宁市湟中区积极探索，大胆实践，扎实做好农村宅基地审批管理工作，切实保障农户住宅权益，受到了农民群众的欢迎。各乡（镇）均已成立领导小组及宅基地审批管理办公室，建全宅基地网格化管理工作体系，确定区、乡（镇）、村三级网格员1398 名，2022 年全区完成审批26 宗，竣工验收2 宗。

一、理顺审批流程，切实解决迫切问题

目前，农村宅基地审批是政府重视、社会关注、媒体聚焦、群众关心的敏感问题，涉及面广、政策性强。因此，湟中区坚持以问题为导向，以切实解决农民群众的迫切需求为目标，扎实做好宅基地审批管理基础性和程序性工作。

（一）规范审批格式文本。针对文本不规范、资料不齐全问题，湟中区实行乡（镇）人民政府统一制作格式文本。统一制作的格式文本有：《农村自建房安全常识告知书》《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《农村宅基地使用承诺书》《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地批准书》《〈乡村建设规划许可证〉和〈农村宅基地批准书〉送达回执》《农村宅基地竣工验收申请书》《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》等。

（二）优化审批工作流程。宅基地审批应做到“资格审查要公示，批准文书要送达，安全事项要告知，竣工验收要申请”，力争“程序正当、高效便民”。

一是提高审批工作时效性。宅基地审批是依申请行政许可，其包含申请、受理、审查、决定和送达五步程序，申请人有诚信义务，确保所提交资料真实完整合法。行政主体有公示义务，即在办公场所张贴审批流程、提供格式文本等义务，确保申请人知晓办理流程、办结时限等要求。申请材料有问题的，能够当场更正的允许当场更正，因申请材料不齐全或者不符合要求需补正的，当场通知当事人补正或者5日内一次性补正。根据《行政法》规定，联合办理行政许可决定期限一般是45 个工作日，如遇特殊情形，顺延10 个工作日。即自村民委员会收到申请书之日起45 个工作日或55个工作日作出行政许可决定，并在10 个工作日内将相关决定文书送达申请人。

二是提高审批工作效率。为防止懒政行为出现，湟中区规定，宅基地钉桩放线当日，相关部门签署《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》，测绘单位确认并于次日出具红线图，乡（镇）政府在10 个工作日内送达《乡村建设规划许可证》《农村宅基地批准书》。为减少不必要行政成本和申请人经济负担，湟中区农业农村局和自然资源确权登记局协商沟通，对宅基地竣工验收和宅基地确权登记合并进行。

三是明确宅基地面积标准。根据省市相关规定，湟中区明确，农村村民宅基地用地标准每户不得超过200 平方米。根据区自然资源确权登记局勘验要求，宅基地勘验必须要有院墙及门庭，这也是明晰产权具体要求。因此，在办理宅基地建设许可时，要明确告知申请人宅基地批准面积包含宅基地院墙及门庭面积，即宅基地建设必须包括住宅、院墙及门庭三项基本建设指标，三项基本建设指标中缺少任何一项都视为宅基地建设未完工，不予验收。

（三）梳理固化档案目录。针对乡（镇）村对农户宅基地资格权审核走过场，执行打折扣，存在等待观望、侥幸心理，甚至置若罔闻、不管不问等问题，湟中区要求，乡（镇）受理农村宅基地申请后及时建立“一户一档”资格审核档案。“一户一档”包括《乡（镇）人民政府书面申请》《申请人户口簿及身份证复印件》《农村宅基地使用承诺书》《申请人宅基地证复印件》《集体经济组织成员证明（集体经济组织成员界定表或集体经济组织成员证）》《村级审核会议记录复印件》《村级公示资料》《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《乡（镇）宅基地建设初审意见表》《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》《农村村民自建房安全告知书》《乡村建设规划许可证复印件》《农村宅基地批准书复印件》《〈乡村建设规划许可证〉和〈农村宅基地批准书〉送达回执》《农村宅基地竣工验收申请书》《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表复印件》等。乡（镇）人民政府在完成宅基地竣工验收后，按上述目录收集整理保存“一户一档”审批档案，同时，扫描形成电子档案报区农业农村局和区自然资源局备案。

二、开展专题培训，牢固树立法规意识

农村宅基地审批管理属行政审批事项，涉及《土地管理法》《行政许可法》等法律法规，相关审批职权必须依据法律，符合法律，如果违反了法定的程序和内容行使审批职权，就要承担法律责任。对此，湟中区及时开展专题培训，通过案例教育，使相关工作人员自觉学法、懂法、执法、守法，做到农村宅基地审批合理合法。

（一）加强培训宣传。利用群众会议、乡（镇）村干部会议、村务公开栏、微信群等多种方式，对相关法律法规及土地政策制度进行宣传培训，特别是对《土地管理法》《耕地保护法》《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》等法律及政策文件进行宣讲，真正让老百姓了解法律政策，积极参与、支持宅基地审批管理工作。截至目前，培训人数达600 余人次，张贴宣传标语30 余条，张贴宣传海报420 余张，发放政策汇编200 余本，区电视台政策宣传3 次。利用微信公众号、微信群等累计转发推送各类“八不准”宣传漫画和相关政策信息500余条，接待群众法律咨询160余人次，通过宣传，提高政策透明度，有效保障农民知情权参与权。

（二）突出典型案例教育。对全区出现违建案例进行收集整理，特别是进入司法程序的违建案例，进行宣传教育，营造宅基地“依法依规修建，违法乱建必究”的管理氛围。比如将进入司法程序的海子沟乡两宗“未批先建”处置情况作为典型案例，在全区乡（镇）村进行学习教育。

（三）明确审批行为法律界限。由于个别乡（镇）在完成钉桩放线后，不及时出具相关文书，误认为程序已经到位，这违背了依法行政原则，属于程序违法，必要时，追究相关人员不作为责任。另外，从有关法律法规对相关行为的法律性界定来看，宅基地审批行为分行政事实行为、行政许可行为、行政确认行为和物权行为四个类型，“四行为”对申请人产生截然不同的法律关系，按行为发生顺序看，前面行为是后面行为的原因行为，“四行为”相互依存，缺一不可。

一是行政事实行为。在宅基地审批过程中，前期的审查、公示、钉桩放线等行为属过程性、准备性、程序性的行政事实行为，都是乡（镇）政府作出行政许可行为的基础性工作，这些行为的作出不会有强制力，也不会直接建立、变更、消灭申请人《行政法》意义上的权利义务关系，因此，也不必为申请人送达和告知，该行政过程包括三部分。第一，村级审核。包括意见征求、村民代表会议审核（乡镇宅基地管理员参加）、审核结果公示公开、资料报送等环节。第二，部门联审（一到场）。乡（镇）政府组织开展相关部门开展并联审批，农业农村部门审查申请人提交资料、村民代表会议记录及公示记录等的规范性和完整性；自然资源部门审查宅基地规划选址情况。第三，钉桩放线（二到场）。乡（镇）人民政府组织申请人、专业测绘公司、自然资源局、农业农村局等部门现场勘界，制定红线图。

二是行政许可行为。在完成审查、公示、钉桩放线等行政事实行为后，乡（镇）政府对申请人作出《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》两项行政许可事项，并送达申请人。可以看出，行政许可行为的前期过程性行为是在相关行政主体内部办理，行政许可行为的结果是针对申请人这个外部公民做出的具体行政行为。两项行政许可行为的作出对申请人来说建立了《行政法》意义上的新的权利义务关系。即申请人具有了建设宅基地及住宅权利，同时负有在特定范围、按限定面积建设宅基地和住宅的义务，行政许可行为在合法性存疑的情况下申请人有复议诉讼的权利。另外，两项许可行为的作出对申请人具有强制力，即对申请人产生公定力、确定力、拘束力、执行力等的行政管理效力。公定力是指行政许可行为的成立，确定力是指行政许可行为的延续，也就是非因法定事由，非经法定程序，任何人都不能改变行政许可事项。拘束力、执行力是指行政机关作出的行政许可是执行国家的管理意志，任何人不得对抗，申请人无条件严格按许可事项执行。正因有上述行政管理效力，乡（镇）才有可能实现集约节约用地、规划管控、保护耕地、保护生态等的行政管理目标。

三是行政确认行为。申请人完成宅基地建设后，向乡（镇）人民政府提出书面验收申请，乡（镇）政府组织相关部门进行验收。验收属行政确认行为，申请人只有严格按许可内容进行建设，通过审批机关检查验收后，方可申请物权登记。如果未按审批内容建设，即未能达到行政管理目标，审批机关有权要求申请人限期整改，申请人不整改的移交农业执法大队依法处理。同样，《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》的作出和送达，对申请人产生新的《行政法》意义上的权利义务关系，验收通过，申请人获得宅基地使用权登记的申请权，验收未通过，则申请人承担限期整改或行政处罚的不利义务，行政确认行为在合法性存疑的情况下，申请人有复议诉讼的权利。

四是取得宅基地使用权的物权行为。根据《民法典》第214 条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，申请人并不是拿到了《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》就拥有了宅基地使用权，也不是通过了竣工验收就拥有宅基地使用权，而是只有登记机关对宅基地相关事项进行登记并颁发《不动产权证书》后，申请人才取得宅基地使用权。

三、完善制度体系，夯实管理根基

在宅基地审批管理工作中，湟中区按照“合理合法，程序正当，高效便民，诚实守信，权责一致”管理原则和“理顺职能，规范管理，逐步完善”的工作思路，边探索边完善，建立健全了农村宅基地统计调查制度、村级宅基地协管员制度、农村宅基地审批管理制度、农村宅基地动态巡查制度、农村宅基地网格化管理制度、农村宅基地工作考核制度，明确了农村宅基地审批流程、农村宅基地审批格式文本、区乡（镇）村三级宅基地批准审查规范、农村宅基地申请许可条件、农村宅基地审批档案规范等工作制度，从制度、规划、政策、技术等多维度对宅基地审批进行刚性约束，为实现农村宅基地管理制度化、规范化、信息化打下坚实基础。