党的领导与国企法人治理结构探究

徐晴 张浩

摘 要：加强党对国有企业的全面领导，是进一步深化国有企业改革、做强做优做大国有企业的根本保证。在深化国有企业改革过程中，要坚持把党的领导和完善公司治理相统一，通过进一步完善国有企业“三重一大”决策制度，建立权责清晰、各司其职、各负其责、规范高效的决策运行机制，把党的领导融入公司治理各环节，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化，从而提高国有企业决策效率，实现国有企业的高质量发展。本文将从党组织参与国企治理的角度，对其在国企治理中如何发挥作用进行陈述和探究。

关键词：党的领导；讨论前置；国企法人治理结构

本文索引：徐晴，张浩.<变量 1>[J].中国商论，2023（13）：-168.

中图分类号：F123.15 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）07（a）--04

党组织参与公司治理是国有企业的一大特色。2017年，党的十九大修改党章，对国有企业党组织定位进行了调整，将“政治核心”表述改写为：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。2022年，党的二十大再次修改党章，相关表述未发生变化。至此，对国有企业党组织嵌入公司治理结构，予以了党内最高层级文件的确认。这既是国企改革的重要突破，也意味着党组织参与企业治理从“个人嵌入”到“组织嵌入”的重大转变。

1 明晰概念：国有企业独立法人

国有企业是对应我国国有经济的一种企业分类，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业（中华人民共和国《国有企业境外投资财务管理办法》第二条）。作为企业法人的一种，符合国家法律规定的法定条件的国有企业，且能够独立进行民事活动，并独立承担民事责任的，均可视其为国有独立法人企业。

《中华人民共和国公司法》（2018年修正）明确规定：在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。……（第十九条）。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：坚持和加强党的领导和完善公司治理相统一，把党的领导融入公司治理各环节（第三条）。国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，……落实党组织在公司治理结构中的法定地位（第十三条）。可以看出，国有企业公司治理主体包括党组织、股东（大）会、董事会、经理和监事会等。对应以上主体，国有企业应建立“一章”“三制”（“三重一大”决策制度、董事会授权制度、总经理授权制度）、“四规则”（党组织、股东会、董事会、总经理办公会的议事规则），对各个主体的权责边界和议事规则进行清晰界定和描述。

基于以上基本概念的分析，党组织在国有企业中的治理主体地位是如何逐渐形成的？在公司治理中如何发挥作用？

2 溯源历史：从“政治核心”到“领导作用”

随着有关国有企业党建工作制度的陆续出台，国有企业党组织在决策过程中所处的地位和发挥的作用逐渐发生了深刻变化。由于篇幅限制，本文仅从党的十八大以来的变化情况进行溯源和探究。

2.1 “讨论前置”的提出

2013年10月，中央組织部、国务院国资委党委印发了《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，明确指出要发挥党组织的政治核心作用。作为首份国企党建文件，对党组织定位依然采用了“政治核心”的表述。2015年6月印发的《党组工作条例（试行）》规定：“党组……在本单位发挥领导核心作用。”此部分内容是对当时党章第四十六条的复述。但在第十五条规定：“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或经理层作出决定。”这是就国企党组职能权限首次作出规定，也是首次提出“讨论前置”。

虽早在2010年发布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中提出了“党组织参与决策”，即规定：“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定”（第十三条），但仅为“事先沟通”和“听取意见”，也就是说在研究“三重一大”事项时，党组织行使的仅仅是建议权。综上对比，《党组工作条例（试行）》的出台，意味着国有企业党组织职权发生了变化，即从建议权拓展为了部分决策权。

2.2 《关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》的有关规定

2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对涉及国有企业党建工作的表述与此前发生了变化，表述为“发挥企业党组织政治核心作用”。2015年9月，中共中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），该文件中涉及党的建设工作的相关表述为“充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”，对党组定位，再一次表述为“领导核心”。

由此可见，在推动国有企业改革的过程中，《若干意见》是作为《指导意见》的配套文件进行发布的。同时，《指导意见》中的有关表述，并未完全依据《党组工作条例（试行）》，但本文认为，《指导意见》恰好表明了中央对于国企党组织发挥作用的探索不是一步到位的，不同的顶层设计文件中的描述是有区别的，是不断变化和发展的。

2.3 “讨论前置”的延伸和拓展

2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议结束后不久，中共中央组织部、国务院国资委党委印发了《关于印发〈贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务〉的通知》，其明确规定：“完善‘三重一大决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。与此前印发的《党组工作条例（试行）》相比较，该通知对“讨论前置”的主体范围和客体范围都进行了扩展，适用主体由“党组”扩展到“党委（党组）”，适用客体也进一步扩展到“三重一大”事项。此后，几乎所有国有企业都逐渐构建了具体的决策机制，将党委（党组）以组织形式内嵌到公司治理结构中，同时把“讨论前置”写入了公司章程。

2.4 《中国共产党章程》的修改和明确

2017年10月，在中共十九大修改的党章中，对相关表述进行了再次调整：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作”。直至2022年10月，中共二十大修改党章，相关表述未发生改变。至此，作为党内最高层级文件，党章对法人治理结构调整予以确认。根据中共二十大修改的党章规定，主要出现了两个方面的变化：一是将党组织进行分类表述，在中共十九大修改党章前，其只有“国有企业中党的基层组织”这一种规定，因此，央企总部党委也属于这一类党组织。而中共十九大修改党章后，对党组织类型划分为两类进行表述，即在原有基础上将“国有企业党委（党组）”从“国有企业中党的基层组织”单独列出；二是对党委（党组）定位的表述再次进行了调整，即从“政治核心”变为“领导作用”，且在对基层组织的表述中也删除了“政治核心”这一定位，但其职能的相关表述并未作出新的调整，依然是“围绕生产经营开展工作”。

2.5 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的进一步明确和细化

2020年1月，中共中央印发了《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》），相关表述为：国有企业党委（党组）发挥领导作用，……依照规定讨论和决定企业重大事项（第十一条）。国有企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用（第十二条）。国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定（第十五条）。至此，对党委（党组）参与国有企业决策予以明确：凡是涉及重大经营管理事项的，在提交董事会和经理层进行审议决策前，必须提交党委（党组）进行前置讨论。同时对国有企业党支部（总支）及内设机构中设立的党委的作用也进一步明确，即党总支（支部）及内设机构中的党委发挥的不是领导作用，而是战斗堡垒作用，两者有着本质区别。但是紧接着，《条例》规定：“具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关”。该规定明确了设立有党支部（总支）的国有企业党组织行使领导作用的三个必备条件：第一，有重大事项决策权；第二，不设党委；第三，具有独立法人地位的企业。以上三条为同时具备时方可由党支部（党总支）行使集体决策权力。

3 研究当下：发挥领导作用的条件和途径

本文通过第一部分对中共十八大以来国有企业党组织作用定位的溯源，对国有企业中不同类型党组织发挥作用的制度依据，有了更加清晰的认知：党委（党组）性质的党组织的领导作用是毋庸置疑的，虽不设党委，但具有人财物重大事项决策权的独立法人企业中的党支部（党总支），也应视作具有党委（党组）性质的党组织，同样发挥领导作用。

3.1 有企业党委（党组）（包括具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部、党总支）与法人治理结构

在中共十八大之后，“討论前置”就已经确立了党组织以组织形式融入国有企业治理，并与经营管理层分工行使决策权这一新模式。从公司治理角度来看，在对重大事项进行研究讨论和作出决策时，党组织的权限及其边界如何设定呢？为确保决策程序完整，党组织在行使权力时，应如何与经营管理层做到有效衔接呢？对此，本文认为可以作以下理解：

第一，党组织享有的是部分决策权，最终决策仍由经营管理层作出。在“领导作用”这一定位下，根据现行规定表述，党委（党组）“依照规定讨论和决定企业重大事项”，“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序”。可见，党委（党组）主要是发挥把关定向的作用，尽管在一定程度上对决策产生重大影响，但并非作最终决策，而最终决策权仍属于其他治理主体。中共十九大及中共二十大修改的党章也作了明确规定，相关表述为国企党委（党组）发挥的是“把方向、管大局、保落实”的作用，但并未出现“作决策”这一表述。因此，党组织和经营管理层分工行使决策权。也就是说，党委会（党组会）只把握企业经营大的原则不与国家和上级党委大政方针相违背，在党员不占多数（党员必须无条件表达党组织决定，因此党员占多数的决策一定是与党组织一致的，否则就是相关党员违背党内组织制度）的企业董事会、经理层等可能出现否决党委会（党组会）审议结果的情况，同时在其没有违背国家大政方针的情况下，党委会（党组会）也无权否定和推翻其作出的经营决策，只能对党委会（党组会）与其存在较大分歧的事项提出再次进行前置讨论。

第二，党组织决策权的主要行使形式是对“三重一大”事项的否决权。这一否决权是基于正确把握边界基础上的。在决策中，“领导作用”“把关定向”是通过行使否定权来实现的，也就是说党组织只决定“什么不能干”。虽然党组织仅仅是前置研究讨论，不是最终决策，但经党组织前置研究讨论明确不同意的事项，应不再提交董事会、经理层决定。当根据董事会或经理层审议意见修改后，再次提交董事会或经理层决策的，应当再次提交党组织前置研究讨论。这样设计并不是要弱化其他治理主体的权限，更不是要党组织取代其他治理主体，而是要进一步“明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制（习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的重要讲话，2016）”。

第三，在完整的决策程序中，如何对党组织与其他治理主体进行分工，本文认为可简要概括如下：首先，党组织决策权主要针对的是“三重一大”事项的政治考量，如是否违反党的路线方针政策及国家法律法规、是否损害国家和社会利益、是否损害职工合法权益等，即把关定向，而经济效益一般不作为党组织会议议事事项的重点考虑范围，即经济效益依然由其他治理主体作最终决策。之所以这样设定，其主要原因就是国有企业不仅是一个经济组织，必须承担经济责任，且属国有所有或由国家控股，还必须承担政治责任，因此国有企业不仅具有较强的市场性，还具有一定的政治性。这种双重属性就要求国有企业在作决策时，就必须兼顾经济因素和政治因素。

也就是说，国有企业的政治性要求其在作决策时，必须考虑更多政治方面的因素和影响，因此必须审慎研究，实行“一人一票”不仅可以避免出现政治方面的错误，还可以在一定程度上防止一把手（党委书记兼董事长）滥用职权；而国有企业的市场性则要求企业必须注重效率和抢占机遇，如果在做经济决策时，过度追求审慎，就可能因错失机遇导致出现经济损失，特别是面对日趋激烈的市场竞争，在经济上不可过度迷恋集体决策，要保证行政负责人一定的决定权。最后，党组织的决策权适用于“三重一大”事项，对于非涉及“三重一大”事项，党组织不拥有决策权，但可行使建议权。

根据权责统一原则，必须坚持有权必有责。因此，需要建立相应的问责机制，规范党组织决策权的行使。本文认为，在完整的“三重一大”决策程序中，针对在政治方向、政治原则和落实党的重大方针政策等方面出现的有关政治方面的问题，应问责党组织；针对因决策出现重大失誤而导致非必要的经济损失等方面的问题，应问责经营管理层。在问责经营管理层时，对于涉及“三重一大”事项出现问题的，主要问责行政负责人；对于非涉及“三重一大”事项出现问题的，主要问责分管领导。基本流程可以概括如下：

3.2 有企业党委（党组）（包含具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部、党总支）发挥“领导作用”的实操分析

第一，明确企业所属党组织属于能够行使“领导作用”的党组织，党委（党组）类型党组织毋庸置疑，但对于党总支、党支部类型的国企党组织要发挥“领导作用”，则必须同时满足前文所述三个条件，如果不能同时满足，则仅需要发挥战斗堡垒作用即可，重点就是做好党内事务和党员教育监督管理等工作，通过思想政治工作调动员工积极性，提升企业效益。对于没有重大事项决策权的企业，其任务仅是执行上级生产经营指令，该类企业的党组织若硬套“讨论前置”和发挥“领导作用”，必然引起混乱。

第二，为保证党组织讨论企业重大事项“前置讨论”要求的贯彻落实，要在能够发挥党组织领导作用的企业，建立完善“三重一大”决策制度，并结合实际制定和持续完善决策事项目录清单，从而保证党组织对企业改革发展的引导权、重大决策的参与权、重要干部选用的主导权和思想政治工作的领导权。如前所述，凡是涉及“三重一大”事项的，在提交企业董事会、经理层决策前，必须通过企业党委（党组）会或总支委员会、支部委员会会议前置讨论，不前置讨论不予提交董事会、总经理办公会审议决策，也就是召开董事会、总经理办公会前必须召开党组织会议对相关事宜进行审议，明确董事会、总经理办公会决策的政治原则和政治方向。

第三，对党支部（党总支）建制的国有独立法人企业关于“人财物重大事项决策权”的分析。对于国有独立法人企业是否都具有人财物重大事项决策权的问题，笔者认为，根据企业法人概念，从独立法人公司角度讲，其应具有完整的人、财、物、产、供、销管理和决策权限。但是从党支部角度讲，其又只具有“战斗堡垒作用”，而非“领导作用”，所以权限要弱于党委，甚至部分权限（如选人用人）不具备。

实际上，党支部（党总支）建制的独立企业法人一般为规模较小、对风险的掌控能力相对较弱的中小型企业，但其具备更加市场化、更加灵活性等优点，同时又考虑到独立法人的独立性和其自身具有的相应的体制机制，以及党支部（党总支）在企业发展中发挥的重要作用，笔者建议需要遵循以市场为主导的思维规律，结合公司实际，以“授权”和“监督”相结合、以个体性和可行性为基础，制定“三重一大”决策事项清单，在人财物等重大方面赋予更多的自主权，将党支部（党总支）作为独立法人公司的治理主体，享有与党委类同的决策流程，既充分发挥了党组织在企业治理中的积极作用，又在一定程度上实现了企业的灵活发展，更好地促进效益提升。

4 结语

贯彻落实“三重一大”决策制度体现了国有企业产权属性的根本要求，对于进一步坚持党的全面领导、贯彻落实民主集中制、强化“一岗双责”、提高决策科学性、规避廉洁风险等，具有重要的理论意义和现实意义。国有企业党组织“领导作用”的提出，实现了党组织参与国有企业治理从“个人嵌入”到“组织嵌入”的根本转变，进一步优化了国有企业的治理结构，形成了党组织作为新的治理主体与其他治理主体分工享有企业决策权的公司治理结构。由于各企业自身特点和实际情况存在一定差异，因此贯彻落实“三重一大”决策制度的工作机制、具体决策范围、党组织权限也会出现不同。

要更好推动“三重一大”决策制度的贯彻落实实现与本企业的有效结合，除了期待针对共性问题而出台的权威政策和制度外，还需要各企业主体在结合自身实际加强理论研究的基础上，进一步强化实务分析和实践探究，以更加有说服力的实例推动党组织有效发挥作用和“三重一大”决策制度的有效落实，从而更好地促进全面加强党的领导与优化国有企业治理、实现国有企业治理能力和治理体系现代化有机融合，实现国有企业高质量发展。

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