行动者网络视角下“书记联合体”治村实践探究

侯雅婷

摘要：浙江被赋予“高质量发展建设共同富裕示范区”重大使命，为完成这一任务，各地开展广泛基层治理实践，其中，L市H镇首创“书记联合体”奋力打造“共富高地”就是其中一个缩影。从行动者网络理论看，村书记、乡镇干部、驻村干部、乡贤、非正式组织、企业党支部等各行动者彼此交融，编织成一张张具有灵活性、针对性的“书记联合体”治理网络，有效解决了基层难题。非人类行动者的调动实现了乡村资源效益向经济效益的转变。研究发现，“书记联合体”取得成效的关键在于行动者的优化组合，据此，有必要探索“行政”与“自治”在基层治理场域中的融合场景，为解决当下治理内卷问题提供参考。

关键词：行动者网络理论；基层治理；行政和自治；书记联合体

中图分类号：D2    文献标識码：A    文章编号：1009-3605（2023）03-0087-08

一、问题提出

作为基层治理的一个重要缩影，乡村是矛盾的源头，也是承接压力的末端，是县域城乡共富的薄弱一环，也是关键一环。做好乡村基层治理工作是“十四五”时期浙江共同富裕示范区建设的重要内容，也是国家长治久安和乡村振兴的历史使命。党的二十大提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，为新时代乡村基层治理效能提升指明了方向。治理主体是多样的而非单一的。具备足够数量的行动主体是系统内部整合的必要条件。特别是乡村因其固有的内生属性，基层治理充满复杂性和不规则性，只有多样化的行动者建立强大的网络关系，才能平衡多方利益，形成均衡治理格局。值得注意的是，只有各行动者之间优化组合才能发挥多主体合力，实现系统1+1大于2的功能。实践中出现的国家投入力度加大而治理效能边际递减的悖论根源在于参与治理的行动者之间出现了不协调现象。面对压力型体制下的基层治理困境，乡村治理的行动者主体间的协调合作是治理效能提升的关键。关于基层治理中行政和自治问题的探索及“行政与自治均衡模型”构建对于解决当下治理困境具有重要意义。本研究将基于行动者网络理论框架“问题+利益+招募+动员+异议”，遵循“事实验证原理”，通过分析L市案例“书记联合体”网络构建过程，考察行政、自治、社会（注：本文的社会主体是泛指，包含社会和市场）等多元行动者如何实现系统优化组合，如何发挥乘数效应，如何影响基层治理效能，在此基础上探索多元主体有效参与的治理场域及行为特征，为基层共同富裕实践提供理论参考。

二、关于“行政和自治”的相关文献述评

学术界关于乡村基层治理研究呈现三个阶段历史变迁。在不同的历史阶段，基层治理呈现了不同的治理主体。第一阶段是20世纪30年代末至新中国成立，是早期乡村基层治理的奠基时期。这一时期学者关注的焦点是村民自治。随着科举制度取消，中国社会失去了流动性，乡绅失去了向上的阶梯，导致乡村土豪劣绅遍地。共产党带领人民开展土地革命，打土豪分田地，让村民第一次有了自己的土地，村民自治热情高涨。在这一时期乡村依赖熟人社会和差序格局实现高度自治[1]，共产党政权主要发挥动员作用[2]。第二阶段是新中国成立后至税费改革前，乡村基层治理进入拓展时期。这一时期学者关注的焦点是行政权力下乡。人民公社瓦解后，村民自治开始走上正规化道路，产生了村委会、村级党组织等自治组织载体。改革开放后乡镇企业兴起催生了一批能人，连带着各种社会组织和民间团体进入基层治理场域[3]。在村民自治能力加强的同时，行政力量也增强了对乡村的治理。这一时期驻村干部、基层干部等治理主体因税费与村民联系较紧密。乡镇干部为完成税收指标经常下乡与村民同吃同住，听取群众意见，干群关系密切[4]。相较于第一阶段，政府通过税收强化了对乡村的治理[5]。第三阶段是税费改革后至今，乡村基层治理进入内卷时期。这一时期学者关注的焦点是行政和自治的有效组合问题。随着国家财力的增强，国家各职能机关开始接手乡村治理，教育、医疗、司法、民政等从乡村组织中剥离[6]，乡村基础设施建设不断完善，组织架构不断升级，基层治理渐趋成熟。然而基层治理手段的成熟却并未带来同等比例治理效能的提升。随着村民收入日趋多样化和村干部日趋行政化，乡村利益关联经历了从“紧密”到“松散”的转变，进而引发村庄舆论功能和公共性的丧失，基层政权与村民关系疏远，村民变得冷漠，难以组织，陷入了基层政权和村委会双悬空困境[7]，出现了国家投入力度加大而治理效能边际递减的内卷困境。项目下乡的实践表明，专业化、规则化的治理方式并无法完全解决具有综合性、乡土性特点的乡村难题。乡村治理的行动者主体间出现了不协调现象。

关于“行政”还是“自治”，学术界展开了广泛的讨论，贺雪峰[8]、侯麟科和刘明兴[9]、范黎波和刘佳[10]等学者认为依靠政府进行的基层治理在压力型体制下往往疲于应对日常性事务，难以开展高效治理。乡土社会有其内在运行规则，熟人社会情感也注定了行政化手段无法解决村庄内部问题，自源性基层治理主体成为了影响治理效能的一个重要因素。恩格斯也在《家庭、私有制和国家的起源》[11]一书中指出只要存在土地公有，就必然存在自治。朱云[12]、范和生和郭阳[13]、谢忠文[14]等学者持相反观点，认为基层行政化治理通过标准化、科学化流程提升了常规性事务治理效能，规范了沉积于乡村的乱象，丰富了国家治理现代化的法治性、科学性内涵。教育、医疗、司法、民政等领域行政力量介入能有效缓解当下传统熟人社会治理出现的危机[6]。更有甚者，学者认为随着市场化、数字化的深入发展，加上村干部不断行政化，熟人情感在现代乡村治理中发挥的作用微乎其微，自治功能不断萎缩，行政力量治村有了更大施展空间，能有效克服基层治理无序状态。需要说明的是，学者并非完全否定一方而接受另一方，而是有所侧重。上述两种倾向从学理上看并无优劣之分。应当承认，在不同的治理场域中，它们具有不同程度的适用性。然而当下中国正处于社会转型期，基层问题具有复杂性、多重性和矛盾性，从这一角度看，将行政与自治放置在同一治理场域中，探讨其均衡状态更符合当下中国问题情境。在这一假想下，研究基层治理中“人的聚合”和关系网络就变得至关重要。

三、“书记联合体”网络建构

（一）行动者构成

H镇属于山区乡镇，虽然古建、生态等旅游资源优质且丰富，但受地理因素和交通条件的限制，在2018年以前，H镇经济总体发展水平在L市各镇街中处于中下水平，高品质资源未发挥其效能。为响应市政府共同富裕和基层治理创新号召，2018年4月，在杭绍台铁路房屋拆迁重点项目中，H镇首创“书记联合体”模式。这一模式最初主要用于调节公共矛盾纠纷，后因实践效果佳而逐步扩展治理内容和治理领域。经过4年多的实践探索，截至2022年1月，L市有各类“书记联合体”106个，遍及19个镇街，解决重大基层跨区域问题285个，充分显示了多元行动者联合共治的生命力和创造力。“书记联合体”以解决问题为导向，采取村村联合、村企联合、企企联合等方式跨区域组成一个个书记作战军团完成组内共同目标，且不局限于组织的完整性问题，随任务的出现而产生，随任务的终结而解散，根据问题的变化不断更新联结网络，实现自由连接与协作，保证了组织的灵活性。这一方式对解决复杂性基层难题具有启发意义。本文选取“书记联合体”起源镇H为调研对象，分别于2020年10月、2021年3月、2022年1月对镇内各村开展为期10天的半结构化访谈和问卷调查，涉及的基层治理行动者包括乡镇政府、驻村干部、以村书记为首的村干部、乡村精英、村庄外部精英、村民代表等人类行动者以及村庄自然资源、文化资源、土地要素、扶贫政策、新闻媒体等非人类行动者。我国的国体和政体决定了基层党组织的领导作用，而乡村固有的内生属性决定了乡村基层治理的核心行动者必然源于这个内生群体，对各村“书记联合体”实践调研也发现，村书记在行动者网络中承担了征召、动员角色，因此将村书记界定为核心行动者。

（二）行动者转译

1.强制通行点与利益联盟共同体构建

在乡村基层治理行动者网络中，各行动者有着“基层有效治理能促进区域良性发展，提升收入，实现共同富裕”的共同目标。各行动者在实现共同目标的过程中会面临不同的问题和挑战。在山区发展过程中，村干部要实现促进村级经济发展、构建乡村情感共同体、解决基层矛盾纠纷等目标。村民则希望提升家庭收入、实现土地无障碍流转、资源变资本、获得山区发展利益分成等。驻村干部需要实现在任期内达到并超过考核目标、区域内经济指数明显增长、多个项目落地等目标。乡村精英对村庄有熟人情感，期望实现自身财富增长的同时带来村庄的发展，实现自我价值。村庄外部精英有一定的资本和资源，并期望通过投资获得高回报。自然资源、文化资源、土地要素、新闻媒体等非人类行动者则面临利用率低、污染严重、宣传面窄等障碍。以目标为导向，村书记召集乡镇政府、旅游开发商、乡村精英、村民组成共同体，将各治理主体的不同需求汇聚到强制通行点（OPP），共同致力于通过实现共同富裕来实现利益纠纷调解、资源高效利用、增加经济收入、重塑乡村情感共同体等分目标（图1）。核心行动者村书记通过给异质行动者转述符合双方利益的利益预期完成利益赋予，通过利益联结增加行动者网络的黏合度。

2.征召与动员

征召是尽可能把各个相关行动者纳入网络中，通过共同利益和价值认同激发成员主动执行而非应对任务，并通过连接和协作实现系统优化组合效应。一是人员征召。在网络建构过程中，核心行动者村书记首先要建立与其他行动者村民的强关系。村民群体由于缺乏接受新事物的意识，一开始对于村书记的培育番薯豆面、筹资修路等感召表现出排斥行为。为应对这一利益冲突，村书记号召党员、乡贤带头示范，并给予先发者一定的优惠政策。在村庄共同体整体氛围带动下，异质行动者逐渐接受了网络中的岗位和任务。当有实实在在的收益后，异质网络不断扩张，村民通过参与经营、地租分成、参股参债等纷纷加入网络，充分发挥了自主性和创造性。二是资源征召。行动者网络理论将人类行动者与非人类行动者同等看待，并注重非人类行动者作用发挥。H镇土地、古建、生态等优质资源亟待开发，行动者网络对资源的征召满足了H镇诉求。其中抛荒地以地租方式被征召为旅游开发用地、现代农业用地，自然资源以股权和债权相结合的方式被征召为山区旅游景观资源，传统古建文化依托名人效应被征召为乡村文化品牌、乡村情感共同体载体，新闻媒体以其独有的感染力和感召力被征召为传播媒介。此外，政策资源、社会资本等也进入网络，通过征召转换成村庄内生动力。

动员阶段的目标是动员所有异质行动者联合起来发挥自我的最大能动性。“书记联合体”涉及公共基层设施建设、征地拆迁等公共难题，在动员过程中，核心行动者以“失土农民可享受失土养老保险30%折扣优惠”“山区旅游开发优先经营选择权”等优惠政策为敲门砖，通过将公共事务转化为私人事务的方式，获得全体村民签字同意。在以私人利益为基础的公共利益驱动下，“书记联合体”通过村民自筹、乡贤筹和政府补贴等方式筹得道路拓宽资金500余万元，完成了80%山区道路拓宽，以较低成本为山区发展奠定了良好的公共道路基础，打造了优质的营商环境。

四、基层治理效能优化：行政与自治的均衡状态

“书记联合体”治理村庄的网络建构过程体现了“行政”与“自治”在基层治理场域中有机融合带来的治理效能倍增的现象。村书记一方面是行政权力下沉执行者，一方面是村庄内生力量发言人，是上传下达的关键人物。在以地方话语体系为特征的基层治理网络中，村书记以行政力量的身份携带内生力量成为核心行动者，通过征召动员将行政资源和社会资源集聚到网络中，构建利益联盟共同体，充分发挥地方情感、行政专业、社会资源组合优势，在治理场域中实现了行政与自治的均衡状态。

（一）下行治理：村书记与自治力量的对接

党的十九届四中全会《决定》和《中国共产党农村工作条例》强调要把农村基层党组织建设成为推动乡村振兴的坚强战斗堡垒，2023年中央一号文件指出要健全党组织领导的乡村治理体系。黨组织在资源整合、政府能力与基层治理等方面具有巨大优势。从“书记联合体”网络建构过程可看出，村书记作为核心行动者适应了乡村差序格局治村模式，充分发挥了人情治村的优势，有助于重建乡村情感共同体。第一，村书记作为乡土社会的一分子与村民有着共同的乡村知识和需求感知。村书记以问题为导向，直面群众重难点问题，保证群众参与，打破了基层横纵向权力疏离状态，满足基层治理内生性需求，激发了群众参与治理的动力。70岁左右的村民：“我们村以前啊，出门骑个电动三轮车都困难，路窄还不平整，要是碰上下雨天，这路就更不得行了。还没路灯，经常有人摔倒特别是老人，一摔倒就要卧床大半年。但是修路又不是一个村的事情。‘山区道路书记联合体好啊。”第二，村书记治村能充分发挥中国乡土社会面子观念的积极作用，不争馒头争口气，促成各村你追我赶的良性竞争，形成村书记带头治村的示范效应。55岁左右的村民：“我们村书记、党员都带头种番薯了，都是搞我们村自己的事业，作为村民，我也理应出一份力。这番薯培育技术和加工技术是我们书记跑到外地学回来的，可不能辜负了书记。而且邻村发展旅游搞得有声有色的，我们可不能被比下去。”第三，村书记作为核心行动者能保持规划和政策的延续性。村书记作为村庄的一分子，相对外部行政力量治村多了一份责任感和使命感，村书记的长期任职能克服行政力量下沉的短暂性，有助于乡村的长远可持续发展。程叶青[15]、张环宙[16]等学者发现政府作为核心行动者在基层治理后期都不可避免地出现了行政力量削弱、治理效能下降的趋势。45岁左右的乡村精英：“以前我们太依赖政府了，群众参与情绪不高，很多项目全靠政府资金撑着，政府一撤，合作社就名存实亡了。”

（二）上行治理：村书记与行政权力的承接

作为行政权力下沉的末端，村书记存在知识储备不足、治理资源有限等问题。在行动者网络中，村书记承接乡镇政府、市政府相关部门（如建设局、旅游局、农业局等）、驻村干部等行政力量，获得了以下优势：第一，行政力量治村提升了规范性事务处理效率。H镇驻村干部发挥部门技能优势，负责项目申报、数据统计、宣传文案撰写等常规性行政事务，通过标准化、科学化流程提升了治理效率，规范了沉积于乡村的乱象，并征召浙江日报、浙江卫视、人民网等非人类行动者广泛传播，扩大了书记联合治村这一基层创新的宣传面。上级行政力量的加入使得常规性任务从乡村基层治理中剥离，村书记能腾出更多的时间处理与村民息息相关的村庄事务，大大提升了基层治理的针对性和有效性。第二，外部行政力量治村有助于化解村庄纠纷。驻村干部不受村内宗族血缘关系的影响，与村民没有利益关系，加之具有较高的政治素养和理论水平，因此处理村庄事务相对比较中立，能较好地解决日常矛盾纠纷。在“山区道路书记联合体”中，驻村干部就担任了调停员的角色。第三，外部行政力量治村为乡村带来了资源和资金支持。驻村干部特别是驻村第一书记拥有原单位和自身的社会资源，人际关系较广，且政策理解力强，能带来项目和资金下乡，改善所在村公共产品与公共服务供给现状，在产业规划、农特产品打造与营销方面也比村两委和村民有更高的站位和更开阔的思路。在“山区旅游发展书记联合体”番薯培植项目中，驻村干部被市农业农村局征召进入行动者网络，充分利用部门信息资源为村书记外出学习番薯良种培育技术牵线搭桥，成功打造了山区农特产品品牌。

（三）融合场景：村书记对社会力量的融合

除了自治和行政力量，“书记联合体”将社会力量也纳入了网络。各行动者的征召和动员及利益联盟共同体的构建为社会力量提供了孵化土壤。一方面，社会主体在网络中获得了荣誉、地位及自身业务的拓宽，另一方面，社会主体为“书记联合体”提供了人脉和资金，在农特产品品牌打造和市场开拓、休闲旅游基地开发和招商引资、鼓励乡贤回归和地方文化学院创办等方面发挥了重要作用。社会学家帕森斯认为，具备足够数量的行动主体是系统内部整合的必要条件。于水和辛璄怡[17]基于过程视角认为资源的社会性决定了它不可能被某一个主体独占，依托资源而进行的有效社会治理也必然是多元主体善治的结果。“书记联合体”网络构建的实践佐证了学者的观点，社会力量的加入延伸了行政和自治的作用范围，扩大了行动者网络利益联盟的边界，进一步发挥了多主体系统组合优势，实现了基层多元化治理的张力（图2）。

五、结论

基层善治根源于网络中良好的交往关系构建以及在这种交往关系中各主体利益与价值的合理表达。“书记联合体”体现的是以党組织为核心的行政与自治均衡治理模式，是枫桥经验的进一步贯彻和发展。在行动者网络构建下，H镇形成了多元主体治理模式下以村书记为核心行动者的“政府+企业+村集体+农户”联合体共富模式，融合了行政指导作用和自治主导作用，充分发挥地方情感、行政专业、社会资源组合优势，是压力型体制下村书记回归熟人社会、重建乡村情感共同体的有效尝试。村庄外部行政力量作为公共服务和公共物品的供给者和引导者，在行动者网络中突破了公共事务语境下正式权力下乡运行成本高、效率低的结构困境。村庄内生力量则因情感互通、知识共识而激发了群众共治动力，改善了基层横纵向权力疏离状态。通过柔性治理重建村集体主体意识，为乡村长远发展提供了情感支撑。不足的是从H镇实践看，社会主体的参与空间有限，且大多依附自治主体和行政主体，未形成独立治理领域，这主要是因为目前中国基层缺乏物质、文化、制度、法律、民智等成熟的社会条件，大大影响了社会主体作用的发挥，在未来很长一段时间，社会主体的治理效能提升空间较大。

参考文献：

[1]邓大才.村民自治有效实现的条件研究：从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究，2014（6）：71-83.

[2]李春根，罗家为.从动员到统合：中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻[J].管理世界，2021（10）：13-26.

[3]加芬芬.传统文化复兴与村庄文化功能优化[J].探索，2019（2）：181-192.

[4]沈迁.基层服务困境及治理体系重构的路径分析：以山东省农村党建示范区为分析对象[J].农林经济管理学报，2021（3）：411-419.

[5]周庆智.改革与转型：中国基层治理四十年[J].政治学研究，2019（1）：43-52，126.

[6]何植民，陈齐铭.中国乡村基层治理的演进及内在逻辑[J].行政论坛，2017（3）：25-30.

[7]杨华.乡村治权与基层治理能力建设[J].湖湘论坛，2018（5）：51-61.

[8]贺雪峰.行政还是自治：村级治理向何处去[J].华中农业大学学报（社会科学版），2019（6）：1-5，159.

[9]侯麟科，刘明兴，陶郁.双重约束视角下的基层治理结构与效能：经验与反思[J].管理世界，2020（5）：145-160，15.

[10]范黎波，刘佳，尚铎.基层治理的困境及对策：基于内卷化的研究视角[J].行政管理改革，2021（11）：55-64.

[11]恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京：人民出版社，2018：143-155.

[12]朱云.新时代村治逻辑探究：行政与自治关系的均衡[J].地方治理研究，2021（1）：68-77，80.

[13]范和生，郭阳.标准化治理：后疫情时代基层社会治理的实践转向[J].学术界，2020（11）：67-75.

[14]谢忠文.当代中国社会治理的政党在场与嵌入路径：一项政党与社会关系调适的研究[J].西南大学学报（社会科学版），2015（4）：41-46，189.

[15]程叶青，王婷，黄政，胡元涛，周艳梅，张金萍.基于行动者网络视角的乡村转型发展机制与优化路径：以海南中部山区大边村为例[J].经济地理，2022（4）：34-43.

[16]张环宙，周永广，魏蕙雅，黄超超.基于行动者网络理论的乡村旅游内生式发展的实证研究：以浙江浦江仙华山村为例[J].旅游学刊，2008（2）：65-71.

[17]于水，辛璄怡.农村基层治理能力的建构基础与生产机制[J].学习与实践，2020（12）：21-30.

责任编辑：周育平