开发区水土保持区域评估报告中措施设计难点分析与解决思路

李凤鸣，任丽华，柳金库

（辽宁省旱地农林研究所，辽宁 朝阳 122000）

深化水土保持“放管服”改革，可以更好地服务市场主体和优化营商环境。2019年5月印发的《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160 号），明确提出对各类开发区建设推行水土保持区域评估。2020年11月2日《水利部办公厅关于进一步优化开发区内生产建设项目水土保持管理工作的意见》（办水保〔2020〕235号），提出对开发区内项目全面实行水土保持承诺制管理，明确规定由开发区管理机构统一组织实施“五通一平”的开发区均需实施水土保持区域评估，开发区管理机构应在“五通一平”前编制水土保持区域评估报告，并报批准设立开发区的同级人民政府水行政主管部门审查。研究水土保持区域评估报告与传统单体项目水土保持方案在水土保持措施布局上的差异及其主要难点，从防治目标确定、措施布局等方面进行初步分析并提出一些解决思路，可为开发区水土保持区域评估报告中的措施设计提供有益参考。

1 水土保持区域评估报告中措施设计难点分析

区域评估是指由政府对投资项目审批过程中涉及的有关评估事项进行统一评估,形成整体性、区域性成果,由区域内投资项目共享共用[1]。区域评估作为新时期水土保持高质量发展的新路径，其面对的项目经常是几百甚至上千公顷规模，面积大、工期长，加之有入驻项目穿插其中，导致了水土流失防控难度加大[2]。开发区类项目水土保持区域评估报告中措施设计的主要难点，主要体现在防治目标确定、针对性措施布局、表土资源保护与土方合理调配等方面。

1.1 防治目标难点

开发区类项目具有占地面积广、开发历时长、建设项目多的特点，水土保持工作任务十分繁重[3]。如何确定开发区整体水土流失防治目标和不同单体项目的防治目标，实现整体与局部兼顾，是一个难点问题。

1.2 措施布局难点

在水土保持区域评估报告的编制过程中，如何规划布局这种大区域、长时段、多种类、点性项目与线性项目齐全的综合开发类项目的水土保持措施，是一个突出的难点。主要表现在：一是先期“五通一平”阶段对项目区有所扰动破坏，但也有相应的水土保持措施设计。随着单体项目的逐渐入驻，会发生新的扰动破坏，这就需要水土保持措施予以跟进。由于开发区规划建设期一般较长，需要不断地引进项目，而无法确定最终完工时间[4]，从而加大了整体与单体措施的对接呼应难度。二是“五通一平”阶段水土流失防治责任主体是开发区管理机构，而单体项目入驻建设时的水土流失防治责任主体是项目建设单位，且建设期间还可能涉及独立的施工单位，导致建设过程中项目之间可能存在共用场地、临时堆土等情况，造成防治责任的转变，加大了水土保持措施规划的落实难度。三是受开发时长和进度影响，开发区内同时存在已建、在建、未建3种情况，要想兼顾以上3种情况，实施大范围水土保持措施布设的难度加大。

1.3 表土资源保护与土方合理调配难点

对开发区内表土资源的保护不可或缺，但在大范围的表土保护过程中，如何确定厚度、分布、资源量，如何选取保护措施，如何选定合适的表土场位置，也存在一定的难点。同时，开发区内各单体项目对场地标高的需求不同，从而产生土方需求的差异，即：有的土方需要外弃，有的土方需要调入，加之项目入驻时间不同步，对开发区内土石方的调配利用带来一些困难。

2 解决思路

2.1 按照全局性控制目标与单体项目指导性指标分别确定防治目标

首先根据开发区的位置，依据水利部办公厅《全国水土保持规划国家级水土流失重点预防保护区和重点治理区复核划分成果》的通知（办水保〔2013〕188号）要求，以及《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434）的有关规定，合理确定开发区水土流失防治标准等级。鉴于开发区面积跨度较大、入驻项目较多等特点，将开发区水土流失防治目标分为全局性控制目标与企业建设项目指导性指标。

2.1.1 全局性控制目标 该指标主要指对开发区类项目水土流失进行整体防控的各项指标。应结合项目区地形地貌、土壤、气候等特点，综合监管因素、项目特点、施工工艺与时序等诸多因素，设定全局性控制目标。建议引入土石方综合平衡利用、施工占地总控、表土资源保护利用、水土流失总量防控、雨洪资源调蓄利用、全局林草覆盖这6 项指标，以全面反映开发区土石方利用、表土防护、施工扰动范围、降雨径流拦蓄利用、水土流失防控、林草植被建设情况。根据防洪、绿化等相关技术规范及开发区规划中有关雨洪资源综合利用、绿地、总用地等要求，确定各项指标值。通过对这些指标进行考核，准确反映开发区水土流失整体综合防治情况。

2.1.2 单体项目指导性指标 该指标是指入驻的单体项目应该达到的水土流失防治指标，主要包括：水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防护率、表土防护率、林草植被恢复率、林草覆盖率6 项指标，各项目在建设和运行过程中水土流失防控必须达到或高于单体项目指导性指标。作为入驻项目的指导性指标，应根据项目区所处位置及《生产建设项目水土流失防治标准》予以确定并严格执行。

2.2 措施布局坚持全局项目与单项项目兼顾、实体措施与管理措施并重

水土保持区域评估报告中措施布局应根据开发区特点及开发时序，做到全局项目与单体项目兼顾、实体措施与管理措施并用，实现有针对性的布局。

2.2.1 突出“宏观控制”与“微观防治”相结合 评估报告中应按照《生产建设项目水土流失防治标准》的规定，结合园区所处位置特点，提出整体防治要求，为后期企业入园提供水土保持支持。在区域评估报告中还要对典型地块进行水土保持措施布置，形成水土流失“微观防治”典型样例，并按面积比例将措施量推算至地类、地貌、用途等相同区域。

2.2.2 布设重点时段、区域、措施体系 把施工期作为水土保持措施布局的重点时段，施工期包括园区整体“五通一平”、道路等基础设施、入驻项目等建设期；重点区域指开挖、填垫、堆土场等施工扰动区；重点措施指截排水、拦挡苫盖、沉沙消能等措施。防治施工期水土流失的重点是控制降水产生的地面径流，做到归槽排泄、挡护堆积体及开挖坡面、沉淀泥沙，确保施工场地安全和泥沙不出施工区。按此要求，需合理布设施工区临时排水系统、沉砂池、开挖坡面与临时堆土挡护等排导、蓄沉、拦挡工程，使各类工程构成一整套水土保持措施体系，实现泥沙不出场、清水有序排。

2.2.3 强化施工区以外区域环境保护 在开发区各阶段建设过程中，挖、填土方较多，运渣（土）车在工区内外频繁出入，需对渣土运输、倒装车辆采取喷水、苫盖、遮挡、冲洗等临时防护措施，以减少运输时风蚀扬尘、渣土滴漏对周边环境的影响。在施工区出口应设置洗车槽，并用苫布苫盖车厢。

2.2.4 景观绿化与功能型植被防护措施相结合 开发区多位于城镇附近，应提高环境绿化层次，重视地表植被（如乔、灌、草）防护，尽量减少地面硬化措施，以增加雨水入渗、涵养水土。根据分区水土流失特征、防治重点及管理情况，把治理人为因素造成的水土流失作为重点工作。一是在居民区、学校、公园、绿地等居民生活、学习、工作区域实施景观绿化，既可防治水土流失又能提升美感；二是在商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地区域，以及土方综合利用场等商业建设与开发区域，采取功能型植被防护措施，在防治水土流失的同时注重防火、除尘、降噪。

2.2.5 完善全区域管理措施体系 管理措施体系适于开发区全域范围，其建设对治理措施的实施具有保障作用。在生产建设活动中，通常存在表土资源破坏、扰动范围扩大、弃置土方不规范、水土保持措施落实不到位等情况，需要加强管理，才能保障生产建设活动按照水土保持法律法规的各项要求严格执行，最终达到保持水土、改善生态环境的目的。管理措施体系是为生产建设项目管理、水土保持生态治理提供服务的综合系统，包括宣传、管理、监督等方面。按照水利部关于水土保持“五进”的要求，全区域管理措施体系应进党校、进机关、进厂矿、进社区、进农户，使水土保持政策法规、治理措施、管理手段等被更多人熟知，同时，通过具体案例讲解，明确机关、单位、个人在防治水土流失中所承担的责任和履行的义务。通过政策法规宣传、管理平台建设、监督检查等手段明确权责与义务。开发区类项目水土保持区域评估总措施体系见图1。

图1 开发区类项目水土保持区域评估措施体系框图Figure 1 Block diagram of regional assessment measures for soil and water conservation of development zone projects

2.3 搭建综合管理平台，调配土石方，监督水保措施落实

建立高效便捷的管理平台体系，能够有效促进开发区建设项目水土保持宣传、管理，推进监督网络化、信息化。硬件包括中央处理器、录入端、输出执行端等，软件包括管理软件和数据库软件，同时配备专业维护和管理人员。平台用于记录开发区建设过程中调查、监测、社会反馈等各类信息，为开发区管理机构总体调控提供技术和信息支撑。

2.3.1 通过平台调配开发区内土石方 管理平台根据区内项目建设土方挖填数量和时间情况，发布土方相关信息，并将各类项目的剩余土方量、不足土方量及时公布于综合管理平台上。开发区管理机构根据汇总的各类项目挖填方量，统一调配区内土方，根据供求关系，将土方调运到有需求的地段，有效避免二次扰动。对于暂时不能综合调配的土方，可堆存于开发区管理机构指定的空地内，并按规定落实土地整理、撒播草籽、密目网苫盖、装土编织袋拦挡等措施，同时监督运输过程中苫盖的覆盖情况，防止土方随意散落。

2.3.2 通过平台监管监督水土保持措施落实情况 开发区管理机构、入驻项目单位委托的水土保持监测、监理机构，既要对入驻项目水土流失防护、生态保护等措施的落实情况进行监督，也要对入驻项目进行相关管理，及时更新管理平台表土存量以及各类工程措施、植物措施落实情况等信息，为区内生产建设项目的日常管理和水土保持生态治理提供服务、宣传、监督、管理平台。管理平台构成与流程详见图2。

图2 综合管理平台构成与管理流程图Figure 2 Integrated management platform composition and management platform flow chart

3 结语

开发区类项目水土保持区域评估中的各类水土保持措施，重点用于治理人为因素引起的水土流失，应根据不同项目的水土流失特征、防治重点及管理情况，将在建区和待建区中居住用地、公共管理与服务设施用地、商业服务设施用地、单体项目用地、物流仓储用地、土方中转场用地作为水土流失的重点治理区域，采用实体性治理措施与管理型措施相结合的方式，制定并实施全面、严密、科学、有效的防治措施。在项目逐渐入驻的过程中，应切实保证各单体项目水土保持措施保质保量落实。各单体项目应成立水土保持领导小组，负责水土保持工程建设与管理，确保施工单位按照设定的措施种类、进度、标准等进行施工，做好水土保持工程措施与植物措施的维护和抚育工作。在项目建设过程中，应配备水土保持专业人员，及时解决监理监测机构发现的技术问题，并接受开发区管理机构、水行政主管部门的监管。通过对重点地块、重点时段水土保持措施进行科学合理的布设，不仅能够保持开发区的良好生态环境，还可带动区域经济发展。