国家公园确权登记制度的困境及破解

韩英夫　尹详瑞

摘 要：国家公园确权登记是将地理空间范围上的国家公园整体作为统一的“超级登记单元”而展开的空间确权登记，其蕴含了使登记客体呈现生态性革新和空间性扩张的新趋势。因而，国家公园确权登记与传统上以资源要素（宗地、宗海等）为对象的权属性物权登记间存在较大非适应性。有必要通过重释支撑国家公园确权登记改革的“空间治理”和“生态文明”双线逻辑；确立不同于“豁免登记”的国家所有权强制性登记规则；建立适应于“超级登记单元”的“总登记—分登记”格局；明确管制性事项的登记能力及其在登记簿中具体设置等举措，完善国家公园确权登记制度，以适应生态文明法治建设的绿色登记新要求。

关键词：国家公园体制改革；超级登记单元；空间登记；自然生态空间

中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：1000-5099（2023）04-0083-09

一、问题的提出：“超级登记单元”如何登记？

随着我国生态文明建设及自然资源资产产权改革的持续推进，国家公园因其生态系统的原真性和完整性，被作为独立的自然资源登记单元，进行统一性的空间整体登记。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次提出建立国家公园体制和“自然生态空间”整体登记之改革构想。2016年《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《试行办法》）及2019年《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》）将国家公园列为独立登记单元，回应了生态空间整体性登记的构想。在此基础上，2022年国家林草局印发的《国家公园管理暂行办法》第10条明确规定：“国家公园管理机构应当配合不动产登记机构将国家公园作为独立自然资源登记单元，依法依规对国家公园内的自然资源进行统一确权登记。”至此，正式确立了将国家公园作为“超级登记单元”进行统一登记的空间整体登记规则。

然而，以国家公园地理空间范围所形成的“超级登记单元”与传统上以资源要素（宗地、宗海等）为对象的物权登记间存在较大非适应性。一方面，“超级登记单元”划定的根本依据是以国家公园内各环境要素间的生态功能关联性和完整性为依据，是具有强烈空间整体属性的“生态性单元”，这与传统物权登记的“产权单元”之间存在较大殊异。“超级登记单元”涵盖其空间范围内的全部资源要素，这种登记客体结构上的“集成性”动摇了物权客体单一性和“一物一权”的传统理论。另一方面，国家公园的“生态性登记单元”属性，在传统财产性登记保障交易安全的功能之外，产生了生态保护的全新制度目标。这就形成生态性公法管制事项是否具有登记能力，以及如何进入登记簿的制度难题。由此，在物权登记制度乃至物权法制度体系内，系统检视国家公园这一“超级登记单元”的文本与实践，释明其改革逻辑，对于完善国家公园确权登记制度，推进生态文明体制改革，具有重要的理论与实践意义。

二、财产权登记的绿色转型：国家公园确权登记的立法演进

1.传统资源型登记：以财产权登记为核心的物质性登记体系

在传统财产法秩序下，物之经济价值保障是民事立法的根基。传统物权在衡量一物能否作为物权客体时，其判断标准是物的经济价值，即能够满足人们的社会生活需要［1］。遵循此价值理念，民事立法将森林、草原、土地等自然资源赋予了物权客体地位，使其能够嵌入以“明确物的归属，发挥物的效用”的物权价值指引所建立的不动产登记制度。由此，在传统不动产物权登记语境下，自然资源所承载的经济价值得到了法律确认及保障。

传统资源型登记系以不动产登记为核心，旨在维护权属确认和交易安全的物质性登记体系。具言之：第一，长期以来，自然资源登记重点锚定于权属确认的经济功能，以产权登记定性传统资源型登记。如2004年《内蒙古自治区草原管理条例》第9条规定：“国家所有、集体所有的草原，应由相应层级人民政府登记，核发草原所有权证，确认所有权。”（《内蒙古自治区草原管理条例》第9条：“已经确认使用权的国家所有的草原，由旗县级以上人民政府登记，核发草原使用权证；未确认使用权的国家所有的草原，由旗县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由旗县级人民政府登记，核发草原所有权证，确认所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。”）又如2005年《重庆市林地保护管理条例》第9条规定：“国家所有、集体所有、个人所有的林木和林地，应由区县（自治县、市）人民政府依法登记造册，核发证书，确认所有权。”第二，在登记规则的具体设置上，传统自然资源登记的登记单元划分以“物的区隔化利用”为依据，以“利用”为首要考量因素，将登记单元描述为权属封闭的“产权单元”，以满足登记的实体价值发挥自然资源的经济效用。如《土地登记办法》第5条规定：“土地以宗地为单位进行登记；宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”《海域使用权登记办法》第4条规定：“海域使用权登记以宗海为基本单位；权属界址线所封闭的用海单元称宗海。”（根据《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》，《土地登记办法》自2017年12月29日废止。根据《自然资源部关于公布第一批已废止或失效的规范性文件目录的公告》，《海域使用权登记办法》自2019年6月26日废止。）第三，如此设置能够服务于维护交易安全的经济性价值目标。“区隔化利用”能够对登记单元进行独立标识划分，为不动产登记制度权属确认功能的实现提供保障。而权属确认功能能够表彰物之上的物权变动，其基本功能定位在于表征不动产物权［2］，从而能够服务于“物权流通中交易安全”单一目标的传统物权理论［3］。

2.国家公园确权登记：以生态完整性和关联性为核心的绿色登记转向

在国家公园确权登记的语境下，国家公园空间内所涵盖的各类自然资源要素因相互间生态功能关联而构成不可分割的生態系统，进而结成整体性的“超级登记单元”。这一“超级登记单元”需要在登记法上予以整体识别，且登记需与《国家公园法（草案）》所规定的“坚持生态保护第一”的理念相呼应（《国家公园法（草案）》第1章第4条：“国家公园践行绿水青山就是金山银山理念，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性，统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。”），承载生态管护的全新功能。因此，在生态文明建设的全新场域下，国家公园确权登记同传统不动产物权登记相比有较大差异性，表现为绿色登记的全新面向。

具言之：一方面，传统自然资源登记关注于宗地、宗海等单项资源要素，相比较而言，国家公园确权登记构筑了“空间整体”的全新登记单元类型。《暂行办法》第13条规定“以相对完整的生态功能、集中连片”（《暂行办法》第13条：“自然资源统一确权登记以自然资源登记单元为基本单位；自然资源登记单元应当由登记机构会同水利、林草、生态环境等部门在自然资源所有权范围的基础上，综合考虑不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素划定。”）划定登记单元。可见，在确权登记改革视角下，国家公园登记单元的划定转向以保障自然生态空间生态功能整体完整性为中心，集中连片划定。自然资源之间的生态功能性关联被独立认可，生态价值得以确认，这是与传统自然资源登记的显著区别。另一方面，关联登记规则的创设能够维护国家公园的生态功能完整性。《暂行办法》第9条第2款规定“对生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息进行关联登记”（《暂行办法》第9条第2款：“自然资源登记簿应当对地表、地上、地下空间范围内各类自然资源进行记载，并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息。”），如此设置使自然资源的用益限制具有了登记可能，拓宽了登记范畴，明确了自然资源之上的生态保护目标和监管要求，能够最大程度保障国家公园的原真性与完整性，契合了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）中所明确的“生态保护优先”的价值定位。可见，自然资源“生态价值”的溢出使国家公园确权登记以维护空间内各资源要素間生态功能关联以及生态完整性为核心，契合了“生态物”的进路，表征出登记体系由传统财产权登记向绿色登记的转型。

三、现状检视：国家公园确权登记制度的实践困境

1.权利登记抑或管理登记：国家公园确权登记的功能定位模糊

依照现代登记理论，登记制度既可能是旨在明确财产客体的“权利归属关系”，也可能是旨在确定公共事项的“管理性秩序”。前者譬如房产登记，后者譬如户籍登记。在国家公园确权登记的特定场域下，资源产权化的改革目标使其具有明确物之权属关系的权利登记形式，而生态保护目标又使其具有对公共管制性事项进行管理性登记样态，这种复合式的改革目标引出确权登记改革的功能定位难题，使国家公园确权登记踟蹰于“权利登记”与“管理登记”之间。

于资源产权化改革而言，确权登记改革处于整个改革体系的前端，与后续的资源市场化产权配置具有前后继起的逻辑关系。如此设置隐含了确权登记改革须具有明确物之权属关系的权利登记形式，即登记不仅是公示不动产权利状态的方法，也应是不动产物权变动的要件［4］。这一改革内核在各改革文本中得到了有力回应。如《暂行办法》第9条第1款规定“自然资源登记簿应记载自然资源空间范围、所有权主体、行权方式及权利内容等权属状况。”（《暂行办法》第9条第1款规定：“自然资源登记簿应当记载以下事项：（一）自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况；（二）自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况；（三）其他相关事项。”）可见，登记簿的内容以资源物权的状态为核心，呈现权利登记形式。又如《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《委托代理机制试点方案》）明确规定将国家公园纳为八种可独立登记的自然资源资产品类之一，并指出“以落实产权主体为重点，着力摸清自然资源资产家底”［5］的改革方向，旨在明确财产客体的“权利归属关系”。上述改革要求显现其保障私权层面的自然资源物权归属，表征国家公园确权登记具有明确物之权属关系的权利登记形态。

而于生态文明体制改革而言，《总体方案》明确指出，国家公园应统筹考虑保护与利用，坚持生态保护第一的价值顺位。确权登记工作应服务于这一生态保护目标，从而催生国家公园确权登记对公共管制性事项进行关联登记的需求。这一全新改革要求广泛体现于各改革文本中。在中央立法层面，如《国家公园法（草案）》指出，应通过确权登记改革进行相关的自然资源用途管制；《国家公园管理暂行办法》指出，国家公园应根据功能定位进行合理分区，不同区域根据生态核心程度给予不同的管控要求（《国家公园管理暂行办法》第3章第16条：“国家公园应当根据功能定位进行合理分区，划为核心保护区和一般控制区，实行分区管控。”）；在地方实践层面，《祁连山国家公园永昌县片区自然资源统一确权登记实施方案》第3条将“公共管制”内容纳入确权登记“主要工作内容”的范畴（《祁连山国家公园永昌县片区自然资源统一确权登记实施方案》第3条“主要工作内容”中规定：“公共管制调查。依据相关法律法规和主体功能区规划、国家公园规划、土地利用总休规划等相关规划，明确自然资源用途管制、生态保护红线、防洪规划、公共管制及特殊保护要求等限制情况。”）；《青海省自然资源统一确权登记总体工作方案》在对“主要任务”描述时，将“公共管制性事项登记”进行重点说明（《青海省自然资源统一确权登记总体工作方案》：“要分析叠加生态保护红线、特殊保护规定、国土空间规划明确的用途等管制要求。记载清楚各类自然资源的类型、分布、数量及质量等状况，记载清楚所有权主体及代表（代理）行使主体、权利内容、管理内容以及管制要求等状况。”）。可见，政策倾向于将公共管制事项作为确权登记的必要登记内容，以维护国家公园的原真性与完整性，体现了国家基于行政管理身份而进行的“生态监管”职能。由此，国家公园确权登记呈现出显著的自然生态保护的义务面向，具有管理性登记样态。

2.强制登记抑或豁免登记：国家公园确权登记的模式冲突

确权登记改革的现实操作路径是以不动产登记为底基进行自然资源统一确权登记的“双轨”运行模式，国家公园嵌入确权登记具有承继传统不动产登记模式的可能。传统不动产登记制度依托于民事物权规则建构，而物权规则关于国家所有权采取“豁免登记”的模式与确权登记改革视域下对国家所有权采取“强制登记”的模式并不一致，由此，引发国家公园确权登记适用“强制登记”抑或“豁免登记”的困局。

一方面，为贯彻《生态文明体制改革总体方案》提出的“清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体”的具体要求。《暂行办法》创设性的赋予国家所有权以登记能力，规定对草原、山岭、滩涂、国家公园等自然资源予以强制登记，为实现产权制度改革“摸家底”“划边界”的整体改革目标奠定了基础。各类改革文件对这一改革内核也给予了积极反馈。如《沈阳市林地建设保护条例（草案）》第13条规定：“国务院确定的国家重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地由国务院自然资源主管部门负责登记。”（《沈阳市林地建设保护条例（草案）》第13条：“林地所有权和使用权依照有关法律、法规确定。林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，仅国务院确定的国家重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地由国务院自然资源主管部门负责登记。”）；又如《东北虎豹国家公园体制试点方案》规定以“东北虎豹国家公园”为登记单元，所有权主体登记为国家所有；再如《甘肃省人民政府办公厅关于祁连山国家公园天祝段自然资源统一确权登记实施方案》规定，祁连山国家公园所有权主体登记为国家所有，并将所有权行权主体登记为祁连山国家公园管理局，由其行使所有权职能［6］。

另一方面，与之并向而行的不动产物权登记却显现冲突的一面。民法视域下的物权规则针对自然资源国家所有权确立了“豁免登记”规则。《民法典》第209条规定，“对国家所有的自然资源，所有权可以不登记”（《民法典》第209条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”）。在此规则下，国家公园等由国家享有所有权的自然资源应不予进行登记。其依据在于，在传统物权登记理论下，不动产进行登记在于“交易保障”，而自然资源国家所有权无法投入交易之中，因而当然无需进行登记［7］156。据此，自然资源国家所有权在传统物权登记场域下并不具备登记能力。同时，鉴于《暂行办法》仅属部委规章的立法层级，远不如《民法典》的效力高，以及法律规定本身比登记行为具有更强的公示效果等原因［8］130。因而，对国家所有的自然资源不进行登记的呼声也一直存在。

3.空间整体抑或资源要素：国家公园确权登记的客体标准不明

因应生态整体主义理论这一新的认识范式，国家公园由各资源要素通过生态功能关联而构建出具有完整生态功能与独立结构的空间单元，预示着以生态空间单元为整体进行统一登记的必要。与之同时，在当前“摸家底”“划边界”的产权确认规制之下，厘清空间概念下的具体资源权利关系也成为国家公园确权登记的应有之意。这样双重的改革需求引申出国家公园确权登记的客体认定难题，在一定程度上加剧了确权登记改革的混乱局面。

一方面，基于维护国家公园的原真性和完整性，对其进行空间整体性登记是我国生态文明体制改革的必然要求。首先，从宏观产权改革层面来看，《委托代理机制试点方案》明确指出国家公园为八种可独立确权登记的自然资源品类之一，被标识为自然生态空间，进行整体性登记。其次，从确权登记改革层面来看，国家公园作为自然资源综合体，其所享赋的生态价值是一种整体性价值，具有不可分割性。若割裂资源要素间的关联，则可能使生态系统遭到破坏。由此，《试行办法》第8条明确规定将国家公园单独作为登记单元进行空间整体性登记。最后，从改革实践来看，各地方均以空间整体性登记为目标，如《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》明确指出，将武夷山国家公园整体作为独立登记单元，开展自然资源统一确权登记［9］；又如《南山国家公园体制试点区试点实施方案》明确规定，将园区内原有的四处自然保护地整合成南山国家公园，从而进行自然生态空间统一登记［10］。

另一方面，在自然资源资产产权改革背景下，不论是宏观立法层面抑或地方改革实践均含有对国家公园内部各具体资源要素进行登记的规定。具言之：首先，从宏观产权改革层面来看，现行自然资源立法遵循的是“一种资源，一部法规”的立法模式，将自然资源作“土地、草原、海域”等大类制划分，并未涉及整体性的生态空间概念，为建构权责归属清晰的自然资源资产产权制度提供了基础。其次，从确权登记改革层面来看，《试行办法》第3条（《试行办法》第3条：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。”）以及《暂行办法》第3条（《暂行办法》第3条：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记适用本办法。”）均列舉了对“水流、森林、滩涂”等资源要素进行确权登记的规定，回应了单一资源要素登记的现实需要。最后，从改革实践来看，《祁连山国家公园自然资源统一确权登记技术方案》明确规定对园区内各资源要素进行确权登记，并释明具体操作方法［11］；《玉树州三江源国家公园自然资源统一确权登记试点实施方案》明确指出，要清晰界定国家公园空间内水流、森林、山岭、草原等各自然资源的权属状况［12］，对园区内各具体资源要素进行确权登记。

4.涵盖管制抑或表彰权属：国家公园确权登记中管制事项的登记进路不清

传统不动产物权登记依托于民事物权规则而建构。在此基础下，管制性事项登记仅作为行政管制的依据，而非作为发生排他效力的登记事项，从而被动纳入登记簿，以涵盖管制的形式处于从属性地位。在确权登记改革视域下，管制性事项登记的目的在于公示自然资源的用益限制，以明确保护需求和监管责任，应承接表彰权属的全新功能。由此，这样的矛盾引发了确权登记改革视域下管制性事项登记进路不清的改革困局。

在传统物权登记理论视角下，公共管护事项被称为“公法性负担”，而不具备登记能力。其内在逻辑在于：在传统法秩序下，因管制性事项具有普遍适用的法律后果，对任何人都具有绝对的效力，因而无需公示，从而不具有公信力，无法起到表彰权属的功效。遵循此逻辑，《暂行办法》赋予管制性事项以关联登记地位，不具有表彰权属的内涵。《暂行办法》第9条第2款规定，对生态保护红线、国土规划用途等仅作关联登记。虽然管制性事项仍然属于法定的登记范围，但《暂行办法》没有规定关联登记的物权性效力。其理据在于：按照《暂行办法》第29条规定，自然资源登记资料包括自然资源登记簿等登记结果、权属来源材料、相关管制性事项等（《暂行办法》第29条：“自然资源登记资料包括：（一）自然资源登记簿等登记结果；（二）自然资源权籍调查成果、权属来源材料、相关公共管制要求、登记机构审核材料等登记原始资料。自然资源登记资料由具体负责的登记机构管理。各级登记机构应当建立登记资料管理制度及信息安全保密制度，建设符合自然资源登记资料安全保护标准的登记资料存放场所。”）。虽《暂行办法》第31条规定自然资源确权登记结果应当向社会公开（《暂行办法》第31条：“自然资源确权登记结果应当向社会公开，但涉及国家秘密以及《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记的相关内容除外。”），但此处要求公开的登记结果不包含《暂行办法》第29条所规定的原始登记资料，也就说明公共管制性事项信息无法得到公开。且《暂行办法》第29条明确要求，各级登记机构应当针对登记的原始资料建立信息安全保密制度（同上注③。）。可见，在此情形下，相关方也无法对管制性事项信息进行査询，只能依托于政府公开。由此，关联登记不能产生表彰权属的效力，仅表现为涵盖管制的形式。

而《试行办法》却做出与《暂行办法》关于管制性事项的登记路径并不一致的规定。《试行办法》第4条规定：“自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律、法规的规定，并依法及时记载于不动产登记簿。”可见，《试行办法》将不动产权利的用益限制（管制性事项）登记纳入登记簿的范围，承接不动产登记的相关信息，使管制性功能位阶得以提升，公共管制性事项登记具有了表彰权属的功效。

四、进路探寻：国家公园确权登记制度的完善路径

1.明确国家公园确权登记以权利登记兼具管理登记的新定位

传统不动产物权登记具有双重制度功能：一是确认物权归属；二是便于国家对不动产产权和交易行为进行规制和调控。在功能排序上，权属确认功能居于首位，登记的管制功能处于派生性地位［13］。在国家公园确权登记改革语境下，不论是《暂行办法》中规定的法定登记情形（《暂行办法》第28条：“登记单元内自然资源类型、面积等自然状况发生变化的，以全国国土调查和自然资源专项调查为依据，依职权开展变更登记。自然资源的登记单元边界、权属边界、权利主体和内容等自然资源登记簿主要内容发生变化的，自然资源所有权代表行使主体或者代理行使主体应当持相关资料及时嘱托登记机构办理变更登记或注销登记。”）对传统不动产登记的自愿登记形式的超越，抑或是将管制性事项纳入登记范畴，均凸显了国家公园确权登记是以生态管护功能为核心，兼顾确认权属之秩序的价值定位。为此，应重新审视国家公园确权登记的功能定位，建构以实现生态监管的管理登记兼具确立权属秩序的权利登记的全新功能定位。这就引发关于两者间应如何定位的思考：一是两者间是否存在着主次位序，或者制约关系？二是两者间如何相互作用？

第一，一方面，以权利登记形式所带来的权属确认功能适用于自然资源的经济物品貌，自然资源是现代经济社会发展的支撑要素，对其进行权属确认有利于建构归属清晰、权责明确的自然资源资产产权制度。这里所考虑的主要因素是自然资源在私权层面上所显化出来的经济价值。另一方面，以管理登记形式所带来的生态监管功能适用于自然资源的生态物品貌，自然资源在作为现代经济社会发展的原动力因素的同时亦是自然生态空间的重要构成要素。对其进行相应的生态监管是实现生态文明建设全新场域下公益保护的必然要求，这里所考虑的主要因素是自然资源之上所承载的生态价值。以法理角度审视之，公益保护往往是私益限制甚至剥夺的正当性理由。据此，生态监管功能同权属确认功能相比较，前者处于更高位阶，对后者具有制约性作用。但两者之间的关系不能简单认定为非此即彼的异質性关系，而是处于嵌套式构造中，在原有的权属确认的功能上拓展生态监管的功用，以生态监管功用来制约纷杂化、任意化的资源开发与利用。

第二，两者间相互作用处于动态平衡状态，应依托于自然资源的资源品貌、质量状况、生态功能的重要程度等因素进行综合考量。在实际进行确权登记工作时，生态监管功能对于权属确认功能的制约性作用是随着生态功能的重要程度而逐渐的递减或者递增，其权责适用规则是：随着生态功能重要性程度的递增，生态监管对权属确认的制约作用逐渐强化，自然资源之上将承载更多的公法性负担，物权利用将具有更多的用益限制；而随着生态功能重要性程度递减，生态监管所带来的管理性作用将对自然资源物权利用施加更少的公法负担及制约。

2.明确国家所有权强制登记规则

在自然资源资产产权改革的背景下，确权登记有助于厘清国家所有、集体所有以及个人所有资产之间的权利边界，也有助于厘清国有自然资源所有权行使主体的权利与责任边界。如若未完成排他性的确权登记，那么国有自然资源事实上将处于“产权真空”的无序占有状态［14］。因此，明确赋予国家所有权以强制登记是制度建设的必然之义。在这一内涵项下隐含了两个层面的问题：其一，应明确国家所有权是否具有登记能力？其二，应如何建构国家所有权登记规则？对于第一个问题目前已不复存在，原因在于，近年来大量学者论证了国家所有权具有登记能力的事实，且《不动产登记法（征求意见稿）》更是直接赋予了国家所有权以登记能力。因而，改革难点在于考量第二个问题，即在立法上对国家所有权强制登记规则进行完善，从而使制度外部关系结构上“统一贯通，法法衔接”。

第一，《国家公园法》的制定是完善国家公园确权登记制度不可或缺的一部分。目前《国家公园法》正在进行草案征集建议环节。有关学者指出，应将政府管理体制、自然资源资产产权、保护地基本策略等方面归纳为《国家公园法》涵盖的主要内容［15］。根据自然资源产权改革的建设要求及国家公园确权登记涵盖权利登记的性质定位，应在本法中添附“依法属于国家所有的国家公园，所有权可以登记”，以基本法的形式赋予国家公园国家所有权强制登记效力，增强规则效力层级，强化规则指导性。

第二，目前《不动产登记法》已公布征求意见稿，意见稿着重强调赋予国家自然资源所有权以登记能力（《不动产登记法（征求意见稿）》第6条：“下列不动产权利，依法进行登记：（一）国家自然资源所有权；（二）集体土地所有权；（三）房屋等建筑物、构筑物所有权……”），强化了国家公园确权登记的权利登记属性。笔者建议应在我国不动产登记制度内引入“超级登记单元”登记规则，建构空间单元登记制度，拓展登记客体的范畴，使其与自然资源资产产权制度改革相衔接，做到与传统不动产登记“和而不同”，建构属于“超级登记单元”的特殊规则。

第三，《不动产登记法》的出台势必会造成新旧法之间的交替。未来在《不动产登记法》出台后，应及时清理与给予国家所有权以登记能力相不一致的旧法，避免造成适用混乱。同时，在确权登记改革成熟的情况下，也可以将《自然资源统一确权登记暂行办法》以部门规章形式确立下来，增强所有权登记的切实操作性，使整个法体系融会贯通，为将来自然资源登记簿和不动产登记簿实现融合提供可能［16］。

3.生态整体性革新确立国家公园登记客体范围

以生态整体性革新角度观之。国家公园空间内各自然资源是生态系统的子集，子集的聚合又构建了整个生态系统。由此，自然生态空间强调系统的完整性，以维持生态系统的结构与功能［17］。这样的价值理念促进了生态空间登记单元的塑成。而于自然资源资产产权化改革而言，国家公园由具体的资源要素所构成，其所拥有的自然资源及其享赋特性承载着为成功探索出自然资源各要素确权登记可供复制和推广的经验或模式的使命。因此，将空间单元内单一资源要素赋予登记客体地位也是应有之义。由此，引申出以下两个问题：其一，国家公园确权登记的登记客体应如何设置？其二，设置好登记客体后，自然资源登记簿应如何回应？

第一，在生态文明建设与产权制度改革的双重逻辑主线下，“生态空间—资源要素”复合型登记客体的构建是我国自然资源管理体制建设的应有之义。一方面，生态整体性革新呼吁生态空间登记客体的塑成。“山水林田湖草沙冰”生命共同体理念是生态整体性革新最深刻的内涵，其揭示了自然生态系统各要素的相互作用及其人地协同格局［18］。国家公园所承载的“生态关联”“空间单元自然要素的集成性聚合”等特质契合了“山水林田湖草沙冰，生态整体性革新”的命运共同体理念。揭露出国家公园的本质特征是具有生态整体性价值而不可分割的自然资源各要素之间的有机联系的整体。同时，应《总体方案》提出“建立国家公园的主要目的是保护自然生态系统原真性、完整性”的要求［19］，也映射了构造生态空间单元进行整体性保护的内涵。另一方面，国家公园确权登记同样关注登记单元内部各类具体自然资源，通过对单元内各类资源权属状况的登记，以衔接后续“两权分离、扩权赋能”的自然资源产权化改革［20］。在此意义上，对登记单元内各类自然资源的登记具有公示物权状态、维护交易安全的作用。有助于建构归属清晰、权责明确的自然资源资产产权制度，也有助于对自然资源进行合理利用。一言以蔽之，国家公园登记客体的设置应是“生态空间—资源要素”复合型登记客体以承载其上的生态价值与经济价值。

第二，“生态空间—资源要素”复合式登记客体的塑成要求自然资源登记簿革新其登记格局。因应国家公园的生态整体性内涵，“总登记”应是对生态空间单元进行的整体性登记。以生态功能关联为依据框定空间单元的整体保护范围，划定其管理界限。因此，“总登记”应侧重为“生态性登记”，以生态保护红线等管制性事项为登记主要内容。“分登记”转向以空间内各资源要素为登记客体，着重实现资源要素的权属确认，侧重于“产权登记”。如此建构契合自然资源资产产权制度改革的现实需要，能够实现权责明确，归属清晰的产权改革要求。最后，还要将“分登记”寓于“总登记”之中，构建权属状况信息一体化，契合《自然资源确权登记操作指南（试行）》所明确的自然资源登记簿的“三分式”构造。

4.建构管制性事项独立登记路径

在国家公园确权登记改革的视域下，管制性事项登记的目的在于明晰生态空间的管制需求，公示自然资源的用益限制，以完成生态保护目标［8］131。未来对自然资源利用方式的限制将会成为常态化操作，因此，管制性事项的登记位阶势必会得以提升。关联登记的模式无法满足日益增加的生态管护需求，只有进一步探寻其登记路径才能有利于资源管制。这样的改革需求引发以下思考：第一，管制性事項是否具有登记能力？第二，若具备登记能力，其后续登记路径应如何设置？

第一，明确管制性事项登记能力。一方面，在宏观政策层面，《暂行办法》第29条将管制性事项纳入自然资源确权登记信息范畴，且《暂行办法》第30条规定，自然资源确权登记信息应纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合，确保自然资源确权登记信息的实时共享（《暂行办法》第30条：“在国家不动产登记信息管理基础平台上，拓展开发全国统一的自然资源登记信息系统，实现自然资源确权登记信息的统一管理；各级登记机构应当建立标准统一的自然资源确权登记数据库，确保自然资源确权登记信息日常更新；自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合；自然资源确权登记信息应当及时汇交国家不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级自然资源确权登记信息的实时共享。”）。可见，政策赋予管制性事项以登记能力，“公法关系不予登记”的规则已有所松动。另一方面，在实践分析层面，自然资源已被标识为社会性财产，可以进行资源利用以及交易。然而，自然资源产权交易具有价值大、订约程序复杂等特点，为使利害关系人规避管制风险，防止发生合同无效等情况，对管制性事项进行表彰权属性质的登记无疑是最为有效的手段。将管制性事项纳入登记范畴，能够维护交易安全，满足自然资源资产产权制度的资源优化配置与充分利用的改革目标。上述规范性分析表明，赋予管制性事项以登记能力是我国生态文明建设及资源产权化改革的必然要求。

第二，面对日益增加的生态管护需求，使管制性事项登记具有公示、公信效力的权利登记样态将是其完善的前行方向。但将公法管制性事项登记直接纳入私法登记范畴是值得商榷的。而自然资源登记簿所创设的“三分式”构造为我们提供了一种路径以满足这一改革要求。具体设置如下：首先，自然资源登记簿由“三分式”体例构成，其中“关联信息页”是独立的专门簿页。其独立性预示着将管制性事项进行独立登记的可能，即将管制性事项登记纳入该页范畴，如此设置便于明晰自然资源之上的用益限制。其次，对《暂行办法》第9条规定的，如自然资源质量、数量（《暂行办法》第9条：“自然资源登记簿应当记载以下事项：（一）自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况。”）等纯粹的管制技术事项仍应保留在关联登记之中，不进行独立登记。如此制度设计有利于实现国家公园确权登记与不动产登记的衔接，防止管制性信息在登记中滥用，造成登记信息的冗多错乱。再次，应将管制性事项登记纳入初始登记。《暂行办法》第20条规定了确权登记改革的四种登记形式（《暂行办法》第20条：“自然资源登记类型包括自然资源首次登记、变更登记、注销登记和更正登记。”）。管制登记应属于初始登记的事项，在首次登记中完成。同时，鉴于空间单元内各自然资源要素的复杂多变以及国土空间规划的不断更新可能带来的全新用途限制。因此，应将管制性事项纳入变更登记的范畴内，在“关联信息页”增设管制性事项变更的登记情形。最后，实行管制登记有限公开原则。依据《民法典》物权规则的相关规定，不动产登记制度实行有限公开原则［7］368。此处规定的是以同不动产权利相关联角度出发所建构的对查询主体的有效限制，即《不动产登记暂行条例》第27条所规定的，仅赋予权利人及利害关系人查询的权利（《不动产登记暂行条例》第27条：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”）。管制性事项登记应承继该原则，但管制登记公开程度应以重要自然资源、非重要自然资源为划分标准进行考量。针对非重要性自然资源而言，管制性事项进行登记的主要价值在于更好的保护生态环境，监督自然资源的利用情况。因此，有必要对管制性事项实行全面公开原则，便于全社会的监督。对于重要性自然资源而言，其关乎国家战略、国家安全等诸多方面，不适宜进行公开，仅应赋予国家有关主管部门以查询的权利。

五、结语

在生态文明建设的全新场域下，国家公园内自然资源“生态价值”的溢出使确权登记改革与传统不动产登记之间产生较大差异，有必要调整不动产登记规则以衔接确权登记改革。其一，应对自然资源所承载的“生态价值”以及“经济价值”综合考量。其二，应把握好“生态管护”与“产权制度改革”双重视域的界限。这一双重逻辑主线不仅建构了国家公园确权登记改革的内在逻辑，亦构成自然资源资产产权制度改革的内涵要义。本文仅以粗线条勾勒出国家公园确权登记制度的解释论框架，其仍涵盖很多细化问题，如国家所有权行权主体分级委托代理机制的具体建构、自然资源质量界定统一标准的认定，等等。这些细化问题留待今后进一步探讨。

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（责任编辑：蒲应秋）

The Dilemma and Solution of the Confirmation and Registration System of National Parks

HAN Yingfu，YIN Xiangrui

（School of Law，Liaoning University，Shenyang，Liaoning，China，110036）

Abstract：The registration of national park rights is the registration of space rights that takes the whole national park in geographical space as a unified "super registration unit"，It contains the new trend of ecological innovation and spatial expansion of registration object.Therefore，There is great inadaptability between the registration of national park right and the registration of property right attribute which traditionally takes resource elements （land parcel，sea property，etc.） as the object.It is necessary to reinterpret the dual logic of "spatial governance" and "ecological civilization" that supports the reform of the registration of national park rights.Establishing rules for the compulsory registration of state ownership，which are different from "exemption registration"； To establish a "general registration-sub-registration" pattern suitable for "super registration units"； Clarifying the registration capacity of controlled sexual matters and its specific setting in the register，improve the confirmation and registration system of national park rights，In order to adapt to the ecological civilization of the rule of law construction of green registration new requirements.

Key words：National park system reform； Super registration unit； Spatial registration； Natural ecological space

收稿日期：2023-05-15

基金項目：国家社会科学基金青年项目“生态文明视域下自然资源统一确权登记制度研究”（21CFX047）。

作者简介：韩英夫，男，辽宁抚顺人，博士，辽宁大学法学院副教授、硕士生导师。

尹详瑞，男，内蒙古赤峰人，辽宁大学法学院在读博士。