水利水电工程建设临时用地补偿费用问题探析

宁亚伟

（黄河勘测规划设计研究院有限公司，450003，郑州）

水利水电工程建设区用地范围由永久用地范围和临时用地范围构成。临时用地包括管线开挖、料场、渣场、临时道路、施工营地等用地。在引调水工程建设中，临时用地往往面积大、补偿费用多，如南水北调受水区某供水配套工程初步设计总用地面积3680 亩（1亩=1/15 hm2，下同），其中临时用地3590亩，占98%；永久用地土地补偿费187万元，临时用地有关补偿费3656万元（含土地补偿、青苗补偿、复垦期补助、恢复期损失补助和复垦费，不含地面附属物和地下设施补偿）。由于目前国家、各行业部门及不同地区地方政府关于临时用地补偿规定有一定差别，不同项目和不同设计人员、审查人员在临时用地补偿项目和补偿年限等方面的理解、界定和审批不尽一致，移民群众对实施结果也存在疑问，不利于临时用地补偿规范化和项目顺利实施。本文结合规划设计工作经验，对临时用地补偿项目、补偿年限及补偿标准中存在的问题进行探讨。

一、关于补偿项目问题

《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（NB/T 10876—2021）（以下简称《水口规范》）规定，对工程建设区（坝区及其他水利工程建设区）应根据其用地性质增列临时用地补偿费、永久征地青苗补偿费、临时用地土地复垦费。《水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算编制规范》（NB/T 10877—2021）（以下简称《电口规范》）规定，土地征用项目包括临时用地占用补偿费（分农用地和未利用地）和农用地复垦费，其中农用地复垦费包括复垦工程费用和恢复期补助费。《山东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（鲁国土资规〔2018〕3 号）规定，临时用地的补偿费用包括地上附着物和青苗补偿费、土地补偿费。

南水北调受水区某供水配套工程临时用地补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、复垦期补助费、恢复期生活补助费和复垦费；陕西省引汉济渭二期工程临时用地补偿费包括土地补偿费、土地复垦费及恢复期补助费；青海省引黄济宁工程临时用地补偿费包括土地补偿费、土地复垦费及恢复期补助费。

综上分析，常规项目临时用地补偿项目涉及土地补偿费、青苗补偿费、复垦期补助费、恢复期补助费和土地复垦费5项。不同工程因项目设置和补偿标准不同，可能引发26%～35%的投资重复或浪费。

二、关于补偿标准问题

1.政策法规及工程案例

（1）政策法规

土地管理法规定临时使用国有土地或农民集体所有土地，土地使用者应当根据土地权属，签订临时使用土地合同，按照合同约定支付临时用地土地补偿费。《水口规范》规定临时用地补偿标准按照亩产值乘以用地年限确定，土地复垦费根据地方规定或复垦规划设计成果计列。《电口规范》规定征用耕地的土地补偿费单价按照规划水平年亩产值乘以用地年限确定，农用地复垦费由每亩复垦工程费用和恢复期补助费确定，亩产值除以复种指数为青苗补偿单价。

（2）工程案例

南水北调受水区某供水配套工程临时用地补偿费中青苗补偿费按地类亩产值计列，水田、水浇地、旱地及牧草地按年产值的一半计列，菜地按一季产值（1年种3季）计列，园地、林地按林果木处理费计列；复垦期补助费按临时用耕地、园地、林地、鱼塘、草地年产值的一半计列；恢复期生活补助费仅考虑耕园林地及鱼塘，按200元/亩计列。

陕西省引汉济渭二期工程临时用地补偿费中恢复期补助费仅考虑耕园地，按1 年耕地年产值标准计入临时用地土地补偿标准。

青海省引黄济宁工程中恢复期补助费同样计列在临时用地补偿费中，在临时用地补偿年限中考虑地力恢复1年，即按施工组织确定的用地年限增加1年恢复期确定补偿年限，计列所有应补偿地类。

综上，不同项目临时用地补偿计列项目及补偿方式存在差异，需进一步分析差异存在的科学性及合理性，实现临时用地“公正补偿”。

2.补偿标准分析

临时用地补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、复垦期补助费、恢复期损失补助费和复垦费等5项。

（1）土地补偿费

土地补偿费一般单独计列，临时用地土地补偿费按补偿年限乘以亩产值标准确定。用地年限根据施工组织设计成果确定，亩产值可根据地方规定确定，也可按照耕地被征收前3年平均亩产值综合分析确定。

（2）青苗补偿费

青苗补偿费不建议单独列项。南水北调受水区某供水配套工程单独计列了青苗补偿费项目，但实施过程中青苗补偿费由县（区）包干使用，不发生青苗的不予补偿；青苗补偿费有结余需要使用时，报请市级征迁部门批准后实施，但是必须用于配套工程征迁问题的处理，不得挪作他用。

青苗补偿费应结合实施情况，按照实施征地时耕地是否有青苗界定是否给予青苗补偿费较为合理。但为了统一补偿项目及补偿标准确定方法，建议在规划设计阶段进行投资估算时，结合项目区种植制度和施工组织设计估算临时用地具体占用时间，在土地补偿年限中综合考虑青苗补偿因素，进而确定临时用地土地补偿标准。同时，建议参照该南水北调受水区供水配套工程，在业主及地方政府制定的实施管理办法中明确青苗补偿费使用办法。

（3）土地复垦费

土地复垦费建议单列，可根据地方规定或复垦规划设计成果计列复垦工程费。《电口规范》规定农用地复垦费含复垦工程费和恢复期补助费，因复垦工程费支付给复垦单位，恢复期补助费需补偿给移民群众，建议两项费用各自单列。

（4）复垦期补助费

复垦期补助费不建议单独计列。复垦期补助费是土地复垦期间对土地收入造成影响而发放的补助，复垦工程和主体工程紧密相连，如果土地补偿年限涵盖了复垦期，不再单独计列；如果复垦期跨越了种植季节，影响作物收成，则应予以补偿。但由于不同实施阶段下项目复垦工程实施主体不同，复垦期清晰界定难度大，因此建议在规划设计阶段确定补偿年限时综合考虑复垦期，不再单独列项。

（5）恢复期损失补助费

恢复期损失补助费建议单列。因土地复垦后大约1～3 年才能恢复到正常收入状态，恢复期损失补助是对恢复期减少的收入进行的补偿。部分项目按照经验数据估算产量损失为第1 年50%、第2 年30%、第3 年20%，故按照总计损失1 年产出计列恢复期损失补助费。复垦后土地完全恢复需要时间较长，土地归还初期产量降低；同时考虑到这部分资金直接兑付给移民群众，有利于群众理解和接受，建议单独列项。

综上分析，建议在规划设计阶段临时用地补偿费单独计列土地补偿费、复垦工程费及恢复期损失补助费3项，在确定临时用地补偿年限时综合考虑青苗及复垦期对当地种植情况的实际影响，与主体工程施工年限统筹考虑，不再单独计列青苗及复垦期补助项目。

三、其他补偿问题

1.补偿年限分析

土地管理法规定，临时使用土地期限一般不超过2年，而实际项目中多存在临时用地超过2年的情况，甚至按照常规补偿标准分析，临时用地补偿费超过永久征地补偿费，显然不合理，这里对临时用地补偿中的一些特殊问题进行讨论。

《青海省林地、林权管理办法》第十七条规定，临时使用林地期间，每年按该地区同等条件耕地前三年平均年产价值（即统一年产值）的二倍交纳补偿。青海省引黄济宁工程部分施工营地和弃渣场使用年限为8年，则临时占用林地补偿费应为统一年产值的16 倍，而根据青海省征收农用地区片综合地价的规定，永久征用林地按征地统一年产值的6倍计算。临时用地补偿费远大于永久征用土地补偿费，从经济角度看不甚合理。设计单位及水利部组织审查时应对临时用地补偿标准超过永久征地补偿标准的情况进行调整，按照不超过永久征地补偿标准的原则确定。

因此，对占用时间较长的临时用地不能机械采用综合施工年限作为补偿年限，需从经济角度考虑按照不高于永久用地补偿标准的上限控制临时用地补偿标准。

2.渣场临时用地补偿

为了贯彻保护耕地的基本国策，坚守国家18亿亩耕地红线，《水口规范》规定临时用地应按原用途进行恢复。占用时间长且堆高较高的渣场占用耕地后改变了原有土地地貌，且弃渣土壤有机质含量低、肥力差，渣场复垦为耕地的难度和代价高，考虑到复垦经济性，难以按照原规模原标准直接复垦为耕地。为使移民群众利益不受损失，对此类临时用地按照永久用地补偿标准进行补偿，即对此类渣场临时用地采用“只征不转”的处理模式。

青海省引黄济宁工程对平均堆高大于10 m、以石渣为主的弃渣场，采用“只征不转”的方式处理，补偿标准同永久用地补偿标准，不改变土地权属。

四、结 语

临时用地补偿费用项目建议划分为临时用地土地补偿费、复垦工程费及恢复期损失补助费3 项，青苗补偿费和复垦期补助费不宜单独列项。在临时用地补偿年限确定时综合考虑施工组织设计、复垦期及当地的种植制度等因素，宜按季进行补偿。在征迁实施时通过制定详细的用地计划和实施管理办法，避免产生青苗补偿费；在征迁实施管理办法中明确临时用地补偿费和青苗补偿费办法，对确需产生青苗补偿费的，从土地补偿费中按一季产值进行补偿，但剩余临时用地使用年限起算时间应为已补偿的一季庄稼的收获时间。

从经济角度，对临时用地补偿标准超过永久征地补偿标准的，宜将永久征地补偿标准作为临时用地补偿标准上限。