浅析国家储备林建设推进举措

张洁 舒德远

(贵州省林业科学研究院，贵州 贵阳 550000)

前言

国家储备林建设是指通过集约人工林、现有林改培及中幼林抚育3种主要营林措施，培育珍稀树种、工业原料林、乡土树种及大径级用材林等，促进森林植被更具高品质、多功能、多元化。从我国森林资源安全形势来看，我国生态环境保护初见成效，2022年发布的数据显示森林覆盖率已经增长到24.02%，木材产量也有所增加，但我国是人口大国，也是世界最大的木制品进口国之一，如今木材进口量已攀升到木材总消费量的50%，说明木材产量依旧无法满足需求，结构性短缺问题日益突出。国家储备林建设能从根源上加强木材自给能力，储备高质量木材，从而构建木材安全体系，解决我国木材供需矛盾，维护国家木材安全、生态安全。同时在2022年新国发2号文件中提出“实施森林质量精准提升工程，深入开展国家储备林建设”之后，更加明确国家储备林建设是改善提升自然生态系统质量的重要举措，是贯彻与落实“两山理念”、推动我国林业供给侧结构性改革[1]、建设生态文明及美丽中国的重要国策。

1 国家储备林建设的必要性

1.1 解决木材需求，缓解生态安全矛盾

我国经济发展迅速，人口众多，生产生活方面木材需求量较大，导致国内木材市场需求有缺口，这一形势与保护森林资源的理念相冲突，形成了木材需求与生态安全之间的矛盾。而推进国家储备林建设可形成区域化、规模化、集约化的人工木材储备基地[2]，可提高木材产品的数量和质量，从根本上提升自身木材供给能力，满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需求，是维护生态安全、缓解国家木材供需矛盾的重要措施。

1.2 提高森林质量，体现服务功能

国家储备林建设不单是为提高森林覆盖率，更是力求培育珍稀树种与大径级用材等多功能森林，进一步提高林地综合生产力，使森林质量更加健康、优质、高效和稳定。同时国家储备林建设是人工林木材储备，对天然林的保护起到一定的资源支持和保障作用[3]，更利于形成稳定的森林生态系统，对其服务功能如涵养水源、防风固沙、净化空气、保持生物多样性等具有重要意义。

1.3 巩固脱贫攻坚，助力乡村振兴

国家储备林建设在一定程度上缓解了出现大面积返贫的现象，为巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴作出贡献。国家储备林建设工作的推进需要对林地和林木进行流转、收储，产生了流转和收储费，林农可直接获得该费用，也可将该费用用于国家储备林建设项目的股份购入，以此获得相应的收入。国家储备林建设的实施带动就业，造林、抚育、采伐等需要大量劳动力，当地的林农可就近参与增加收入。

2 国家储备林建设存在的问题

2.1 保障制度不健全

现阶段部分基层政府部门存在内部层级多、工作效率低、决策慢的问题，这导致政府在进行国家储备林建设决策时需要一段较长的周期。现阶段大部分地方政府在进行国家储备林建设时，大多将提升经济发展作为国家储备林建设的核心任务，忽视了其重要的生态特性，导致国家储备林建设原本的建设意义和功能相背离。另外，在国家储备林建设方面出台的制度仍较为单一，缺乏系统性和规范性，保障制度和政策法规也欠完善，在一定程度上导致国家储备林建设无据可依，这些都对国家储备林建设产生了阻碍[4]。

2.2 建设资金投入不足

由于政府投入的资金有限，国家林业局办公室及财政部办公厅于2015年7月16日发布了《关于做好国家储备林建设工作的通知》，指出国家储备林建设运用政府和社会资本合作(PPP)模式作为创新林业供给机制，将PPP模式作为推动林业投融资机制改革的重要抓手。换言之，就是将当地政府、金融信贷和社会资本融入国家储备林建设中，激发市场活力，促进政府职能变革，提高国家储备林建设成效。但社会资本本是以盈利为目的，面对国家储备林建设规模庞大、覆盖面广、运营周期长、资金回笼慢的特点，以及自然灾害等不可控因素，很大程度上阻碍了社会资本的融入，导致建设资金经常出现短缺现象。

2.3 营林技术不高

国家储备林建设是个系统工程，主要涉及储备林地块划定、补植、抚育、采伐4个过程。虽然国家林业主管部门已经出台了《国家储备林划定办法(试行)》，但在地块划定的过程中受主观认知和客观立地条件的影响，划定条件和标准仍难准确把握，不符合要求的地块依旧存在。在建设过程中对采伐木判定、采伐方式和采伐强度的选择也有争议，导致非标准的采伐行为时常发生，且普遍缺乏大径级用材林的培育技术、种植技术、土壤改良处理以及保水等技术，既缺乏常规树种的标准化生产技术，又缺乏专有树种的特定技术方法[5]。在营林技术难以提高和规范的情况下，是否可保证国家储备林建设高质量发展，有待商榷。

3 加强国家储备林建设的举措

3.1 加大宣传力度，提高思想认识

党中央及国务院曾提出：“国家储备林建设是促进民众经济发展，强化民众生活满意度，降低我国对外依存度的重要手段。”如今在我国经济、生态两手抓的时代背景下，国家储备林建设功在当代，利在千秋，具有十分积极的推进作用。相关部门要运用多种形式强化宣传，联合网络平台、媒体等线上线下同步宣传、设置宣传点、举办宣讲会、入户发放宣传手册等方式向对民众普及相关信息及政府下发的有关文件，提升民众的参与意识。对于新建的国家储备林建设项目，也要求相关工作人员做好相关内容及法律的宣传工作，从国家储备林建设的历史背景、重要意义、总体思路、总体布局、建设内容、资金筹措、效益评价、保障措施等方面进行全面解读，特别针对民众最关心的“林地林木收储标准及费用如何兑现、林地流转期满后林权归属”等问题进行详细解答，让广大民众看到国家储备林建设对国家和当地经济发展的意义，使民众积极主动参与到国家储备林建设中。

3.2 健全管理制度，完善政府监管

明确国家储备林建设是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，是解决生态安全和木材安全之间相矛盾的有效途径。故对国家储备林建设提出了更高的要求，在这种情况下，相关部门需要提升对国家储备林建设管理制度的重视，要随着社会需求的变化进行优化升级[6]。对此，在国家储备林建设制度的完善中，必须遵循生态优先、绿色发展的新发展理念，结合地方资源优势，全面科学进行区划布局，有效促进生态文明建设与绿色富民协调发展，助力林业产业高质量发展。林业部门要形成专班，明确职责，分区域安排督导人员督促落实情况，及时上报工作进度、下达工作任务。特别是在林业部门与企业合作的过程中，林业部门要逐渐从项目的管理者转换变成项目的监督者，充分发挥监管作用，“建立健全内部监督制约机制，防范资金风险”列为工作重点机制，完善《内部工作流程》《资金支付内部控制规定》《支票和印章管理制度》《国库集中支付对帐制度》等一系列内部控制制度，确保资金安全运行和建设成效，这一模式减轻了林业部门工作负担，更有利于林业部门进行及时有效的决策，专注解决问题。

3.3 创新融资模式，加大资金支撑

不断探索“林权抵押+政府增信”“林业PPP”“龙头企业+基地+新型经营主体+林农”等融资模式，在完善政策和合作计划时，政府应明确各方职责，严控收支管理，确保与社会资本共同承担风险。应加强创新风险准备金和林权抵押担保制度，按照人民银行规定的基准利率对贷款给予全额贴息，将中央基础建设投资划入项目资本金，健全森林保险机制，减轻国家储备林建设贷款造林的利息负担。除了信贷融资，还可运用多种新型融资，吸引各类金融机构加入获得商业性金融支持。

3.4 强化营林技术，提高森林质量

在国家储备林建设前，应对外业调查人员进行培训，对调查方法、地块选择、采伐木确定和栽培模型设计有统一的标准，如现有林改培分提质培优型和改造培育型2大类，在现地调查时，外业调查人员往往难以明确判别地块适用类型，而准确判定地块的适用类型对今后国家储备林建设成效以及森林生态系统的稳定大有脾益。国家储备林建设需因地制宜科学培育，根据不同立地条件，选择合适树种种植。苗木选用Ⅰ、Ⅱ级合格苗，地径和苗高2项指标均要达到级别要求，适宜的树种和良种壮苗是培育珍贵木材、大径级用材林的基础。在种植和后期抚育过程中，严格按照《造林技术规程》《森林抚育规程》等实施。在病虫害防治方面，要了解种植树种病虫害种类、做好预防，病虫害发生时要立即采取措施，以无公害防治、生物防治技术为主，尽可能不施农药。在森林防火方面，以“预防为主，积极消灭”的原则，制定国家储备林防火方案，与地方政府、附近村庄治保委员会建立区域性森林防火联防组织，加强森林防火队伍建设，同时设置生物防火隔离带、购买灭火器具，完善消防器材配置。

3.5 推进“国储林+”模式，促进乡村振兴

国家储备林建设规模庞大，为克服资金周转困难等问题，可推进“国储林+”的模式带动国家储备林建设与村集体经济、乡村振兴战略融合发展。发展“国储林+林下经济”模式。发展林下经济运营周期短，资金回笼快，是促进农民就业增收、实现不砍树也致富的成功实践，主要分林下种植和林下养殖2种模式。林下种植有“林—菜(菌)”模式、“林—药”模式、“林—粮(油)”模式、“林—草”模式。林下养殖有“林—禽”模式、“林—畜”模式和特色养殖模式。林下经济充分利用了国家储备林建设地块广阔的发展空间，提高了林业产业统筹经营能力。发展“国储林+森林康养”模式。森林康养是利用森林资源与健康养生相结合的一种新业态，将国家储备林建设同森林康养基地建设有机融合，使国家储备林附有更丰富的森林游憩、森林保健的意义，是带动当地旅游业发展，增加林农收入，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措。

3.6 构建信息系统，实现数字管理

国家储备林建设规模庞大、周期长，今后对其管理和监测工作量极大，需消耗大量人力，容易出现工作效率低、工作成果不显著、工作执行力不够等情况。地理信息系统(GIS)是一门空间数据采集、存储、管理、分析、计算和可视化展示的技术，能够有效地为林业信息化管理工作提供技术支撑，在国家储备林建设方面，GIS可以有3方面的重要应用。林业专题地图制图。通过ArcGIS、SuperMa、Geoway等工具进行林业专题地图制作，对林业空间信息进行抽象符号化展示、可视化表达、辅助规划设计等工作，直观展现国家储备林建设的空间信息(如地理位置、地块形状、面积大小等)。林业信息空间分析。GIS具有强大的空间分析模型和算法，为林业空间数据信息分析提供了手段，基于GIS技术可对国家储备林建设数据进行基础信息查询(如地块面积、树种组成、实施年限及实施进度等)、统计分析、数据共享等操作。林业空间数据库建设。空间数据库是GIS设计的核心内容，可界定国家储备林的空间范围、整合基础数据及成果，构建以国家储备林信息化管理为目标的林业空间信息数据库，以生动形象的表现形式，结合视频、图像等多媒体展现方式，为国家储备林建设提供可视化的信息管理服务。

4 结语

综上所述，国家储备林建设是我国社会发展及生态文明建设的重要产物，国家储备林建设的成效对提高我国森林质量、缓解木材供需矛盾和实现乡村振兴起到重要作用。通过不断总结大面积试点建设的不足之处，如今各地国家储备林建设正大规模兴起，相信之后随着保障制度健全、融资渠道拓宽、民众参与度增加和营林技术提高等，我国的储备林建设必将有序、稳步、健康的发展，推动林业走向高质量发展的道路。