政府参与村规民约制定的实践困局与路径优化

鄢德奎, 吴殿殿

(福州大学 法学院,福建 福州 350116)

一、引 言

推进乡村有效治理是实现乡村振兴的重要内容。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出了“到2035年,乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高,党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”的总目标。村规民约作为乡村有效治理的重要依据,是实现乡村治理的有效载体,理应承担实现乡村振兴的重任。然而在实践中,村规民约趋于形式化,难以达到理想效果。究其原因,“自上而下式”的政府主导型治理尚未完全向合作治理模式完成转变。自民政部、中央组织部、中央政法委等七部门颁布实施《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)以来,地方各级政府展开了对原有村规民约的整改行动,对村规民约的内容、形式、制定程序等方面进行详细规定,且多数提供相应的范文以供借鉴。这种“自上而下”的整改活动,虽然能够一定程度上纠正村规民约存在的内容形式化等问题,但无法从根本上解决对政府参与方式的合法性和程序制定的合理性等问题。

村规民约需要走向法治化。“推动乡规民约法治化,是实现社会主义现代化和全面推进依法治国的客观要求,也是乡规民约由传统向现代转型的内在需求。”[1]如何实现村规民约的法治化并充分发挥村规民约在乡村治理中的积极作用,一直是学界探讨的问题。对此学界主要存在三种观点:第一,充分肯定村规民约的乡村治理功能。该观点认为村规民约具有乡村治理功能,它“仍具有推进村民自治、整合农民利益、促进文明乡风建设等重要功能”[2]。在村规民约不与国家法律相抵触的前提下,村规民约能够实现其应有的治理功能,缓解政府同村民自治组织的矛盾。第二,强调村规民约的制度建构意涵。该观点认为村规民约是一种非正式制度[3]。它只有“嵌入特定的社会网络中才能发挥作用”[4],即将村规民约嵌入到特定的制度环境,包括社会制度、经济文化制度、法律政策等。第三,重视规范村规民约的制定实施程序。该观点将村规民约作为一种社会规范,强调法律规范与村规民约的互动。具体来说,村规民约如何发挥积极作用应该从村规民约制定、内容和实施方面入手,规范村规民约的制定程序,合理建构具体制度,加强对村规民约的实施监督[5]。可见,学界对村规民约如何发挥其积极作用进行了较为充分的讨论。然而,学界对政府参与制定村规民约的过程缺少深入的探讨:政府在制定过程中承担了何种角色,又是以何种方式参与其中,具体又存在哪些合法性冲突。因此,本文以村规民约的制定过程为研究对象,基于各级政府颁布实施的有关于村规民约的制定或修改意见,对政府参与村规民约制定的过程进行类型化分析,并结合村规民约的制定现状与困境,提出相应的对策建议。

二、政府参与村规民约制定的依据与方式

现今,政府越来越强调参与、合作、协同等治理方式。然而,一些研究表明,其他社会主体在治理能力方面依然很薄弱,这就要求“国家需要在制度框架内为社会创制的发展提供凭借性力量,并灵活把握其中的尺度”[6]。基于对各省市有关村规民约制定或修改指导意见的整理分析可以发现,在政府参与村规民约制定过程中,政府所创设的“凭借性力量”各不相同,它们既包括法律规定、规范性文件,也包括相关的技术标准。

1.参与依据

2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布实施,该法第三十条规定,“各级人民政府应当采取措施丰富农民文化体育生活……发挥村规民约的积极作用……建设文明乡村。”可见,村规民约作用机制建设在政府职能范围之内,但对如何实现村规民约的积极作用并没有明确指示。现阶段,政府介入村规民约的制定与修改大多采用直接介入的方式,其参与依据主要有三类,分别为上级或本级政府制定的规范性文件、技术标准与法律法规。

(1)规范性文件 在自治、德治、法治融合的背景下,村规民约既要体现民众意愿,还要与国家法律规范相契合,实现“良法善治”。《指导意见》是推进村规民约工作最主要的效力性文件,是指导规范村规民约工作的依据来源。其颁布实施之后,各地政府以此为母本,纷纷出台相应的规范性文件,这在一定程度上解决了村规民约内容滞后、实操性不足、保障力度不够等问题,然而自上而下的战略部署与统一筹划,不可避免地暴露出村规民约实践工作的行政化特点。

从规范性文件的结构上看,《指导意见》与各地规范性文件都包含了村规民约建设工作的总体要求、主要内容、制定程序、监督落实与组织领导五个部分。具体而言,村规民约建设原则上要实现自治、德治、法治相结合的基层治理机制;内容上要坚持问题导向;程序上要加强内容审核;组织领导上,各部门应当为村规民约建设提供职能便利。从结构安排可以看出,规范性文件着重强调了政府部门在村规民约工作中的地位与职能范围。从规范性文件的内容上看,义务性规定多于权利性规定,忽视了公共需求,且管理性规定多于服务条款,以管代服的倾向突显。值得注意的是,由于村规民约的内涵与功能定位并未达成一致,各地对村规民约制定修改的侧重点各不相同。如辽宁省民政厅在《指导意见》的基础上,发布并实施了《关于做好村规民约和居民公约工作的实施意见》(辽民函〔2019〕6号),明确村规民约制定的根本目的在于推进公序良俗的构建,同时提出建立定期督查制、健全红白理事会和人民调解委员会等群众组织,通过长效机制的建立来保障村规民约能够持续发挥作用。浙江省江山市公布实施的《关于开展村规民约、居民公约修订工作的通知》强调,应明确约定违约责任,制定约束性措施,如批评教育、通报曝光、责令恢复原状等,以此发挥村规民约的行为规范作用。

实践中,有关村规民约的规范性文件还存在诸多问题。首先,尽管国家和地方出台的实施意见都强调要发扬民主,充分考虑群众意愿,然而在这些实施意见的最后往往为各地政府设置了特定的工作要求,即要求各地政府应当总结“好经验好做法”,树立一批优秀村规民约,发挥其典型示范带动作用,这促使一些地方政府将村规民约工作视为规定任务,在推进过程中带有较浓厚的行政色彩。其次,《指导意见》与各地的规范性文件都未突出村民会议这个法定制定主体,而代以“提请审核”程序作为提交村民会议审议通过的前置条件,这无疑降低了村民会议在村规民约制定过程中的地位与作用。最后,规范性文件偏重于村规民约内容的可操作性和可执行性,程序保障与衔接没有得到重视,尤其体现在征求群众意见的程序保障、惩罚措施同调解和诉讼等制度化救济渠道的衔接等方面,这直接关乎村规民约的公信力与实效性。

(2)技术标准 地方政府除了出台相应的规范性文件外,还通过公布实施技术标准的方式规范其管辖范围内的村规民约,如安徽省地方标准《美丽乡村 村规民约制定规范》(DB34/T 3783-2021)、江西赣州《会昌县村规民约制定和修订指导性规程》(DB360733T 012-2019)等。技术标准与规范性文件在规范村规民约制定、修订等方面有异曲同工之处,两者都对村规民约的基本原则、基本内容和制定程序作出规定且无太大差异。不同的是,技术标准的性质多为地方推荐性标准,在效力强度上要弱于规范性文件。技术标准是技术事项在一定范围内的统一规定,是最低限度的衡量尺度。村规民约不同于产品质量标准、安全卫生标准、工程建设标准,很少有客观可量化的指标。面对具有人文特性的村规民约,其内容是以治理需求、公民权利配置为依据进行体系构造,技术标准难以应对各地实际的制度条件与不断变化的治理环境,并且容易忽视组织成员的利益表达。

(3)法律法规、地方政府规章 一些法律法规、地方政府规章会对村规民约的内容进行安排,例如《中华人民共和国反食品浪费法》第二十条规定,“机关……应当将厉行节约、反对浪费作为群众性精神文明创建活动内容,纳入……市民公约、村规民约……。”《长春市农村环境治理条例》第十六条规定,“乡(镇)人民政府、街道办事处应当指导村民委员会通过村民会议,将……事项纳入村规民约。”法律法规、地方政府规章相较于规范性文件与技术标准,效力层级最高,但目前其仅提供村规民约的价值导向,并未设定规则的实现路径。

无论是规范性文件、技术标准,还是法律法规、地方政府规章,这些参与依据都未突出村民自治组织以及组织成员的重要地位,而是以单向管理的行政模式将政府的行政管理需求直接体现于村规民约。总体来说,参与依据在内容上主要表现为重义务轻权利、重处罚轻教育、缺乏公共性规则构建的考量以及缺少程序配套制度与实施保障。

2.参与方式

各级政府参与村规民约制定或修改的方式各不相同。通过查询各级政府官网公布的村规民约以及相关执行文件,总结得出政府参与村规民约制定的方式主要有三种类型:纵向干预、横向介入、常规备案。

纵向干预,即上级政府机关通过行政命令的方式推动村规民约制定、修改工作,即“通过下达行政命令、红头文件落实、会议传达等完成上级政府下达的指令性任务”[7]。例如河北省民政厅下发的《关于进一步做好村规民约和居民公约制定修订工作的通知》(冀民 〔2020〕19号),要求各地以县(市、区)为单位于2020年底完成村规民约的制定或修改工作。海南省定安县印发的《关于修订完善村(居)民自治章程和村规民约(居民公约)的实施方案》附上了村规民约的格式、内容范本,要求村规民约需要按照文件范本进行修改制定。可以看出,政府通过通知、决定、实施意见等文件形式,将行政管理要求传达至本级或下级政府部门,这类要求通常具备强制性,迫使相关主体必须定时定量完成相应的指标。从本质上看,这是政府对集体内部事务的干预,挤占了村域自治权力空间。政府以“体制内”需求为导向,使得村民自治组织充分释放活力的制度条件受限,由此村民自治组织力量难以发挥其功能优势[8]。可见,纵向干预村规民约淡化了村民自治组织的主体性地位。

横向介入,即强调政府与村民自治组织的互动性,政府为村规民约的内容提出建设性意见。这种介入方式同样是基于上级或本级行政机关制定的指令性规范文件,但不同于直接的行政干预,该方式更注重主体之间平等地位。政府与村民自治组织成员共同完成村规民约的制定、修改工作。政府尊重集体组织成员的利益诉求,立足于村民自治组织的社会公共需求。具体来说,在村规民约制定程序设计上,由村民自治组织负责拟定草案、征求意见,对初稿进行把关,政府负责对村规民约内容、制定程序的合法性进行审查,并向村民自治组织反馈,提出修改意见。有学者将该介入方式分为“过程前介入”与“过程中介入”[9]。“过程前介入”是指在制定村规民约之前,政府机关先组织村干部学习、讨论、走访调查。如辽宁省本溪市明山区民政局关于《全力做好村规民约(居民公约)修订完善工作》就指出,在推进村规民约修改完善工作之前,先期对村规民约的实施现状进行调查,并深入指导具体的修改完善工作。“过程中介入”是指政府机关在国家规定的村规民约制定程序范围内参与指导工作。政府与村民自治组织实现良性互动是横向介入的要点,“构建政府纵向治理与社会多元力量横向协同之间的有效衔接机制,是实现地方政府治理与社会自治良性互动的关键。”[10]横向介入方式,在很大程度上实现了政府同村民自治组织的有效沟通和协同治理,不仅在形式上帮助政府完成了行政任务,同时还增强了村民自治组织的主体性。可惜的是,这种介入方式并不具备持续性,若缺少有效的备案审查及监督机制,横向介入易导致制定程序的形式化。

常规备案,即《村民委员会组织法》规定的备案制度。然而该方式目前尚未实现对村规民约有效的监督与管理,其主要弊端在于政府审查内容有限,主要审查村规民约的内容是否与法律规定、国家政策相一致。只有当政府机关与村民自治组织有着共同目标,两者才可以达到理想的互补状态。但政府机关仅对村规民约的合法性进行承认,虽然在形式上能够与政策法规形成互补,但村规民约的具体内容有可能会忽视集体组织成员的合理诉求,甚至侵害成员的合法利益。此外,实践中不少乡镇政府缺少足够的行政资源来应对村规民约审查的需要,导致程序被虚置,无法充分过滤违法违规的村规民约[11],影响备案审查制度的实际效用。

三、政府参与村规民约制定的实践困境

村规民约制定的内容和程序需要满足合法性要求。在内容方面,村规民约内容的合法性还存在诸多争议,例如村规民约中成员权资格的认定、村规民约能否规定惩罚性条款等[12];在村规民约制定方面,由于国家政策的推动使政府机关成为制定村规民约的主要力量,这导致村规民约存在民众参与程度不高、政府机关成为制定村规民约的发起者等问题。因此有学者会认为“村规民约的合法性质疑恰恰是村规民约的形成不是村民意志的合力而是国家任务的安排和政府动员的结果”[13]。也有学者将这种现象称之为“上了墙却落不了地”[14]。在总结政府参与制定村规民约的规范依据与参与方式上,我们发现主要存在以下两个方面的问题:

1.法律冲突与规范缺位

《村民委员会组织法》第二十七条第一款规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”该条款明确规定,村民自治组织既可以选择制定村规民约,也可以选择不制定村规民约,对是否需要制定和修改村规民约的主动权完全在于村民会议。然而很多政府的有关村规民约制定修改的工作文件,包括《指导意见》,都提出全国的村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约,这不仅剥夺了村民自治组织在法律上的选择权,还转变了村规民约的发起主体。这些问题广泛存在于政府参与村规民约的制定过程中,无论是横向介入还是纵向干预,都表明存在一定程度的法律冲突问题。

村规民约的常规备案还面临规范缺位的问题。现有法律对村规民约设置了行政备案制度,然而《村民委员会组织法》仅仅规定了行政备案的主体,对备案主体的审查内容、程序、职责范围等方面的规定尚处于空白。尽管基层人民政府有权对违法违规的村规民约责令改正,但备案制度已沦为简单的行政收集,缺少实际意义上审查。值得一提的是,虽然村规民约的行政备案审查制度有形无质,却与法院的审查内容形成正向反馈机制,“对已经备案的村规民约,法院通常会减少对制定程序的审查。”[15]一些法院认为只要没有证据表明村规民约的制定程序不符合法律规定,那么村规民约的内容就具备可执行性。

2.过程性审核程序设置不适当

有关村规民约的制定程序,多见于相关部门公布实施的规范性文件。现阶段,《指导意见》是规定村规民约制定程序最基础的指导文件。《指导意见》要求村规民约的制定或修改应当经过“征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布”五个环节。地方政府在此基础上根据地方的治理条件增加相应的制定步骤,如四川省射洪市民政局《关于进一步修订和完善村民自治章程和村规民约(居民公约)工作的通知》规定,先组建村规民约制定修改工作组,在预定的时间内先行草拟村规民约草案再进行意见收集;福建省漳州市民政局《关于进一步修订和完善村规民约(居民公约)工作的通知》(漳政民〔2021〕155号)明确:由村党组织、村民委员会作为起草机构,在调研、征求意见、召开法律意见征询会的基础上拟定村规民约草案。

虽然各地村规民约的制定程序各异,但基本包含了《指导意见》中的五个核心环节。其中《指导意见》中的“提请审核”属于过程性审核,是事中监督的手段,仅存在于村规民约的制定过程中。在制定程序中,政府的参与主要是在过程性审核与备案公布两大环节。过程性审核,即政府对拟定草案进行审核把关;备案公布,是政府在村规民约审议通过后对其进行备案审查,并对外公布。过程性审核是村规民约是否合法有效的第一环节,主要负责对草案内容的合法性审核,并根据实际情况拟定书面的审核意见书。值得注意的是,该环节是村规民约审议通过程序的前提性条件,根据《指导意见》规定,“未根据审核意见改正的村规民约、居民公约不应提交村(居)民会议审议表决。”这实际上参照了规章制定程序,过程性审核类似于规章制定程序中的合法性审核。然而该步骤在《指导意见》中并未提及审核范围、审核程序、相关职责等问题,该部分内容仅见于地方政府文件,如浙江省江山市《关于开展村规民约、居民公约修订工作的通知》将乡镇(街道)司法所作为审核主体,对村规民约是否存在违反法律法规的内容进行审核,福建省三明市《关于进一步做好村规民约居民公约制定和修订工作的通知》规定由乡镇(街道)党工委与政府(办事处)共同对村规民约进行审核把关。可见,各地过程性审核内容并不一致,并且对如何进行审核同样没有作出明确规定。

一般认为,过程性审核是影响村规民约内容的重要环节,但不是直接决定村规民约是否合法有效的决定性因素,只有经过集体审议、备案公布才最终确立村规民约的合法有效。《指导意见》将过程性审核作为审议通过的必备要件的设置并不妥当。首先,过程性审核限制了集体成员进行自我规制的愿望表达,提高了政府机关的行政成本。《指导意见》将过程性审核作为村规民约的必要条件,势必会破坏村民自治内生规制的发生逻辑,从而提高政府机关在乡村治理中的行政成本。另外,在一些政策性文件中,过程性审核过于简化,其实际效果不免让人怀疑。如重庆市云阳县江口镇颁布实施的《关于开展村规民约与居民公约修订完善工作的通知》(江府发〔2021〕109号)规定,“村(社区)两委班子根据有关意见修改完善后,报驻村干部及驻片领导审核把关,驻村干部及驻片领导审核无误后签字确认。”简化且不透明的程序容易对村规民约的民众认可度、参与感产生负面影响。其次,过程性审核将政府机关作为村规民约内容的决策者,改变了政府机关的角色定位。政府机关是制定村规民约的引导者、支持者,过程性审核理应作为政府机关在制定过程中提供建设性意见的平台。而《指导意见》将过程性审核作为村规民约生效的前置性条件,已经超出政府的角色定位,村规民约能否通过过程性审核成为村规民约产生效力的决定性因素。由此可见,过程性审核实为一种“前置性行政许可行为”。最后,过程性审核创设了政府与村民会议的权利义务关系,导致村规民约制定主体负有向行政机关提交审核的强制性义务。

四、政府参与村规民约制定的完善路径

综上可知,村规民约的制定过程存在一定的法律冲突与规范缺位问题,而过程性审核对后续程序的进行起到了决定性作用,这就使民众对村规民约的合法性与制定程序设计的合理性产生了质疑。为确保政府机关合法有序的参与,我们需要重新审视并完善政府的参与方式、参与依据和制定程序。

1.完善相关法律法规,实现内在协调统一

在国家层面,尽管我国颁布实行了《村民委员会组织法》和《指导意见》,但相关规定并不能与乡村治理现实完全适配。村规民约是对村民自治事务的整体规定,是村民自治组织的行为依据,同时村规民约也是“为了规范村级治理的各项具体活动,根据国家法律法规,吸取传统乡土文化中的合理成分,由村级公共权力机构通过民主方式制定的各种层次的规章制度”[16]。然而国家法律法规对村民自治的范围、村规民约的制定、主体责任、监督保障等没有作出明确的规定,因此一些村民自治组织会利用立法的缺位侵害成员的合法权益。例如在梁兆芬、黄文汉等诉被告南宁市江南区福建园街道亭子村第六村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷案中[(2017)桂0105民初3050号],原告因违反计划生育政策,村委会依据村规民约规定“违反计划生育政策,夫妻双方及其违法生育的子女不得享受集体经济的分配和福利待遇”,剥夺了原告及其子女享受集体经济分配的福利待遇,侵害了原告及其子女的集体经济组织成员权益。在司法实践中,以村规民约形式侵害村民的合法权益案件屡见不鲜,且尤从剥夺成员资格为甚。其原因是“立法的缺失、经济利益驱动、传统思想影响等因素的交汇作用,促使现实生活中大量存在着利用村规民约认定集体成员资格的做法”[17]。虽然各地政府为此出台相应的规范性文件,但规范层级过低,不利于保障村民自治组织成员的合法利益。

村规民约需要与国家法律相衔接,才能确保村规民约的合法性。当然,有关村规民约的规制,尤其是在合作治理的背景下,对国家法律提出相应的要求,特别是“强调法律不再轻易干涉社会过程而为其结果负责任,当代法律的重心转移到对自律机制的设计、推动、矫正或重建”[18]。因此,政府参与村规民约的制定,重点不在于行为过程,而在于设定具体的框架,明确责任分配。在实现村民自治组织自我规制的同时,实现对行政规制的规制,避免行政权力过多地干涉村规民约的制定修改;在尊重村民自治组织成员意见的基础上,保证行政任务的完成,以达到治理有效的理想状态;在回应乡村治理困境的同时,减少法律规定中强制性义务的比重,突出村民自治组织的主体性地位。总之,国家应当在立法层面上规范村规民约程序制定、限制政府机关介入、强化行政备案审查制度。

2.规范村规民约的制定程序,实现程序正义

村规民约作为内生性规则,唯有经过正当的制定程序,才能保证村民自治组织成员意见的充分表达,提高村规民约的认可度、满意度,从而增强村规民约的约束力、执行力。根据《村民委员会组织法》规定,村民会议是制定村规民约的法定主体,由此可知村规民约的制定是村民自治组织成员共同参与,是在尊重个人主体性认知基础上的集体决定活动。然而政府机关在制定程序中设置过程性审核,实际上是对正当程序中平等参与价值的贬损,难以防止政府机关通过过程性审核注入其行政任务指标,改变村规民约的性质。程序正义在不同语境下会有不同的要求。自发形成的村规民约是村民自治组织进行集体决策的结果,注重成员的参与机会。过程性审核的设置一定程度上改变了正当程序的适用语境:是否通过过程性审核成为村规民约提交村民会议审议的首要条件。因此平等参与不再是村规民约制定程序中实现程序正义的核心价值,其核心在于审核主体的中立性,即保证审核主体能够在规范限度与国家政策的指导下做出理性判断。除此之外,制定程序的平等参与可以减少村规民约对少数人合法权益的侵害。

不可否认,村规民约能够有效调节集体成员间的纠纷矛盾,但也存在侵犯成员合法权益的隐患,在缺少国家强制力保障的情况下,规范村规民约的制定程序是实现村民自治制度理性外化的最佳选择。一方面,制定程序应当体现民主精神。换言之,制定主体应当积极与村民自治组织成员商讨,充分吸收村民自治组织成员的合理诉求。另一方面,政府应当避免在事中直接介入到村规民约的制定程序中,减少具有强制效力的审核意见,合理评估村规民约内含的规则。同时政府机关应当善用备案制度,对村规民约制定程序的审查,包含制定主体,制定过程、制定意见回馈等情况,通过事后的备案审查实现村规民约的持续运行。

3.明确政府机关的主体责任,深化合作治理

村规民约是推进乡村治理的重要手段,其目的在于激发村民自治组织成员自愿共同参与农村治理,提高乡村治理效能。但政府通过具有强制性的规约范本影响了村民自治组织成员参与组织建设的自发性,打击了成员参与公共事务的积极性。诚然,政府的行政介入稳固了村民自治组织结构,为村民自治组织成员提供制度保障与政策支持,为其提供乡村发展所需的资源,而代价却是村规民约失去其“不受外力尤其是不受政府权力所影响的自发的运行机制及其基本模式”[19],这无疑弱化了村规民约的功能作用,不利于乡村的长远发展。

因此,乡村治理必须要从政府主导走向合作治理,形成多主体、多中心式的治理模式。在合作治理中,政府要与其他社会主体共同提供优质的公共服务,共同参与社会治理。首先,政府与村民自治组织应当处在平等的地位。在村规民约的制定过程中,政府要转变管理行政的价值取向与行为惯性,减少行政管理色彩,提高服务意识,积极回应村民自治组织成员的合理诉求。要避免政府过多干预,“采用‘适度’的行政干预将社会自治能力的生长控制在适当范围内”[20]。其次,政府应当注重对村民自治组织治理能力的培养。现今该组织发育还不成熟,对公共物品进行组织、生产、供给、分配的能力有限,政府应当引导它们发挥在乡村社会组织化中的作用,并遵守基层社会治理的内在逻辑,从制度供给的角度,提供充足资源[21]。这要求基层政府要处理好村民自治组织与政府机关、其他社会组织之间的合作关系,实现主体间合作项目的有效对接。同时,政府要鼓励其他社会组织积极承接部分的公共服务,从而减轻政府的管理压力,缓解资金紧张等问题。最后,政府应当明确其主体责任。一方面,“对那些事关根本性、战略性和全局性等‘强政治’属性的公共事务,需要政党和政府的主体性回归,并通过主体性地位的统筹、协调和整合,实现主体性与有效性的统一。”[22]同时,政府要限制公共领域的行业垄断,对其他社会组织提供的公共服务进行把关,为乡村社会提供良好的治理环境。另一方面,要强调政府的“保障责任”,通过法律法规的形式规范村规民约,明确村规民约制定的正当程序、组织、行为方式,并对此展开持续性的审查、监督等活动。

五、结束语

政府机关与村民自治组织在组织属性、价值取向等方面的差异,使得在制定村规民约的过程中居于主导地位的一方会施加更多的影响。近年来,村规民约的制定表现出政府一方的强势地位,故而村规民约的内容同质化现象明显,并且多为倡导型、义务性规定,其内容结构限制它在乡村治理中的积极作用。要实现政府机关与村民自治组织的激励相容,改变政府主导制定村规民约的功能所限,就要在立法层面上对村规民约进行框架立法,规范政府设计的制定程序,限制政府机关过多地介入到村规民约的制定当中。具体来说,一是政府要成为引导者、合作者、监督者。要更新履职方式,改变单向的行政管理模式,强化村规民约的备案审查,为乡村治理建设营造良好的制度环境。二是加强村民自治组织的能力建设。村民自治组织要加强自身的能力建设,不仅要注重村民自治与民主协商要素的植入,关注不同群体的多元服务需求,还要提高决策力和执行力。