行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策研究

吕世堂

摘要：行政事业性国有资产是关系国计民生、国家经济安全的重要物质基础，在深化预算管理制度改革、政府会计制度实施以来，行政事业性国有资产管理具体工作中出现一些新问题。针对这些问题，本文阐述了行政事业性国有资产管理的重要性，指出了具体工作中出现的问题及其形成原因，提出了进一步建立完善国有资产管理体制机制、提高主体意识和创新意识、优化资产清查处置程序以及加强对资产管理的监督等建议，以供国有资产管理制度制定及管理提供参考。

关键词：行政事业；国有资产；管理；问题

在深入贯彻党的二十大精神、全面贯彻新发展理念、着力推动高质量发展的时代背景下，行政事业单位国有资产作为国有资产的重要组成部分，是关系国计民生、国家经济安全的重要物质基础，是国家综合实力的重要构成要素之一，摸清家底、管好用好、盘活利用国有资产是各级行政事业单位在实现中国式现代化进程中的重要职责及任务。本文结合近年基层工作，对行政事业性国有资产管理中出现的新问题进行浅析并提出对策建议，为各级有权部门全面建立健全国有资产管理体制机制、完善相关制度、提高资产使用效益提供参考。

一、行政事业单位国有资产概述及其管理的重要意义

（一）行政事业单位国有资产概述

行政事业单位国有资产是权属归国家所有，由各级政府监管、各部门及其所属单位支配用以提供社会管理、公共服务、履行职能进行事业发展的经济资源。其涵盖流动资产、固定资产、无形资产、公共基础设施、文物文化资产、政府储备物资等不同分类的所有资产。其取得主要由财政资金拨付、购建、调拨划转、接受捐赠等方式形成。其具有的公共服务基本属性，又体现了财政资金取之于民、用之于民的非营利性。新中国成立以来，各级政府投入大量资金，形成了规模巨大、类型众多的国有资产。国家行政事业性国有资产管理条例于2021年开始实施，为各部门加强国有资产管理提供了指引及制度保證。

（二）加强国有资产管理的重要意义

加强国有资产管理，可以为国家摸清家底提供基础数据，防止国有资产数据账实不符、资产流失。有利于各级政府做好资产配置，盘活利用存量资产、提高资产使用效益及履职效能；有利于国家掌握基础数据，反映国家综合实力；有利于国家掌握国有资产深层次的经济压舱石权重，科学制定经济发展计划，保障社会正常运行和健康发展；有利于提高民生福祉，保障国家整体安全。

二、行政事业性国有资产管理目前出现的问题

（一）管理机制尚需完善

行政事业性国有资产管理条例对于加强行政事业性国有资产监管，提高国有资产治理水平和治理能力具有重要意义。但条例未涵盖公共基础设施、国有文物文化资产、政府储备物资等国有资产的管理，这些资产的管理还有待出台具体可行的专项管理办法。随着预算管理制度改革的深化，政府会计制度、财政预算管理一体化的实施及事业单位改革、PPP项目管理，对资产管理、入账核算、资产报告工作提出了新的要求。如政府会计准则对包括市政基础设施在内的公共基础设施等资产的入账核算提出了要求，但从不同角度来说，固定资产和公共基础设施的划分，根据准则的定义很难准确界定，造成基层单位在核算和资产报告时的困惑。同时根据国有资产报告制度要求，对由不同性质主体持有的市政基础设施纳入主管部门行政事业性国有资产报告还没有具体的实施办法。又如因公益二类事业单位实施政府购买服务而未纳入预算管理一体化系统，但又要在资产管理信息系统报告资产情况，造成两个系统主体的脱节，与条例规定的资产管理与预算管理、财务管理相结合的要求不符；还有部分事业单位转企后的资产划转、遗留资产及PPP项目资产的管理主体也应根据不同的实际情况作出明确管理细则，以避免这部分资产的管理主体不清、多计或不计资产、无报告主体等情况的发生。

另根据条例，国有资产管理实行政府分级监管、由各部门及其所属单位直接支配的分散管理体制，实际工作中各级政府部门在制定的具体管理办法中仍然是宏观指导，缺乏详细科学的实施细则，造成国有资产主管部门在资产管理中权责分散、职责不清，做不到协调统一。如资产管理部门分别在政府机关事务管理部门、大数据局等业务主管部门和财政部门。机关事务管理局负责实物资产的购置、处置、调拨审批等实物资产管理职责；大数据局负责政务平台、信息网络通信系统、智慧城市系统等工作的购建审批等工作；财政部门负责资产管理规章制度制定实施监督、资产损失、资金挂账审批等工作；公共基础设施的立项、购建审批、验收又分散在发改、住建等部门。部门之间、部门内部之间在实际工作中存在缺乏有效沟通协调及集中统一管理，造成在资产购建、配置、划拨等工作中各行其是、各管一段，不进行充分的调查研究、可行性论证、部门联合集体决策，达不到科学有效配置资产、提高资产使用效益、考虑财政承受能力的要求和效果，比如在当前大数据时代，对各种政务平台、软件、app、信息网络通信系统等有形、无形资产的购建、共享共用缺乏完善的制度，造成资产重复购建、闲置浪费等资产管理共性问题的发生。以上问题都亟需各级决策部门根据时代发展要求制定、理顺、完善相应的资产管理体制机制及管理制度加以解决。

（二）主管部门资产管理创新意识不强

各级政府资产管理部门及业务主管部门对行政事业性资产管理的重要性认识不够、主体意识不强，重业务工作，轻资产管理；重项目上马审批、资金申请，轻项目竣工验收。尤其是通过基本建设形成的固定资产及公共基础设施项目，基层单位在建工程转固困难，虽可以根据规定暂估入账，但实质造成资产金额不实，这除了竣工验收程序繁杂的原因外，主要还是与相关部门对资产管理工作的意识不强有关。公共基础设施建设管理又因其资金来源、建管方式、产权关系、用途等方面存在的情况复杂，再加上机构及事业单位改革，各种情况交叉纵横、错综复杂，一些部门观念僵化而缺乏主动应对措施。比如在PPP项目资产管理方面，业务主管部门面对新情况、新问题，在现有制度不完善的情况下，资产管理意识及主体意识不强，存在等、拖、关不关己高高挂起的思想，在资产管理上主体意识不强、管理方法管理手段上主动创新意识不够，不能满足新时代发展要求，造成有些行政事业性资产因报告主体不清而无报告主体，导致这些资产漏报情况的发生。

（三）资产清查及资产处置主动性不足

根据资产清查核实管理办法及资产管理条例，在出现六项情形下，各部门及所属单位应进行资产清查。在实际工作中，各级政府对资产清查部署要求少，新政府会计制度实行前后也未进行系统性的资产清查工作。即使机构改革及事业单位改制进行了资产清查，但有的也未严格履行相关审批程序，或在对一些资金挂账、资产损失等的审核审批方面因要求条件严格而持谨慎态度而不予批复，致使因历史遗留问题形成的长期挂账、资产损失及相关事项在清查后仍得不到有效解决。资产清查工作因费时费力，清查结果审批程序繁杂且难以被认定、存在问题难以解决，部门单位不愿意主动进行。

在固定资产报废、处置方面，因相关审批、处置程序必须进行，而基层单位考虑时间成本效益，对金额较小、数量较少的固定资产的报废、处置意愿不足，不愿及时进行，待积少成多时再行处置，随着时间推移或管理不善使得有些原本还有残余价值的资产失去其经济、使用价值，加上账务不及时处理，造成资产账实不符。在众多此类情况下，加总之后也是不小的数字。对于闲置资产，基层单位出于本单位利益考虑，不愿被共享、调剂，部门之间缺乏沟通协调，资产管理主管部门也无有效手段主动获得相应信息，达不到资产有效配置、提高效益的效果，造成了资产一方面重复购置一方面闲置浪费情况的出现。

（四）资产管理监督和绩效考核不到位

各级资产管理部门对直接支配国有资产的部门及其所属单位的资产基础管理工作的监督及资产使用绩效考核工作不到位，其原因主要为各级政府资产管理部门职权分散，弱化了财政部门监督职能，同时数量庞大的不同分类、不同权属关系的资产及部门单位单靠财政部门进行监督考核也很困难；资产使用绩效指标体系尚未建立，无法进行科学的绩效评价。另外政府资产管理部门的资产购建审批、配置划拨、资产预算职能等虽有审计、人大、社会监督，但因其复杂性而未建立绩效评价体系及制度，使得国有资产管理绩效考核工作无法开展。

三、解决国有资产管理存在问题的对策建议

（一）进一步完善资产管理制度

在中国式现代化全面推进的新形势下，在现行有效的行政事业单位国有资产管理制度基础上，进一步强化顶层设计，理顺管理体制机制，统筹考虑通过基本建设形成资产的审批验收制度优化，结合深化预算管理制度、政府會计制度、财政预算管理一体化制度的实行及事业单位改革、在建工程转固困难的实际情况，以问题为导向，在资产购建审批、验收、配置、划拨过程中建立事前控制、相互制约又能协调统一、集中管理的资产管理协作体制机制，进一步完善国有资产管理制度，制定具体可行的实施细则。尽快制定公共基础设施、国有文物文化资产、政府储备物资等行政事业性国有资产专项管理办法，根据不同情况，准确界定资产分类及性质，明确资产管理、资产报告责任主体，建议对由不同性质主体持有的公共基础设施及政府购买服务事业单位持有的资产统一纳入一级预算主管部门进行核算管理，实现资产管理与预算管理、财务管理相结合的要求。从体制机制及制度上杜绝国有资产少报、漏报、无主体上报及资产重复购建、闲置浪费等资产管理问题

的发生。

（二）加强宣传培训、提高创新意识

各级政府资产管理部门应主动作为，广泛开展多种形式的政府会计制度、资产管理条例的学习培训活动，加强对担负国有资产报告主体责任的部门及其所属单位的领导及资产管理人员、财务人员的培训教育，使其能够准确掌握有关制度的主要内容和具体规定，提高其对资产管理重要性的认识，改变其重业务工作，轻资产管理的观念，使其认识到管好用好国有资产、充分发挥资产使用效益是更好履行职能、提供公共服务、保障事业发展的前提和基本职责。深度解读条例精神，提高其主体责任意识，引导其更新理念，创新方法，学以致用。政府资产管理部门应深入基层，加强调查研究，指导帮助各部门对出现的新情况、新问题大胆探索，创新管理理念、管理方式，勇于先行先试，改变因报告主体不清而无报告主体，导致资产漏报情况的发生。为理顺资产管理体制机制，完善资产管理制度积累实践经验。

（三）优化资产清查、处置审批程序

在强化国有资产管理顶层设计及建立健全资产管理制度的同时应考虑优化资产清查立项、清查结果及资产处置审批程序，构建符合“放管服”改革要求的资产清查、处置审批制度。在资产清查方面，建议按资产规模及清查性质分级审批，资产规模等级以下及特定情况，资产清查立项审批权限下放到部门审批，在政府资产管理部门备案。清查结果审批时对时间较长、资金规模等级以下、无法提供确切证据的长期挂账、资产损失审批权限下放至部门或其所属单位，通过部门单位的集体决策进行处理并备案。

在固定资产处置方面，建议根据资产规模、资产类别、资产性质、资产状态分类分级制定审批权限，对标准以下及无残余价值的资产处置审批权限下放到部门单位，经部门单位集体决策后确定处置方式并备案，有处置收入的按规定上缴财政。通过程序优化，可以提高部门单位对资产清查、处置工作的主观能动性，提高资产管理工作效率，保证资产账实相符，更大程度使国有资产底数趋于准确。

在闲置资产共享共用、调剂管理方面，可以考虑建立共享、调剂资产数据库，加强对资产购置前的调查研究、进行充分科学论证，查询数据库中共享共用、可调剂资产状态，函询数据库中资产持有单位资产共享、调剂可行性并由其出具负责任的答复，可行的可以给予财政补贴奖励，可行而不愿共享调剂的对责任人给予处罚。这样可提高闲置资产持有单位共享、调剂资产积极性，盘活存量资产，提高资产使用效益，减少重复购置、闲置浪费现象。

（四）加强资产管理监督和绩效考核

强化财政部门对各部门及所属单位资产管理及资产使用绩效评价的主体职能，紧密结合预算进行资产管理，积极探索构建资产使用管理绩效评价指标体系。在充分落实审计监督、完善行业监督基础上引入第三方机构进行审计监督及绩效体系建设及评价。主动向人大报告资产管理情况，接受人大及社会监督。

四、结束语

国有资产是实现中国式现代化的重要物质基础，摸清底数、管好用好国有资产关乎国计民生及国家整体安全。目前，资产管理工作还存在很多问题，国有资产管理体制机制及制度还需根据时代要求，以问题为导向进一步理顺完善。通过加强对现有资产管理条例的教育培训及指导，提高主管部门的主体意识、创新意识加以解决出现的新情况、新问题，为全面制定资产管理制度积累实践经验。进一步优化资产清查、处置审批程序，分级分类下放审批权限，提高部门单位对资产清查、资产处置工作的积极主动性。强化财政部门对资产管理工作的监督评价，引入专业中介机构构建完善评价体系。制定、完善覆盖全部分类的行政事业性国有资产管理办法，是新时期需进一步研究的方向，这样才能不断提高国有资产管理水平和管理能力，保障社会正常运行和健康发展。

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