“救急难”互助社的结构、机制与成效研究—以安徽省舒城县为例

文｜王松磊 安徽大学社会与政治学院副教授

周 娓 安徽大学社会与政治学院2020 级硕士研究生

一、引言

长期以来，临时救助一直面临“相关的看不到，看到的管不到”困境。一方面，县级民政部门有救助资源和审批权限，却存在发现不及时、手续繁琐、程序复杂等问题，难以将救助资金及时发放到位；另一方面，乡村基层救助力量能及时发现群众的急难情况，却因缺少救助资源而无能为力，导致乡村干部上门救助的积极性不高、主动性不强，甚至有意回避，进而影响到村民群众对乡村干部的信任，无助于乡村治理水平的提升。党和国家非常重视乡村社会的临时救助工作，2014年2月国务院印发了《社会救助暂行办法》，规范了以临时救助为主要内容的八项社会救助制度，形成政府主导、民政统筹、部门合作、社会参与的临时救助体制。党的十九大报告也提出要积极推进临时救助等兜底保障政策的落实。

在此背景下，安徽省舒城县民政局大胆创新、积极实践，不再囿于政府单一力量的救助方式，借助社会组织优势，引导社会力量共同参与，成立“救急难”互助社与政府形成治理合力。2017年11月，河棚镇黄河村率先试点开展“县、乡、村”三级救助工作，政社合作共同完善农村托底保障建设。在民政部的支持下，2018年舒城县全面推广“救急难”互助社。截至2022年3月，县乡村三级“救急难”组织全部成立，村级互助社公404个，覆盖全县22个乡镇。

二、“救急难”互助社的结构

舒城县成立的“救急难”互助社是以所在村村民为服务对象的公益性社会组织，具有一般社会组织的非政府性、非营利性、自治性和志愿性的特征。虽然“救急难”互助社是在政府的引导和支持下促成的，却并非“官方”社会组织，它不同于乡村社会政治性较强的工青妇组织，亦与老年人协会等农村草根性社会组织相区别，还不同于农民经济合作性组织，是一种新型的基层公益性社会组织。

“救急难”互助社理事会由会长、副会长、理事、监事及30名以上会员组成，有协会章程、财务制度等规章管理制度；有完整的对公账号，可接受社会捐赠；有独立的法人代表和活动章程，在业务主管单位（乡镇人民政府）的指导下正常开展活动，且定期接受主管单位的审计和民政部门社团年检。互助社成员是以第一批自愿捐款的人员为主，成员皆为本村村民或投资创业在本村者。而这些村民大多是村干部，会员大会选举产生的会长、副会长等都由村干部担任，村党支部书记是互助社负责人，文书兼任互助社会计。

“救急难”互助社有五大运作平台：一是社会力量捐助平台。在政府每年1万元支持资金以外，通过政府资金撬动爱心力量进入救助平台。互助社广泛发动社会力量捐助，全县互助社的社会筹资总额达到了1120多万元，互助社实现了自我造血，得到了持续有效的发展。二是县乡村三级救助平台。县成立“救急难”工作领导组，搭建县级“救急难”平台；在乡镇依托乡镇为民服务大厅，搭建乡级“救急难”平台；指导村成立“救急难”互助社，搭建村级“救急难”平台，给予1000元救助自由裁量权。“救急难”实现三级联动，使得救助分层次、有保障。三是信息互通平台。县民政局联合晶奇公司共同创新研发了“救急难”救助系统。“救急难”系统由PC端模块、App端模块、微信公众号模块三部分组成。“救急难”系统运行后，全县将形成横向到边纵向到底的“主动发现、部门协同、社会参与、综合施策”的综合性立体式社会救助新模式。这提高了“救急难”时效性，破解急救难不及时，救助资金审批慢等瓶颈问题。四是情感沟通平台。探索“物质+服务”，重点对特困供养、低保户中60周岁以上老人、贫困户中重度残疾人、孤儿、烈属、老年烈士子女等6类人群开展上门服务。着力解决“有政策无感情”、困难群众边缘化问题。五是干群服务平台。全县22个乡镇、开发区对原8062个村民小组进行整合，并选举产生5520名中心村民组长（同时兼任该组社会救助信息员），及时处置并报告急难情况，“两委”干部和互助社成员第一时间深入农户，中心组长队伍架起的干群沟通的“连心桥”。

三、“救急难”互助社的运作机制

“救急难”互助社发展在生成层面表现为政府支持与村民自发，在实践层面表现制度化渠道建立。在村级互助社成员中，有一半以上为村干部，其中选举出村书记担任互助社会长，文书担任互助社会计，村干部负责互助社的日常工作，其他人员仅提供资金支持。以互助社会长为头，带领社员开展互助社的救助实践。在互助社的发展过程中，村干部通过组织和关系“嵌入”进社会组织，成为乡村社会信任重建的关键。

（一）互助社的成立：政府支持与村民自发

舒城县的“救急难”互助社是在县民政局的倡导下成立的，又通过县政府常务工作会议在全县进行推广。而村民的积极参与也成为互助社成立的必要前提。舒平村“救急难”互助社一经成立就接收到来自村民63 900元的资助和捐助，远远超过最初3万元的设定要求。之后，互助社在民政局登记备案，取得了合法身份，并使临时救助制度化。政府支持和村民自发带来互助社自上而下和自下而上的双重认同。以“救急难”互助社命名也承载了政府和村民对于互助社作为社会组织的专业性，即发挥临时社会救助的功能。互助社成立有制度与现实的条件，加上村干部的“嵌入”，互助社不仅仅局限在救助、整合、协调、动员等显现的治理作用上。

（二）互助社的实践：及时性与制度化

村级“救急难”互助社成立以后，如何更有助于组织成员提高救助的时效性被提上日程。对于互助社来说，救“急”是工作中心，为了提高救助效率和优化工作流程，互助社有充分的自主权。在村民小组长主动发现或困难群众反映需要救助的情况后，村级互助社立即启动救急程序，村级即可基于1000元救助，救急资金两天内到位；数额较大时，及时通过手机App进行网上申请审批，乡镇、县可分别给予2000元临时救助，救急资金分别3天、5天之内到 位。

舒城县党委、政府高度重视，制定了《舒城县社会救助综合改革试点总体方案》《舒城县“救急难”工作实施细则》等6个细化方案，形成了“主动发现、社会参与、综合施策”的制度化救助合力。

四、“救急难”互助社的作用与成效

村级“救急难”互助社虽然是一个群众自发的社会组织，但却把社会救助工作扎根到了基层一线，真正走进了困难群众生活，托住了底线。到2022年3月，全县共救助群众12 477人，救助金额高达1800多万元。互助社的治理作用表现在多个方面，结合调研数据与个案，互助社的治理作用主要有以下几点：

（一）针对弱势群体提供临时救助保障服务

“救急难”互助社积极参与临时救助工作，救助类别多集中在重大疾病，这表明“老龄化”“空心化”带来乡村社会弱势群体集中，这类人群在遭遇病灾后互助社的临时救助会发挥重要的保障作用。舒城县百神庙镇舒平村共17个村民组，总人口2889人，外出务工人数1260人，其中15岁以下青少年儿童和60岁以上老龄人口共949人，占村庄现有人数的一半以上。这也意味着一旦出现大病大灾，这些村民的承受风险能力较弱，对临时救助的需求迫切。因此，“救急难”互助社可以通过“物资+服务”，为村中弱势群体在临难后提供物资保障和服务关怀，以维持其基本生活。救助有门使互助社得到来自村民的信任和认可。

（二）整合组织资源化解乡村社会矛盾

资源的有效整合，可以实现乡村社会治理的最优化。“救急难”互助社整合组织间系统资源（见表1），有效化解乡村社会矛盾，有助于构建稳定和谐的乡村社会环境。过去，以政府为主的社会救助方式单一、时效性差，村民对此深感不满。舒平村互助社通过政府与社会组织系统、资金互通，设立自下而上、逐级救助机制，由互助社深入农户了解困难情况，根据困难大小，互助社首先给予1千元及时救助后，再由互助社代为申请乡镇、县级救助，乡级、县级“救急难”在各自救助限额内，分别给予2千元和3千元的相应救助，救助资金由村级互助社先行垫付。村级互助社成为解决矛盾的第一现场，救助变得及时有效，有力地回应政府和村民对互助社的期望，将矛盾化解在基层。

（三）协调保障社会利益

“救急难”互助社通过对助困、助医、助学、助残（见表2）等类别进行临时救助，在社会保障体系中起到了拾遗补阙、兜底的重要作用。舒平村互助社还通过结合中心组长改革，搭建起政府与村民、村民与社会组织互相了解的平台，表现出纽带作用，协调社会利益关系。依托中心组长对村民情况的了解，互助社实施救助网络化，不仅能够及时发现或上报问题，也能指导村民申请救助。“有困难就找互助社”已经成为广大村民的共识。

（四）助力乡村社会信任提升

村干部“嵌入”基层公益性社会组织，带来了乡村社会信任关系的增强。首先是村民与村干部的信任关系，在制度化渠道的加持下，解决干群之间的距离问题，村干部面对村民有了底气，挣足“面子”，改变以往村民对村干部“拿钱不做事”的消极看法，为村干部赢得村民信任增添新途径。其次是村民与党和政府的信任关系，“救急难”互助社的救助对象与党和政府的慰问对象多数重合在一起，都是乡村社会的弱势群体。村书记（主任）担任互助社负责人，能让村民对互助社和村干部的信任上升到对党和政府信任。再次是社会组织与政府的信任关系，“救急难”互助社是由政府倡导与支持、村民自发参与、村干部“嵌入”的乡村公益性，为突破以往社会组织与政府之间的信任困境提供了可行而有效的途径。