财政再分配在推进共同富裕中的功能论析

孙伊凡

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,经过全国人民的共同努力,14亿中国人民彻底摆脱了绝对贫困,全民实现了小康生活,创造了人类发展史上的一大奇迹。在此基础上,党中央又不失时机地发出了推进共同富裕社会建设的动员令。毫无疑问,实现共同富裕将比实现小康社会的道路更加艰巨,在前进的道路上,必须充分利用有中国特色的社会主义制度优势,充分动员一切资源和手段,科学谋划,精心组织,务求实效。本文着重从财政分配的角度,探讨其在推进共同富裕中的关键作用及其发挥作用需要解决的问题。财政是国家掌握的收入分配工具,对社会收入分配结构的形成具有举足轻重的地位。它不仅对经济主体的投资和生产经营能力产生直接的影响作用,进而在很大程度上决定着社会财富的创造力,也决定着可供社会分配的收入规模。同时,它又通过收入再分配调节功能,改变着公共服务的供给水平和结构,也改变着社会成员之间占有和支配收入与财产的比例关系。这是一个由财政分配变量所引发的从宏观到微观的社会收入和财富变化的过程[1]。因此,着眼于社会共同富裕的目标,有必要实施从收入的创造到收入的分配全过程融入财政分配制度和政策。

一、从三次分配看财政在推进共同富裕中的关键地位

所谓共同富裕,是一种经济社会学概念,也就是指全体人民的生活水平达到一个较高的标准,从总体上来说,社会成员之间对财富的支配和享用能够做到相对均衡,贫富悬殊的现象能够得到较好控制,人们对社会公平的状态能够给予理解和认可,从而使经济和社会发展的关系得到良性协调。这有利于一个国家和社会可持续健康发展。按照这样的思路认识共同富裕概念,应该说它的内核属于对社会财富的分配范畴。

我们知道,在现代市场经济条件下,社会财富的分配是通过三个层次完成的。第一层次是在各个微观经济主体内部的分配,即企业和其它经济组织对生产经营成果按照参与要素进行的分配。全部生产经营成果经过市场交换,其价值形态将被分割为劳动者的劳动报酬(工资薪金),借贷者的利息,出租者的租金、技术转让者的收益、资本所有者的利润等。在这里,最重要的是两大要素的分配,即劳动者的劳动报酬和资本所有者的利润。第二个层次是对各个要素所有者在初次分配中获得的收入份额进行再分配。这一分配过程主要由国家(政府)利用政治权力,通过征税和财政支出来完成。其原因在于微观经济主体获得的收入是服务于私人部门(企业和家庭)需要的,国家财政则代表了社会公共利益的需要,即通过征税,将一部分私人部门的收入转化为社会公共收入,用以向社会成员提供公共产品和服务。第三个层次是社会慈善组织(非政府公益组织)进行的再分配。这些组织以货币形式、实物形式或劳动服务形式无偿地提供给某些社会成员,满足他们的生活需求和教育、医疗卫生等方面的迫切需求,对政府提供公共产品和服务不足之处是一种很好的补充形式。有专家根据国家统计局2019年的投入产出表做了测算,在我国实际国民收入分配中,初次分配占比达74.93%,再分配占比24.90%,第三次分配占比0.17%[2]。

由上述解析我们可以清楚地看到,财政分配作为再分配形式是为满足社会公共利益需求而实施的分配,这一本质属性客观地决定了财政分配与共同富裕存在着密不可分的内在联系。这种联系源于财政分配的使命是向社会成员提供公共产品和服务。微观经济主体的分配依据的是参与经济活动各要素的贡献大小。对于广大的劳动者阶层而言,必须是有劳动能力并切实地提供了劳动才能获得自己的劳动报酬,丧失劳动能力的人则无法获得收入。即使是有劳动能力的人,其能否获得劳动报酬也并不完全决定于自己的努力,因为市场经济中存在着多种多样的复杂因素,一部分人可能暂时找不到工作,另一部分人也可能会出现下岗失业。这些因素的存在就会导致部分社会成员难以获得有保障的劳动报酬。此外,由于在一定时期内还有可能伴随着劳动力供求关系的过度宽松现象,资方的用工处于优势地位,劳动者的劳动报酬无法合理分享经济增长的收益。我国城市化进程中农村劳动力涌入城市就业所呈现出的焦点问题之一,就特别显著地表现在他们的就业收入及其应有的福利被人为地压低了。这样的初次分配弊病要进行纠正,其办法有二。其一是对初次分配机制采用法律手段进行规范,不但要规定最低工资制度及其合理的动态调整制度,而且也要规定企业投资者的收益与劳动者收益保持一个合理的增长关系。其二是要通过政府增加公共产品与服务的供给,减少社会成员的子女教育投入、医疗卫生开支、就业技能训练费用,提升社会保障水平,改善社区养老服务条件等,相对控制普通家庭的生活成本压力,缩小低收入者与高收入者的过大差距。很显然,第二种办法的实施正是国家财政分配制度设计的一个基本功能。从市场经济的原理出发,私人经济活动是以资本的利润最大化作为追求的目标,而公共产品和服务是以社会公共利益为目标,其利益的显著外溢性与企业投资者的追求目标是不相容的。如果没有对私人经济及其分配机制的纠偏,就会陷入现代社会化生产能力的不断提高与社会成员消费不足的矛盾之中,甚至有可能因为贫富差距过大,引发社会不公平所带来的深层次利益冲突。因此,为了维护社会公共利益需求,弥补私人经济的缺陷,建立并充分发挥国家财政的社会财富再分配机制是整个社会系统可持续健康运行的一个关键环节。

事实上,财政分配不仅对初次分配扮演着重要的纠偏功能,而且它还对三次分配承担着重要的支持与促进作用。社会慈善组织完成的分配并非是一种完全的自组织过程。因为社会慈善组织向社会提供公共产品与服务,其活动基金的形成是最基本的前提。在实践中,大多数社会慈善组织基金的来源是以企业和投资者的获利进行捐赠的。这样的捐赠无疑体现了企业的社会责任和投资者的社会爱心。为了鼓励更多的企业和个人参与社会捐赠,国家财政往往都对其捐赠支出给予一定程度的减免税待遇。我国现行的《中华人民共和国企业所得税法》第二章第九条规定,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除;超过年度利润总额12%的部分,准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。这意味着,社会慈善组织的基金来源中也包含了一定比例的财政资助份额。或者说,社会慈善组织的发展也得益于财政政策的扶持,财政提供的优惠对社会慈善组织基金的壮大是一个非常重要的外在变量。

二、财政再分配手段促进共同富裕的着力点

2021年,习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上的讲话中从六个方面阐述了实现共同富裕的路径,包括提高发展的平衡性、协调性、包容性,着力扩大中等收入群体规模,促进基本公共服务均等化,加强对高收入的规范和调节,促进人民精神生活共同富裕和农民农村共同富裕。总书记的讲话高屋建瓴,擘画了推进共同富裕社会建设的顶层设计蓝图,也为国家财政分配指明了未来的着力点。考虑到精神文明与公共服务均等化具有包容关系,以下将从五个层次展开分析。

(一)以财政转移支付为手段促进各方利益的协调

由于自然条件、经济基础和资源禀赋之间的客观差别,在我国经济生活中长期存在地区之间、产业和行业之间以及大中小企业之间发展的不平衡性。这种结构的不平衡反映了资源配置的差异,也是造成劳动者就业机会及其收入差别的重要原因[3],并从根本上影响着全国范围的共同富裕水平。其中地区结构的不平衡尤为重要。近年来,我国东北和西部一些省份的人均GDP、经济增长速度、投资增长速度等主要发展指标与东部发达省份的差距持续拉大,随之出现的问题是人均可支配收入、人均消费水平等反映生活状态的指标也比较低迷。根据国家统计局公布的数据,2020年人均GDP 位居前三名的北京市、上海市和江苏省分别为167 640元、159 385元和127 285元,位居后三名的甘肃省、黑龙江省和广西壮族自治区分别为34 059元、36 518元和44 671元。人均可支配收入位居前三名的上海市、北京市和浙江省分别为72 232元、69 434元和52 397元,位居后三名的甘肃省、西藏自治区和贵州省分别为20 335元、21 744元和21 795元。后三名与第一名水平差异均在三倍左右。其结果,导致东北和西部一些省区人口的大量流失,包括一些高端人才在内的优秀人力资源纷纷流入经济发达的大城市和东部省份,反过来,又进一步增加了东北和西部一些省区发展的困难。由于市场机制作用下的资源配置遵循效率最大化原则,解决地区差别及其带来的居民生活差别靠市场机制是无法实现的。国家财政需要也有能力从国家整体治理和发展的角度,加大对不同地区发展差别的调整。财政转移支付在本质上就是在这种理念下,借助于财政分配机制,将部分资源从发达地区转移给落后地区的一种协调政策。可以预见,为推进共同富裕社会的实现,国家财政将会继续加大转移支付的力度和转移支付的精准性。

(二)以税收制度为手段促进橄榄形群体结构的社会形成

共同富裕社会不是所有人对财富平均占有的社会,不同群体之间存在一定的收入和财产差距是市场经济的必然现象。但是,能够反映共同富裕社会的重要标志,一定是大多数人对自己的收入和财产有较高满意度的状态。因此,一个比较理想的群体收入结构应该是橄榄型的结构,即高收入人群和低收入人群作为两端的群体,他们在社会总人口中均应是一个较小的部分,而处于中间部分有较高收入的群体则占有主要地位。打造橄榄型的社会,首要的保障机制在于充分的高质量就业以及合理的初次分配,只有这样,才能让更多的人在创造更多财富的基础上分享到高收入。同时,国家的税收制度在这里也会扮演十分重要的角色。税收是以纳税人创造和占有的财富为对象征收的。税制的设计应本着税收负担公平为原则,负担能力强的多征税,负担能力差的少征税。这样的一个分配制度就会使高收入群体进入高税负范围,低收入群体进入低税负范围,获得较高收入的中间群体也适用相对较轻的税收负担。在我国目前的个人所得税制度中,月工资薪金收入在5 000 元以下的群体均不承担税收负担,年应税所得额在36 000元以下的人适用税率仅为3%;在高收入群体一端,最高税率达到应税所得额的45%。年薪达到百万级的人群,基本上有30%～40%以上要上缴税金,年工资薪金达到千万级的群体基本上执行45%的最高税率征税,对他们而言,税前的扣除几乎可以忽略不计。可见,个人所得税制度对于大多数工薪阶层是给予优惠征税的,高税负的群体主要集中在高端收入人群。同样的道理,对纳税人所拥有的房地产等财产形态征税,也要适用量能负担的公平原则,从而将价值形态的财富和财产形态的财富都置于国家税收调控的制度之下,进一步促进橄榄型社会群体结构的形成。

(三)以公共支出为手段促进基本公共服务的均等化

基本公共服务是社会成员在社会生活中必需的公共服务。按照《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发〔2017〕9号)的解释,在我国目前的制度下,基本公共服务涵盖基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等8个方面。其中基本公共教育、基本劳动就业创业事关社会成员人力资源的素质,基本公共文化体育事关社会成员的精神文明健康,其他5项事关社会成员的基本生活需求和身体健康。为什么要在推进共同富裕中强调基本公共服务均等化? 从以上各个组成部分来看,人力资源素质建设不仅是社会成员融入社会最基本的保证,也是在现代科技水平不断提高的环境下未来劳动力适应就业创业岗位、实现高质量就业的重要条件;社会成员的精神文明素质反映着人们在社会生活中的精神状态,精神文明和物质文明共同构成现代文明,精神富裕与物质富裕同为共同富裕的内容;基本生活需求和身体健康是每一个社会成员正常生存的必要基础。上述基本公共服务的提供有赖于足够的资源投入。但是,由于城乡之间、区域之间发展的不平衡,资源拥有量在客观上是有差别的,因此,在不同地方的社会成员所享受的基本公共服务也是不同的。基本公共服务的非均等化使得经济落后地区的居民生活质量被降低,影响了这些地区对人力资源、特别是对优秀人力资源的吸引力,导致经济落后地区经济发展能力下降[4]。解决基本公共服务均等化的问题与解决地区发展不平衡的问题相类似,都要借助于财政的力量实现社会财富在不同地区之间的转移。所不同的是,解决基本公共服务的财富转移主要与民生问题相挂钩,而解决地区发展不平衡的财富转移主要与政府公共管理需要和重点建设工程需要相挂钩。

(四)以严密税收征管为手段强化对高收入的规范和调节

在前面我们已经分析了税收制度对不同收入群体收入和财产的调节问题,之所以再次单独提出对高收入的规范和调节,是因为高收入者所支配的收入比例过高对社会实现共同富裕具有关键性的影响。据专家数据,在我国收入最高的10%人群与收入最低的10%人群两端,其收入差距近年来持续扩大。2015年两者的差距是10.45倍,2018年上升到了10.9倍[5]。公开披露的部分高收入者,诸如大公司的高层管理者、演艺界的知名演员和近两年刚刚兴起的直播带货网红,动辄年收入都在亿元甚至数亿元之上。按照国家相关税收制度,如果这些高收入者依法履行纳税义务,其获得合理的税后高收入也是正常的。中国特色社会主义市场经济鼓励个人通过自身的努力,在为社会创造更大价值的同时,也为自己分享更多的收入,但前提必须是合法收入。然而,从近一个时期公开的一些典型案例来看,高收入者中偷逃税收的人并非极个别的现象。2021年12月20日,国家税务总局杭州市税务局通报,网络主播黄薇(网名:薇娅)在2019年至2020年期间偷逃税款6.43亿元,其他少缴税款0.6亿元。为此,税务部门依法作出对黄薇追缴税款、加收滞纳金并处罚款共计13.41亿元的处理处罚决定。如此之大的个人偷逃税收的数据和罚款令人震惊。在国家依法治国的大环境下,这些人采取恶意逃税的办法获得非法收入,严重地败坏了高收入者应有的道德形象,损害了社会公平,使政府调节收入差别的政策难以落地。因此,必须在进一步建立健全法律的基础上,对高收入者纳税行为的规范予以重点监控,严厉惩处一切偷逃税收的不法行为,努力塑造税收遵从的治税环境,督促高收入者依法履行公民的正常纳税义务。在现代信息技术日益发达的背景下,利用大数据开发智慧税收系统,已经没有难题。

(五)以乡村振兴战略为依托促进农民农村共同富裕

改革开放以来,我国农村经济和农民生活伴随着整个国家经济的发展也有了巨大变化。尤其是经过十八大以来在农村贫困地区实施的精准扶贫战略,国家财政在农村地区进行了大量投入,使得全部农村贫困人口彻底摆脱了绝对贫困状态,农村人口和城镇人口一起步入了小康社会。但是,需要看到,农村的发展水平还远远落后于城镇的发展水平。根据国家统计局公布的2020年居民人均收入和居民人均消费水平数据,城镇居民分别为43 834元和27 007元,农村居民分别为1 7131元和13 713元,城镇人均收入是农村人均收入的3.2倍,城镇人均消费支出是农村人均消费支出的1.97倍。可见,要实现我国人民的共同富裕,必须加快改善农村居民的生活状态[6]。习近平总书记指出:“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[7]而要促进农村的共同富裕,涉及的问题很复杂,面临的任务十分繁重。很显然,这里不仅需要在农村产业发展上有更大投入,以提升农村经济的活力和效率,为农民在乡村就业创造机会,让农民能够从种地中获得有吸引力的收入,释放土地资产的财富增值效能,而且还要继续关注精准脱贫成果的巩固,不让农民因病返贫、因劳动能力不足返贫和因市场波动返贫。财政需要兜底兜牢弱势家庭的生命安全线。这里特别应该看到的是,农村经过精准扶贫,发展环境已经有了很大改观,这为乡村振兴战略的实施打下了重要基础。但是,总体来说,农村的投资效率仍然明显低于城镇,生活环境也处于逐渐改善之中,农村对城镇资本和人力资源的吸引力还不具备比较优势[8]。财政支持农村农民共同富裕政策的发力点必须立于更大的视野上,探索加强城乡融合发展、以城带农、以城促农的新路子,构建社会主义新时代财政支农政策的新机制。

三、如何让财政发挥好促进共同富裕的功能

要让财政分配政策在促进共同富裕中走深走实,切实发挥好经济利益杠杆的干预、引导、协调功能,需要我们理性看待财政政策功能的重要性和局限性,并且为财政政策的顺利实施提供必要的条件和环境。

第一,注重财政资金和社会资金的相互协调配合。财政分配所能支配的资金在社会总财力资源中只占较小的比重。按2020年的财政部统计数据,全国一般公共支出占GDP的比重为24.4%,如果考虑政府基金支出,该比重超过30%。也就是说,非政府部门支配的资金可占到GDP的70%左右。因此,推进共同富裕不能对财政有过度的依赖,财政政策不能大包大揽,要为社会资金充分发挥作用留足空间。当然,社会资金是由社会市场主体掌握的资金,广泛地存在于企业、金融机构和家庭,它们的性质和功能不同于财政资金。要发挥社会资金对推进共同富裕的功能,离不开和财政资金的分工与合作。在财政政策的配合下,社会资金完全可以有效参与共同富裕社会的建设,并发挥出强大的作用。事实上,前期已经完成的精准脱贫工作在这方面积累了比较好的经验。在财政激励政策和补偿政策引导下,来自银行的信贷资金和企业资金在产业扶贫领域扮演了重要角色,一大批农村的种植业、养殖业、林果业和光伏产业项目在农村贫困地区得以落户,农民足不出村便可以获得打工收入,通过土地入股还获得了分红收入,同样的土地给农民带来了远高于原先单调的大田作物种植收入。在未来奔向共同富裕的道路上,社会资金蕴藏着更大的潜能。借助于国家强有力的深化改革政策东风,社会资金在资本市场上有机会获得更多的支持,为企业的创新发展和做大国民经济的蛋糕提供源源不断的供给动力。在这种预期下,国家财政应遵从公共财政的基本原则,从国家经济和社会发展现阶段的实际需要出发,扎扎实实地做好公共产品与服务供给的财力保障,防止将共同富裕做成短期的面子工程,不切实际地将政府之手伸得过长,让政府替代市场主体的功能,让财政挤出社会资金。习近平总书记特别提醒:“要统筹需要和可能,把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上,不要好高骛远,吊高胃口,作兑现不了的承诺。政府不能什么都包,重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设。即使将来发展水平更高、财力更雄厚了,也不能提过高的目标,搞过头的保障,坚决防止落入‘福利主义’养懒汉的陷阱。”[7]

第二,深化税收制度的综合改革。要让税收制度在构建橄榄型的收入群体格局中扮演重要角色,深化税收制度的综合改革势在必行。1978年以来,我国的税收制度进行过多轮综合改革和单项改革,到目前为止,已经形成了以增值税和消费税为代表的商品税体系,以企业所得税和个人所得税为代表的所得税体系,以房产税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、印花税等为代表的财产和行为税体系。从2020年三大税系的结构看,商品税收入为71 110 亿元,占全部税收总额的46.38%,所得税收入为47 550亿元,占全部税收总额的31.2%,财产和行为税收入为34 650亿元,占全部税收总额的22.6%。由此,大体可以将现行税收体系称为以商品税为主体、所得税和财产与行为税为辅助的税制。这样一个税制结构对收入分配意味着什么? 它意味着税收制度的设计还是以保证财政收入的稳定为主要考虑,分配的公平性次之。因为商品税是随着商品和劳务的销售而征收的,税收会计入价格转移给消费者。每一个消费者都是商品税的贡献者,不论个人收入和支付能力的大小,大家的纳税是相同的。正是基于这样的原因,当人们从收入分配效应的角度看待商品税的时候,就会得出该税种具有累退性的结论,即高收入群体比低收入群体按收入的比重而言承担了更少的税收。这种以商品税为主体的税制结构显然是无法支持共同富裕社会建设的。因此,未来要推进共同富裕社会建设,就需要我们继续深化税制的综合改革,逐步扩大以所得税和财产税为内涵的直接税比重[9]。观察世界上其他经济发达国家的税制结构,基本选择了直接税为主体的模式。之所以如此,其原因就在于直接税能够更好地实现量能负担、公平纳税的原则,对于建立橄榄型社会群体结构起到了现实效果。改革开放40多年来,我国的经济实力快速增长,以人力资源素质不断提升和技术创新能力不断增强为两翼,经济发展的后劲持续得到释放。应该说,加快实施面向直接税为主体的税制改革时机已经成熟。当然,我们同时也应该看到此项改革的难点所在。这不仅仅是扩大直接税比重本身的问题,而且也要对商品税进行重新设计;也不仅仅是税制改革本身的问题,而且也是一次比较深层的经济利益关系重组。改革的推进需要慎重谋划和舆论引导。

第三,加强财政资金使用绩效考核。面对实现共同富裕的崇高目标,未来经济可持续增长和社会发展对财政资金的需求是巨大的。2023年一般公共预算支出27.51万亿元,增长5.6%。财政赤字规模为3.88万亿元,比上年增加5 100亿元。新增专项债务限额38 000亿元,比上年增加1 500亿元。截至2023年1月末全国地方政府债务余额357 018亿元。我国财政支出中的70%以上用于教育、卫生、社会保障等民生需求方向。同时,2023年的政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算加总,也将近有22万亿元,被用于基础设施建设、国有企业发展和社会保障等领域的资金投入,直接或间接地扮演着改善民生福利水平的重要角色。这表明,在宏观经济遇到巨大压力的形势下,政府的积极财政政策仍在推动经济稳定增长和提升民生获得感两个方面同时发力。但是,财政支出如何具体落实共同富裕社会的建设内容,还需要科学严谨地进行政策设计,严格把好绩效考核关,防止将宝贵的资金盲目投入低效甚至无效的项目上去。政府设计共同富裕的规划和实施方案,应保证财政部门的全程参与,认真听取财政部门的意见,做到项目设计与资金保障相互匹配,财政预算要准确反映项目建设要求,不搞空头支票,不设形式工程。项目的实施进程要进行严格的绩效考核,引入专业机构和专业人员提供科学的绩效评价意见,并根据绩效评价结果调整和完善财政拨款方案,适时堵塞资金使用的漏洞。各级人大应强化相关财政支出的监督。从项目源头开始,监督政府提出立项的必要性和可行性,监督财政部门提供资金保障的可靠性和有效性,建立项目质量保证和资金使用规范的责任追究制度,最大限度减少资金的损失浪费,力争使每一块钱都能转化为社会共同富裕的可见成果。