加快推进自治区级EOD模式试点项目库建设的建议

冯玉龙 梁婧一

摘  要：生态环境导向的开发（EOD）模式是一种创新性区域综合开发模式，由于其兼顾生态环境保护修复和经济发展于一身，目前该模式在国家层面和许多省级层面受到重视得以加快实施，并取得积极成效。基于此，聚焦内蒙古生态环境治理任务重、修复成本高、资金掣肘等突出问题，建议加快推进自治区级EOD模式试点项目库，通过“肥瘦搭配”的形式实现生态治理和产业开发的融合，更广泛地吸引社会资金投入，从而助力内蒙古生态环境高水平保护、生态产品价值增值及区域经济高质量发展。

关键词：EOD模式     项目库     助力     祖国北方     生态安全屏障

聚焦生态环境治理实施中面临生态治理项目资金需求大、总体投入不足，以及生态环境治理与产业开发割裂、环境效益难以转化为经济效益的两大难题，2020年9月生态环境部、国家发改委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开启了生态环境导向的开发模式（EOD模式）的试点工作，部分有实施试点项目有效解决了生态环境项目资金来源问题，推动了生态环境治理由纯公益性项目向具有开发价值的经营性项目、由生态优势向产业发展优势的转变，有效地实现了生态效益和经济效益的统一。

一、国家层面EOD模式试点项目库总体情况

生态环境导向的开发模式（EOD模式），是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合，统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。总体上看，EOD模式是一种以生态环境保护修复带动产业与经济发展的新型项目组织方式，是实现发展和保护融合共生的重要方式，是绿水青山转化为金山银山的有效路径，更是优化生态环保投融资的关键举措。

EOD模式凭借其在融资和项目打包方面的优势，不仅能助力改善生态环境，还能解决关联产业项目发展资金来源问题，实现自身平衡。早在2016年，国务院便在文件中提及了“治理+经营”的生态环境保护创新模式。2018年，生态环境部在文件中首次提到EOD模式，并提及了规范生态环境领域的PPP合作模式。  此后，围绕EOD模式规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面，国家陆续出台了《构建现代环境治理体系的指导意见》《重点生态保护修复资金管理办法》《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》等一系列支持政策，提出要通过创新产权激励、释放关联权益、给予财税支持、发挥政府投入带动作用、创新绿色金融产品等多方面举措，鼓励社会资本通过政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司（ABO+）和开发性金融及环保贷等模式参与生态修复，促进生态保护修复与资源利用、土地开发、产业成长等相衔接，从制度上保证社会资本投入的合法权益和相应收益。

2021年以来，生态环境部、国家发改委、国家开发银行分两批相继发布了94个（其中内蒙古5个）EOD模式试点项目，标志着我国EOD模式开始真正进入实践层面。2022年4月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD项目开始进入常态化入库工作新阶段。截至2022年底，生态环境部通过国家项目库，已经累计向相关金融机构推送了118个EOD项目，投资总额6721.2亿元，融资需求4520.4亿元，已获金融机构授信1329.9亿元，发放贷款302.4亿元，涉及水生态环境保护、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域，在推动项目融资和落地实施方面取得了良好效果。

二、省级EOD模式试点项目库的推进现状

在EOD模式试点项目国家库常态化运作前提下，为进一步解决环境治理项目多且治理投入大的现实困境，众多省份开始探索建立EOD模式试点地方库，突破了国家级EOD模式项目在申报时间和申报数量的限制，有效提升了地方EOD项目进入国家庫的概率，同时推动了地方生态环保和产业开发的落地和融资支持。据不完全统计，目前，山东、安徽、江苏、山西、辽宁、湖南等省份都出台了相关政策，并建立了EOD模式试点的地方项目库，这些模式除专项债支持和国有平台企业投入外，同时吸引了大量其他社会资本的投入，其中较为典型的投入方及相应投入模式主要有：

（一）“省级项目库+银行贷款”模式

2022年1月，安徽省生态环境厅、发展改革委、国家开发银行安徽省分行、中国农业发展银行安徽省分行4个部门共同启动了省级EOD模式项目实施。截至2022年7月，安庆市岳西县、金寨史河老城区段水生态修复与水生态资源开发运营一体化、蚌埠市天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展等3个首批入库EOD项目，已分别获得国开行安徽分行19.3亿、23.3亿、9亿元贷款。

（二）“投资人+项目总承包”模式

陕西省西安渼陂湖水系生态文化旅游区EOD项目，占地面积9.75平方公里，总投资161亿元。通过“投资人+EPC”模式，吸引中铁建作为总承包人与投资主体（曲江渼陂湖投资建设有限公司）共同组建项目公司，负责项目实施。在综合治理渼陂湖流域的同时，配套实施了相关文化旅游、土地整理等产业项目。截至目前，该项目共完成投资近50亿元，修复水面1009.5亩，已建成渼陂书院、空翠堂等6座文化单体和云溪寺岛、紫烟阁岛等7个绿色生态岛屿，渼陂湖一期初步风貌已基本形成，区域生态价值和社会效益日益凸显。

（三）PPP合作模式

辽宁省阜新市百年国际赛道城项目投资规模约58亿元，采取EOD模式与PPP模式合作方式。该项目结合废弃露天煤矿地址灾害治理和生态修复，授权投资企业享有24平方公里实施区域范围内的5亿立方煤矸石的30年特许经营权，对修复后的废弃矿山土地进行整体规划开发，建设高标准汽车赛道及配套设施。目前，项目一期工程已全面启动，完成投资5.4亿元，并利用建成的赛道设施，已成功举办国家级赛事5场，地方性赛事9场，接待观众30万人次。依托项目承办的草莓音乐节，两天门票收入1100万元，吸引3.2万人次观看，拉动周边住宿、餐饮等服务业收入4500万元，初步形成了“赛事经济圈”。

（四）“生态治理+区域综合开发”模式

目前广西已有国家级、自治区级EOD模式项目共15个（涉及项目总金额415.99亿元，融资需求292.78亿元），已经形成了一批农村污水治理+乡村振兴产业、小流域治理+生态保护修复+生态农文旅产业等治理模式。如广西宾阳县农村环境治理与产业融合发展EOD项目，总投资19.98亿元。该项目以村镇整体区域综合开发为载体，涵盖农村污水处理、农业废弃物资源化利用、湿地保护3个生态环境治理项目，以及供水管网、古辣稻花香里旅游区建设等基础设施和产业开发项目，采取联合经营、组合开发等方式，运用关联产业开发项目收益反哺生态环境治理项目投入，已获得农发行贷款授信6.6亿元。

三、加快推进自治区级EOD模式试点项目库建设的建议

近年来，内蒙古深入践行习近平总书记生态文明思想，坚决扛起筑牢我国北方重要生态安全屏障的重大政治责任，切实把生态优先、绿色发展理念落实到所有区域领域和产业行业，并在争取进入国家EOD试点项目库方面做了大量工作，取得了积极成效。截至目前，全区共争取到5个项目列入了国家EOD项目库，分别是宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目、内蒙古杭锦旗库布其沙漠治理项目、乌梁素海全流域综合治理项目、呼和浩特未来水生态环境导向的开发项目和内蒙古阿拉善盟黄河西岸阻沙入黄与治沙产业融合发展项目，项目合计总投资540.9亿元，目前仅完成投资33.35亿元。从这些项目实施情况看，资金来源与实施模式较为单一，主要以政府专项债或国有企业（国有平台公司）投入为主，外部融资获取较为困难。同时，也要清醒认识到，内蒙古自然生态依然脆弱，稳中向好的基础还不稳固，生态环境保护历史欠账多、治理任务重、修复成本高，叠加经济运行及财政收支承压负重，生态修复资金掣肘问题突出。基于此，综合考虑进入国家EOD项目库的有限性和借鉴外省经验，建议加快建立自治区级EOD模式试点项目库，在继续有效争取更多好项目纳入国家项目库的同时，探索创新EOD试点地方模式，通过国家和自治区级项目“肥瘦搭配”的形式实现生态治理和产业开发的融合，更广泛地吸引社会资金投入，从而助力内蒙古生态环境高水平保护、生态产品价值增值及区域经济高质量发展。

（一）尽快出台自治区级EOD模式发展专项政策

虽然内蒙古于2021年出台了《关于构建现代环境治理体系的实施方案》，提出了“创新环境治理模式，将通过政府和社会资本合作方式，对城市污水、垃圾处理等环境公用设施进行治理，探索实行投资、建设、运营和监管分开的管理模式，推动形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。推行环境污染第三方治理，鼓励排污单位委托第三方治理单位开展污染治理，推进工业园区环境污染第三方治理试点和小城镇环境综合治理托管服务试点。制定工业污染地块利用和安全管控制度，鼓励采用‘环境修复+开发建设模式”，但相对比与其他省市，内蒙古仍然缺少对EOD模式的明确性的政策支持文件。因此，建议从自治区政府层面出台相关政策文件，将生态环境导向的开发（EOD）模式列为自治区政策支持范围予以进一步明确，鼓励在生态环境保护中兼顾生态农业、康养、文旅、“光伏+”以及区域综合开发等领域的EOD试点发展模式，并细化相关专项支持政策，积极争取国开行、农发行等政策性金融机构及大型国有商业银行参与，综合运用土地、规划、金融、税收等扶持政策，统筹做好项目优选，引导和鼓励更多社会资本投入生态环境治理和修复领域，确保EOD项目落地落实。

（二）做好EOD试点项目策划入库及管理工作

建议配套相关专职机构并建立统一的项目库管理制度，从试点项目入库申报条件、项目投资规模、项目实施模式及项目实施主体等方面出台相应规定，鼓励旗县（含）以上人民政府或园区管委会积极做好试点项目入库申报和管理工作，从源头上确保项目经营性收益及还款来源是否具有穩定性及市场认可度等。与此同时，为更好获取资金方面的支持，在试点项目入库筛选中，可邀请金融机构提前参与介入，就入库项目的实施内容尤其是产业项目的确定、项目收益来源的设置以及投入与产出的平衡测算等内容征求意见和建议，统筹确保EOD项目的整体实施效果。项目入库后，统筹做好优选项目向国家库申报与推荐工作，以及自治区级入库项目后续招标采购工作。

（三）加强EOD试点项目实施入库及监管工作

对纳入自治区层面EOD模式试点项目，建议项目实施主体尽快借助项目入库的“东风”，积极争取国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性及大型国有商业银行对EOD试点项目给予融资支持。根据项目实施模式，明确项目单位主体责任以及相关行业主管部门的监管责任，加强入库试点项目实施的日常调度管理及项目监管。同时，根据项目落地情况，遴选出一批可复制可推广的优秀试点项目，自治区财政给予适当资金奖励，以激发更多资金投入生态环保领域和更多生态环境保护与产业发展打包创新项目实施。

参考文献：

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（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：张莉莉