未成年人权益保护研究

摘 要：保护未成年人的合法权益，是我国司法工作的重点。未成年人检察公益诉讼是近年来检察工作的新领域，也是检察机关保护未成年人权益的重要司法手段。未成年人检察公益诉讼在我国起步较晚，实践中仍存在一定的问题，制度上有待完善。有必要加强对未成年人检察公益诉讼的研究，厘定受案范围，完善相关程序，进一步加强检察机关对未成年人各项权益的全面保护。

关键词：未成年人保护；公益诉讼；检察机关

中图分类号：D92   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）04-0055-05

未成年人的健康成长，历来受到我国党和国家领导人的重视。习近平总书记强调：“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿。”加强未成年人的保护工作，需要家庭、学校、政府、社会等多方面的综合努力，司法保护也是其中的重要组成部分。检察机关作为我国的法律监督机关，一直致力于加强对未成年人权益的司法保护。2015年，最高人民检察院设立临时机构——未成年人检察工作办公室，专门统筹协调未成年人检察工作；2018年，又成立第九检察厅，专门负责未成年人案件的办理。未成年人检察工作逐步从以刑事为中心转向刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面发展。相对其他三大检察而言，未成年人检察公益诉讼的起步时间较晚，相关制度和程序仍在探索当中。加强对未成年人检察公益诉讼的研究，有助于更好地推进未成年人检察工作的全面发展。

一、未成年人检察公益诉讼的理论基础

关于公共利益的范围，学术界有着不同界定，但基本上都赞同公共利益包括对社会弱势群体权益的关注和保护，如老人、儿童、妇女及残疾人等，将此作为公共利益的外延[1]。未成年人权益既有个人利益的属性，又有国家利益和社会公共利益的属性，这在理论及实务界均已达成共识，检察机关代表国家提起未成年人公益诉讼具有深厚的理论基础。

（一）儿童最大利益原则

儿童最大利益原则是1990年9月2日正式生效的联合国《儿童权利公约》确立的基本原则，也是该公约确立的四项基本原则中最基础、最重要的原则。儿童最大利益原则的内容主要包括以下几个方面：一是儿童作为独立的权利主体受到保护；二是强调儿童保护的特殊性，立法上与成人进行区分；三是儿童利益必须高于其他利益，以儿童利益为中心；四是基于儿童利益对成人权利进行限制。所谓“最大”，是指要以儿童的健康、幸福和尊严为上，要以儿童的利益为先。最初，家庭自治被认为是最有利于保护儿童的利益，但是随着处于较强地位的家庭成员伤害弱势家庭成员的情形广泛出现，国家开始逐渐介入到家庭关系之中。国家介入的方式灵活多样，但以司法介入为核心，对涉及侵犯未成年人的行为进行公益诉讼，便是其中的一项重要制度。20世纪初实践于美国的“公共利益法”（该术语在印度被采用并且常被称为公共利益诉讼（PIL））这一术语最初主要代表穷人、儿童等弱势群体[2]。儿童最大利益原则在儿童权利保护中占据举足轻重的地位，多次被其他国际公约和区域性条约重申。2020年10月17日修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）确立了“最有利于未成年人原则”，实质上就是儿童最大利益原则。可见，我国赋予检察机关提起未成年人公益诉讼的职权也是遵循了儿童最大利益这一基本原则。

（二）国家亲权理论

国家亲权是指当未成年人的父母或者监护人在没有履行或者没有适当履行监护职责时，由国家履行监护人的职责，以保障未成年人的权益免受侵害。国家亲权又被称为国家监护。有学者认为，国家亲权的实质在于，对未成年人的监护是父母、社会和国家的共同责任，国家承担起保护未成年人合法权益的职责[3]。也有学者从社会结构与功能角度对国家亲权加以审视，将其理解为一种国家公权力对父母亲权的救济和对原生家庭功能的积极补偿[4]。事实上，国家亲权的观念很早就存在于罗马法中，但首先在英美法上成形。很多親权制度的适用，如官选监护、贫困儿童国家扶养制度，在两大法系中都存在。与这些亲权制度相关，还形成很多制度，公益诉讼就是其中之一。比如，阿根廷的国家亲权制度，又称国家庇护制度，该国于1814年在检察院（公共部）下设一个部门称为未成年人部门，又称被监护人部（Ministerio Pupilar），这一部门在保护穷人、不在者和无能力人（包括未成年人和失能人）的诉讼中充当原告或控告人[5]。阿根廷的这一做法与目前很多国家的未成年人公益诉讼制度在很大程度上重合。

二、未成年人检察公益诉讼的现状分析

2020年修订的《未保法》第106条为未成年人检察公益诉讼提供了法律上的依据，未成年人检察公益诉讼作为一项独立的检察制度逐渐确立，检察机关提起未成年人公益诉讼得到了广泛的认同，但在司法实践中仍然暴露出一系列问题。

（一）检察机关提起未成年人公益诉讼的优势明显

近年来，各地检察机关办理的未成年人保护公益诉讼案件数量逐年递增，案件的类型也从传统公益诉讼领域扩展到包括未成年人网络保护[6]、点播影院、电竞酒店新业态[7]等多种新型案件。通过实践中案件的办理，不仅促进了未成年人公益保护难点痛点问题的解决，还推动了未成年人综合保护长效机制逐步确立，检察机关的办案优势不断凸显：一是专业性。检察机关是独立的国家机关，拥有法定的职权，具有专业化的办案团队和办案人员，在调查取证、提起诉讼方面更加专业。二是有效性。检察机关在办理刑事、民事、行政案件的过程中，发现案件背后涉及未成年人问题时，可以及时获得公益诉讼案件线索并调取证据，实现对未成年人的综合保护；同时检察机关可以通过多项业务与其他行政机关以及社会组织沟通和协调，整合社会资源，更加有效地保护未成年人权益。三是强制性。检察机关作为独立的司法机关，较少受到外界的干扰，有利于被破坏的法律秩序及时得到恢复。

（二）未成年人检察公益诉讼面临的困境

1.受案范围不明确。未成年人权益的公益性并不当然意味着公益诉讼需要不加区分地保护未成年人的所有权益，但是应当以何种标准來确定公益诉讼适用的范围，以及在未成年人保护与妇女权益保障等其他领域公益诉讼发生重合时如何划分案件范围等，都是未成年人检察公益诉讼理论和实践中亟待解决的问题。现行法律并未明确何种侵害未成年人权益的行为应当由检察机关提起公益诉讼，司法实践中，主要根据对“公共利益”的理解来判断案件是否具有公益诉讼的性质。近年来，各地关于检察公益诉讼工作的规定或细则，除个别地区对检察机关提起未成年人公益诉讼的情形进行详细列举之外，多数情况下只是概括表述，并不具有实践中的可操作性[8]。各地检察机关为了避免出现错误，案件的办理往往集中在少数几个方面，造成案件类型的集中化和趋同化。

2.线索来源不足。目前，未成年人检察公益诉讼的案件线索来源比较单一。线索来源的局限性，容易造成司法实践中案件范围狭窄、数量有限的情况。根据最高人民检察院公布的数据，虽然近年来此类案件数量有了大幅提升，但跟刑事、民事、行政检察，甚至是其他领域公益诉讼案件的数量相比，还非常有限，案件的类型也多以“学校”周边治理和监护权为主，对其他方面的保护涉及较少。另一方面，由于检察机关办理的涉及未成年人权益保护的案件，通常已经产生严重的损害后果，或者是经历了长期的诉讼程序，从中发现线索之后，再予以立案、调查，乃至提起公益诉讼，对未成年人权利的保护有滞后性，不利于对未成年人权益的优先和预防性保护。

3.诉前程序不规范。从近年来检察公益诉讼的实践来看，诉前程序表现抢眼，效果甚佳。以2021年为例，检察机关就未成年人保护公益诉讼共立案6 633件，行政公益诉讼案件提出诉前检察建议5 811件，绝大多数问题在诉前得以解决。但存在诸多不足。目前，未成年人检察公益诉讼，尤其是行政公益诉讼中，诉前程序的不足主要表现为检察建议的不规范。《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察建议的形式和内容做出了规定，但实践中一些检察建议的内容过于简单，或者是对事实和理由的说理性不够，或者提出的建议措施针对性不强，不具备操作性，容易引起行政机关的抵触，不利于检察建议效果的发挥。

4.调查取证能力有限。未成年人公益诉讼中，检察机关调查取证能力的有限性既有自身的原因，也有外部条件的限制：从检察机关自身来讲，由于实践中多数未成年人公益诉讼案件来源于检察机关办理的其他案件，很多证据都依赖于前期公安机关或者行政机关的固定。在涉及独立调查核实的案件时，检察机关往往缺少独立自主调查取证的意识，或者不具备相应的能力。从外部而言，则是由于法律规定的原因，公益诉讼中检察机关调查核实的手段相对不足，缺乏强制性措施保障，在面对相关主体拒不配合调查或者“软抵抗”的情况，检察机关的地位和处境略显尴尬，容易导致检察公益诉讼的刚性不足，从而影响未成年人检察公益诉讼的质效。

三、未成年人检察公益诉讼案件范围的厘定

明确检察机关的受案范围是未成年人检察公益诉讼的首要问题，不仅关系到未成年人公益诉讼检察资源的有效使用，也影响着未成年人权益的综合司法保护。

（一）域外检察机关提起未成年人公益诉讼的规定

1.英美法系的规定。在英国，检察总长作为公益诉讼的代表，为制止公共性的不当行为提起诉讼。个人也可以提起公益诉讼，但是必须经过检察总长的授权，以检察总长的名义提起诉讼，并且诉讼的目的是为了公众利益的需要行动[9]。英国的这种检察公益诉讼和个人公益诉讼相结合的模式，使得公益诉讼的范围比较广泛，一定程度上有利于保护未成年人的权益。关于未成年人公益诉讼的规定主要体现在判例法中，包括食品卫生与安全、公共安全、性别种族歧视、确认婚生或非婚生子女身份等案件。美国的公益诉讼制度也较为完善，除了检察总长之外，比较有特色的公益诉讼制度是“私人检察总长”制度：有些联邦法在公益诉讼特定领域设立私人诉权，这种诉权是“检察总长”在私人诉讼领域的延伸。在公益诉讼方面，美国的公民诉讼比较发达，但检察机关提起公益诉讼仍然占据着比较重要的位置。总体而言，检察机关在保护未成年人方面具有较为广泛的权利。如美国《儿童在线隐私保护法》允许检察官通过公益诉讼起诉的方式监管网络运营商，以保障儿童及其监护人对在线隐私处分的权利。地方检察官只要认为运营商对州居民的利益造成损害，即可提起诉讼[10]。

2.大陆法系国家的规定。大陆法系国家普遍承认检察机关作为公共利益的代表提起公益诉讼。法国在1976年修订的《法国民事诉讼法典》中规定了在事关公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼[11]。在未成年人的权益保护方面，涉及亲权、监护等人身关系时，往往被认为具有社会公益的属性，检察机关有权向法院提起诉讼。《法国民法典》规定了检察院提起公益诉讼的多种情形：如亲子关系异议之诉（第336条）[12]；就亲权的行使和子女生活费、教育费的方式之诉（第373-2-8条）[13]；“完全取消亲权”之诉（第378条）[14]等。日本的公益诉讼制度中，检察机关不仅是公益诉讼的代表，在特定情形下，也是公民单独个体利益的保护者。在未成年人保护方面，检察机关提起诉讼的规定主要见于民法、人身保护法、民事诉讼法等法律。例如，根据《日本民法典》第744、834条等规定，对于撤销婚姻、丧失亲权或管理权、解任监护权等案件，检察机关可以提起家事诉讼。

（二）我国未成年人检察公益诉讼案件受理的类型

与西方国家公益诉讼以私益救济为主要模式不同的是，我国公益诉讼的本质是对公共利益的维护。因此，对“公共利益”的界定就成为区分公益诉讼与私益诉讼的关键。未成年人检察公益诉讼中，“公共利益”的界定既是重点，也是难点。有观点认为，公共利益是一个与私人利益相对的范畴，着眼于社会所有社会主体共同的整体利益[13]；有观点认为，未成年人检察公益诉讼中应当根据“未成年人利益最大化”的原则来解释“公共利益”[14]；也有观点认为，未成年人公益诉讼应当把握好“不特定多数”这一原则，公益诉讼的司法保护目标应聚焦需要政府责任维护的相对具体的不特定多数的未成年人利益[15]。

笔者认为，不应仅以“不特定多数”作为判断未成年人公益诉讼案件范围的唯一标准。国家设立监护制度弥补未成年人自我防护能力的不足，通常情况下，家庭是未成年人的首要保护主体，在未成年人的个人利益受到侵害时，父母或者监护人依法承担保护未成年人的职责，行使相应权利。此时，如果检察机关直接以未成年人权益的公益属性为由提起公益诉讼，会导致国家公权力对私权领域的过度干预。在此情形下，关于“只有发散性地对归属某集体的不特定成员权益形成了一致性侵害才属于公益诉讼保护范围”[16]的论断确有必要。但是对于家庭关系中，监护人不履行监护职责或者侵害未成年人权益，导致未成年人的权益受损时，如果仍然过于强调特定未成年人的“私人利益”，将会造成未成年人处于缺失保护的状态。从表面上看，这种情形表现为特定未成年人的个体利益受到侵害，但实质上却是缺失监护的情况下，权益受到损害而无法寻求救济的未成年人群体应当如何保障自身权益的问题。基于未成年人权益的公益属性，处于此种情形下的未成年人利益不应机械地归于“私人利益”的范畴，从而完全排斥公权力的介入。根据国家亲权原则，国家应当对未成年人承担兜底的保护责任。事实上，随着世界各国的亲子法从父母本位主义向子女本位主义转变，国家对未成年人权益的干预方式和范围在逐渐扩大。某些情形下，未成年人的权益受到侵害需要紧急介入时，各国不再严格区分该种情况属于“公共利益”还是“私人利益”，对“特定”未成年人的“私人利益”保护也体现出“公共利益”属性。此外，基于未成年人身份的特殊性以及保护未成年人的重要意义，从儿童最大利益原则的角度出发，将公益诉讼扩展至“特定”未成年人则更有利于这一目的的实现。从前述域外立法来看，很多国家都明确检察机关对未成年人监护变更关系等案件的诉权，因而将家庭监护关系中未成年人权益受到侵害的案件纳入我国未成年人检察公益诉讼的范围，更符合保护未成年人权益的本意。综上，笔者认为，我国未成年人检察公益诉讼案件的受案范围应当包括以下几种类型。

1.专门针对未成年人权益的其他领域公益诉讼案件。从理论上讲，诸如食品药品安全等其他领域检察公益诉讼受理的案件中，凡是涉及不特定未成年人权益受到侵害的案件，都属于未成年人检察公益诉讼的受案范围。但是应当区分部分涉及未成年人权益和专门针对未成年人权益的情形，对未成年人检察公益诉讼的范围进行限制：只有专门或者主要针对未成年人权益的行为，才应归于未成年人检察公益诉讼。另外，对于案件既涉及妇女权益保障，又侵犯了未成年人权益，是属于未成年人检察公益诉讼还是普通公益诉讼，笔者认为，需要根据比例原则进行考虑。通常情况下，利益受损更大的群体，可以给予更多的重视；但同等损害情况下，根据最大儿童利益原则，应当优先保护未成年人权益，由未成年人检察部门办理更为合适。

2.需要对未成年人进行特殊保护的公益诉讼案件。由于未成年人对世界的认知能力低，为避免其受到侵害，法律对此做了一些专门的规定，予以特殊保护，根据《未保法》规定，禁止在学校周边设置营业性娱乐场所、酒吧、网吧，禁止向未成年人销售烟、酒、彩票，禁止网络产品和服务提供者向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务等。如果行为人违反了对未成年人予以特殊保护的法律，在符合法律规定的情况下，检察机关有权向人民法院提起公益诉讼。对于此类案件，同样应当遵循“不特定多数”的原则，只有在行为人侵犯了不特定多数未成年人权益的情况下，检察公益诉讼才应介入其中。司法实践中，这类案件往往是未成年人保护领域的社会痛点、舆论焦点和治理难点，也是未成年人检察公益诉讼需要重点关注、重点监督的领域。

3.家庭关系中涉及未成年人监护事务的案件。家事关系中，未成年人受到侵害时，检察机关提起公益诉讼的案件主要涉及撤销监护权、变更抚养权或追索抚养费等类型。司法实践中，检察机关主要通过督促起诉、支持起诉等多种方式参与其中。根据有学者收集的典型案例，“监护侵权领域占比最高，且均为监护权撤销类案件，属于未成年人检察公益诉讼高发类别。”[17]这些案件的办理，对于加强监护监督，督促、引导监护人切实、有效履行监护职责起到很大的作用。将其纳入未成年人检察公益诉讼的范围，更有利于保护未成年人的权益。

四、未成年人检察公益诉讼程序的完善

（一）扩大案件线索来源

拓展未成年人检察公益诉讼的线索来源，需要检察机关从内外两方面予以关注和考虑。一是加强与内部其他部门的交流和合作。虽然未成年人检察业务统一集中办理工作全面推开后，由未成年人检察部门专门办理各类未成年人案件，但是其他检察部门办理的案件中仍然存在发现侵害未成年人权益线索的可能性。应当畅通未成年人检察部门与其他部门的交流，发现线索后及时移送，及时履行公益诉讼的监督职责。二是借助外部力量，建立线索发掘的长效机制。这里外部力量的范围应尽可能地广泛，既可以是行政机关，也可以是社会组织、社会团体，甚至是个人。例如，可以建立与相关行政机关的信息共享机制，或者是与学校、宾馆等与未成年人接触密切的单位加强沟通，设立专门联络人员，或者在社区、乡村等地建立学生家长或群众举报途径等。总之，应当尽可能地延伸未成年人权益保护线索发现机制的触角，扩大未成年人检察公益诉讼的案件来源和范围，更加全面地保护未成年人的权益。

（二）重视规范诉前程序

保护未成年人的权益是检察公益诉讼的最主要目的，如果權益可以得到维护，被破坏的法律秩序能够予以恢复，那么不一定必须通过诉讼程序解决。未成年人检察公益诉讼往往涉及多个行政单位，通过磋商或者检察建议的方式督促行政机关及时执法，能够实现用最小的司法成本获得最大的社会效果。目前，诉前程序的完善最重要的是提高诉前检察建议的规范化程度。鉴于实践中诉前检察建议存在的诸如内容不规范、针对性不强等问题，一方面，应当将诉前检察建议与诸如综合治理检察建议等其他类型的检察建议加以区分，明确其对诉讼程序的依托性，规范其格式、内容及适用情形，加强诉前程序和诉讼程序的衔接；另一方面，应当增强检察建议内容的针对性和可操作性。检察机关应当通过调查取证，明确行政机关的职责范围，核实行政机关怠于履职的后果和危害，并针对问题提出切实可行的整改建议，确保行政机关履职的可能性，提高诉前检察建议的采纳率。

（三）优化调查核实权

调查核实工作是检察公益诉讼的重要环节，也是保障检察机关监督职权有效行使的关键所在。完善未成年人检察公益诉讼程序，需要优化检察机关的调查核实权。从目前来看，检察机关行使调查核实权的障碍主要在于缺少自主性以及系统性的配套支持。实践中，未成年人检察公益诉讼案件证据主要来源于刑事案件或者是行政机关，具有较强的局限性。检察机关应当根据举证责任分担的诉讼要求，树立自主独立调查的理念，提高自行调查取证能力，科学制订调查计划，明确调查重点，综合运用多种调查手段，严格按照法律规定，全面客观地调取证据。另外，有必要从立法上提高检察公益诉讼调查取证权的刚性，在特定情形之下，诸如面临易于转移、破坏、损毁、隐匿的证据材料，或者行政机关及当事人予以阻碍时，赋予检察机关一定的强制性手段。但需要强调的是，公益诉讼中检察机关的调查核实权应保持谦抑性，遵循手段与目的相适应原则，避免滥用和随意扩大化。

（四）注重与行政机关合作治理

检察公益诉讼，尤其是行政检察公益诉讼，虽然在特定情况下（行政机关工作人员故意不履行职责或者怠于履行职责）带有问责机制的性质，在绝大多数情况下，应当被认定为特定领域内检察权与行政权的合作治理机制[18]。未成年人检察公益诉讼更是如此。未成年人的权益保护是一种全方位的综合性保护，往往需要多个行政机关联合执法，综合进行治理。未成年人公益诉讼案件中，检察机关与行政机关的联合合作，并不应限于案件的某个阶段，而应贯彻整个诉讼的过程。在案件线索阶段，可以利用大数据和人工智能等技术的发展，推动建立行政执法信息和检察公益诉讼的信息共享平台，扩大检察机关发现案件线索的来源，提升检察机关及时研判和处置案件的水平和能力；在诉前程序阶段，检察机关与行政机关的沟通，能够督促行政机关及时履职，使得被破坏的社会秩序和法律秩序尽快得到恢复，同时，还可以发现行政治理过程中存在的诸如立法空白、立法漏洞等方面的问题，经过协调，各方达成一致意见，通过行政与司法的合作机制达到保护未成年人合法权益和维护法律统一性和权威性的效果；在提起诉讼阶段，行政机关的协助可以给检察机关的调查取证提供更多的便利，尤其对于部分民事公益诉讼案件，前期行政机关对证据的固定，往往决定了案件最终的成败。由此可见，加强检察机关与行政机关的合作治理，是提高未成年人检察公益诉讼质效的有效途径和方式。

五、结语

当前，未成年人检察工作的重点是强化未成年人的综合司法保护，公益诉讼作为四大检察的重要组成部分，也是新时代检察工作的创新增长点，需要予以更多的关注。随着未成年人检察公益诉讼实践在全国范围内有序推开，未成年人检察公益诉讼对未成年人权益保护的作用也在日益增加。应当正视当前未成年人检察公益诉讼实践中存在的问题，坚持人权司法保障的理念以及最有利于未成年人的原则，积极推进未成年人检察公益诉讼制度的完善，为未成年人提供更加全面的司法保护。

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（责任编辑：田 苗）

收稿日期：2023-04-18

基金项目：安徽省人民检察院2022年课题“未成年人司法综合保护问题研究”（WJ202217）

作者简介：张茜，第六检察部四级高级检察官，法学博士，从事国际法、检察公益诉讼制度、反腐败法制建设研究。