农业科研单位内部控制建设探讨

齐春霞

（作者单位：石家庄市农林科学研究院）

一、内部控制制度建设的意义

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，各单位高度重视此项工作，积极推动单位内部控制工作，在系统梳理单位主要经济活动及业务流程的基础上，建立了覆盖全部经济活动的内部控制体系，形成了内部控制手册。通过宣传贯彻内部控制手册，提高了职工内部控制意识，树立风险管理理念，有效行使赋予的公权力，培育和塑造良好的内部控制文化，提升科研单位的管理水平，为科技创新和科技服务提供制度保障。

二、农业科研单位内部控制管理存在的主要问题

（一）思想重视不够，风险意识不强

农业科研单位普遍存在重科研业务发展、轻内控制度建设的现象，部分单位将财务、内审部门负责人设置为内控管理工作小组组长，业务部门容易认为内控工作与自身关系不大，导致内部控制推行难度加大，内部控制制度停留在形式层面，不能很好地落地。单位内部各层级管理人员风险意识淡薄，尤其是科研业务部门管理人员对内控制度认识不够，认为制度建设是财务部门的工作，忽略了业务背后的风险[1]。例如，在签订合同时，仅当事人双方参与，合同的拟定、审核都是同一部门或者是同一人来完成的，在合同执行过程中发现的各种风险点，在事前没有很好地规避，相应的补救措施不及时，对合同的履行中出现的问题不能及时地得到解决。

（二）内部控制制度的制定不科学，缺乏顶层设计

有些科研单位的内控制度是委托第三方编制或是根据财政部门的范本简单套用而来，没有结合单位自身经济业务情况制定，虽然制定了制度手册，但没有任何指导意义。没有用完整的、科学的管理方法来完善农业科研单位内部控制，顶层设计更无从谈起。从应用的角度来看设计的流程，看似集体负责，实际上无人负责，没有起到防范风险的作用，不能发挥其应有的效果。

（三）内部控制制度不规范，不能发挥其应有的效果

1.预算业务方面

预算业务是农业科研单位财务管理的核心，自实施《政府会计制度》以来，对预算的编制工作提出了更高的要求。各科研业务部门不能及时与财务部门协调沟通，导致信息不对称、不畅通，不能科学合理地编制单位预算，也是影响单位财务管理的因素之一。

2.收支业务方面

单位的收支业务是预算的具体实施过程，各项收支业务要以预算指标为指导。科研人员在编制项目经费预算时，由于考虑不够全面，在经费列支时科目之间需要调剂，影响了预算执行进度。

3.政府采购业务方面

由于农业科研单位资金来源的多样性，项目经费的采购具有单位自身的特色，自行采购业务也较多，如农药的采购，具有季节性和多元化的特点，与单位研究的品种和季节紧密相关，因此应规范完善适合农业科研单位相关的内控采购业务制度，使其真正发挥制度应发挥的作用。

4.资产管理业务方面

农业科研单位形成的固定资产大都存放在试验基地，各科研部门作为使用者，资产的使用状态以及资产的处置审批等环节需要多部门来配合完成。目前，部分单位仍存在家底不清、达到报废的资产账面长期挂账等问题，影响了资产的使用效率。

5.合同管理方面

重合同的签订，轻监督。合同文本的拟定、审核、订立等环节由同部门来完成，没有遵循不相容岗位相分离的原则。

6.建设项目管理方面

农业科研单位的建设项目一般为科研基地的建设，项目前期的设计、预算、评审等工作稍有调整就会影响到项目的实施，重大项目的实施应按照“三重一大”的流程来处理，而不是由某个部门来决定。

（四）内部控制监督考核机制不到位

对内部控制的监督考核机制不到位，监督力度不够。上级对单位的审计、巡视检查工作中涉及制度建设的内容较少；部分单位未设立内审部门，设立内审部门的大多与财务部门平行，不具有独立性，或是专业方面欠缺，权威性与独立性不足。内部审计仅限于对财务收支的监督，缺乏对内部控制的设计和运行的有效分析，难以做出客观公正的评价[2]。

三、农业科研单位加强内部控制管理的建议

（一）增强思想认识，加强宣传培训

单位要充分认识内部控制制度的重要意义，在思想上对内部控制规范性建设高度重视，认真履行职责。建立健全单位内部控制体系，实现科研业务流程全覆盖[3]。定期或不定期对本单位职工开展全员培训，宣传开展内部控制工作的重要性。可以通过单位门户网站、新媒体等多种渠道、多种方式，加强对内部控制制度的宣传解读，加大对科研人员、财务人员、科研财务助理的专题培训力度，使科研人员了解开展内部控制建设的意义，转变工作观念，提高防范风险意识，明确内部控制在工作中的重要性，形成全员参与的氛围[4]。

（二）完善制度顶层设计，加强组织管理

内部控制是一项系统性极强的工作，它不仅是对财务业务的规范，也是对单位整体业务风险的规避和防范，因此，单位应根据自身的职责任务和业务目标规划顶层设计，建立有序的工作机制。首先，单位“一把手”应重视内部控制制度的建设，坚持用制度来管事管人，在坚持内控制度全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益等原则的基础上进一步完善单位内控制度。其次，要完善内部控制体系建设小组，明确各个业务层面的牵头部门和职责，各个业务部门相互配合的工作流程。针对农业科研单位的业务特点，对单位的经济活动和业务活动的决策、执行、监督明确分工、相互分离。当外部环境、业务活动和管理要求等发生重大变化时，应及时对风险进行重估。风险评估结果应当形成书面报告，并及时提交内控制度领导小组，作为完善内部控制的依据。各部门及关键岗位应根据情况变化及时评估面临风险，调整应对措施，将风险抑制在潜伏期，使风险损失降到最低。

（三）建立健全内控体系，提高管理水平

首先，明确单位内部控制的组织结构，明确各科研业务部门在内部控制中的职责划分。内部控制应当以单位履行职责任务为目标，将科研业务工作、行政服务管理工作深度结合，全面系统进行设计，使内部控制制度更具有广泛性、全员性。其次，将单位业务的各个环节全涵盖，使其发挥应有的作用。从根本上进行体系建设，在单位层面建立领导小组，明确内部控制领导小组负责人为单位负责人，牵头部门设在财务部门，内部控制评价与监督部门设在内审部门。再次，内部控制领导小组至少每季度召开一次会议，在单位业务层面，建立对应业务环节的制度和绘制业务流程图，合理设置岗位职权、审批权，设计流程时，应考虑事项的大小，简化操作和流程。最后，实现内控体系的整体性、系统性，做到科研业务全覆盖，确保内控制度的科学、合理。在工作中遇到问题，做到有据可依，有章可循。在风险可控的范围内不断地优化程序，既减了轻科研人员的事务性负担，也提升了行政人员的管理水平。

（四）完善业务流程，确保机制高效运行

一是完善预算编制流程。预算业务流程中涉及预算领导小组、财务部门、参与预算编制及执行过程的各科研业务部门等。在预算业务控制过程中，明确职责分工，具体如下：预算领导小组负责制定单位预算业务方针政策，负责审批单位预算草案、预算追加或调整方案和审批年度预算执行结果报告；财务部门负责汇总、审核各业务部门、各职能部门的预算申报材料及预算草案，对各项目预算建议的合理性及合规性进行审核，汇总及编报，汇总及统筹平衡本单位预算收支总计划，汇总编报本单位年度预算，拟订单位年度预算的调整及追加方案，预算执行情况的统计与通报，监控、分析和检查，并提出改进建议，预算绩效考评工作；各科研业务部门是预算业务的编制和执行的主体，其主要职责是负责本部门基础数据申报，依据工作任务编制预算方案，对本部门预算进行调整、细化，形成预算草案，对预算执行情况监控考评，向财务部门提供预算所需资料。

二是强化收支业务控制。收支业务控制是根据本单位事业发展目标和任务，对经济活动资金流入、流出过程的控制，目的是保证单位收支预算执行的严肃性和准确性，保证单位收支业务的规范性和科学性。收支业务控制目标为规范单位收支的各个业务环节、流程环节、机构职责的管理规则，通过明确各流程步骤上的关键控制措施，防范收入业务活动的相关风险，确保收入管理规范有序。具体如下：单位领导是收支业务的主管，根据资金列支渠道等实行分级审批、逐项审批，所有业务均需单位领导批准，并在有关凭证上签字批准后方可报销。财务部门实行收支业务归口管理，并按《政府会计制度》进行会计核算。专项资金业务由项目负责人负责，实行专款专用。由财务人员审核，经办人签字，主管业务领导审核，经主管财务领导审批后，交出纳办理支付手续。重大开支项目必须经单位领导班子研究决定，并形成书面资料送财务部门备案。

三是规范政府采购业务。建立完善的政府采购管理制度和流程，确保政府采购计划、组织实施、监督评价等管理活动有章可循、规范有序。设置政府采购归口部门和管理岗位，明确审批权限和岗位职责，确保采购计划编制、实施、监督人员配备合理、执行有效。业务部门负责本部门采购预算、计划的编制，确定中标结果，组织相关部门进行验收；国有资产管理部门负责对形成固定资产的内容进行核验，录入系统；采购部门负责按预算进行招投标的各项工作，包括合同的签订、采购物资的核查、资金支付申请等；财务部门负责采购资料的审核、按合同约定支付资金等工作。建立合理的组织领导和工作协调机制，确保管理运行机制健全有效，采购工作合规合法。

四是加强建设项目流程管理。农业科研单位的建设项目以科研基地建设为主，控制范围主要包括项目前期的预算评审、项目实施（项目招标、合同签订、建设施工）、项目管理、资金结算及资产移交等。项目资金控制内容以财政预算项目为主。具体流程如下：单位领导小组负责对项目审核批准及项目实施中重大事项决策；项目审核组负责项目的审核、实施、验收等全面工作，由分管领导任组长，业务部门任成员，项目审核组成员由财务部门、内审部门、监察部门及相关业务部门等组成，各部门应结合自己的工作承担项目建设中的相应责任。财务部门负责总体协调及申报工作、项目批复后的预算资金落实、预算资金拨付、监管及项目核算。资金支出严格按批复项目内容和单位内部财务管理制度执行。业务部门负责对项目进行可行性研究、分析项目必要性，提出项目建议书。内审部门负责项目的立项、招投标、施工、资金拨付、竣工移交等全过程的审计监督工作。

（五）明确责任目标考核机制，加强监督

以部门职责任务为基础，采用自评、互评、综合评价等方式，以自评为主。以绩效考核为例，考核小组在内控领导小组下组建实施。由部门根据单位绩效考评办法进行自我总结、评价，根据年初制定的目标任务来对标完成情况，写出书面报告－各部门互评－考核小组评定－会议审定公布。建立考核机制，充分发挥科研管理者在内控制度管理中的职能作用[5]。

加强审计监督、财务监督与日常监督的贯通协调，增强监督合力，加强事中事后监督，创新监督检查方式，减少过程检查，充分利用大数据等信息技术手段，提高监督检查效率。

《政府会计制度》的实施，促使农业科研单位的内部控制体系的建设上了一个新台阶。单位在控制风险的前提下，不断地改进业务流程，优化制度体系的建设。充分利用好年度内部控制报告，内部控制报告是全面反映本单位一年来内部控制建设与实施情况的总结性文件，通过对报告中反映的信息进行分析，及时发现内部控制工作中存在的问题，进一步健全制度，提高执行力，切实规范和改进财务管理，更好发挥单位内部控制建设的促进和监督作用。