基层农业科研单位预算绩效管理的几点思考

张帼俊

（作者单位：中国农业科学院农业资源与农业区划研究所）

随着我国预算管理体制的不断完善，国家越来越重视预算的绩效管理，先后出台了一系列行之有效的绩效管理制度和办法，逐步建立起了项目承担单位自评、中央主管部门评价以及财政部进行重点审评相结合的项目预算绩效评价模式。近年来，国家对农业科技创新越来越重视，各方面政策支持和经费保障持续增加，基层农业科研单位的科研项目数量和经费体量也不断增长。但是，由于农业科研具有复杂性、公益性、长期性等特殊性，以及各基层农业科研单位的管理水平参差不齐，不同单位的绩效管理水平有很大差异。

一、农业科研单位预算绩效管理现状

党的十九大提出“加快建立现代财政制度，……建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求后，基层农业科研单位不断强化绩效管理理念，按照“花钱必问效、无效必问责”的要求，深入开展预算绩效管理工作。

（一）绩效评价的意识逐步建立

基层农业科研单位不断强化绩效管理理念，将绩效理念贯穿于单位的各项管理工作中，积极营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的氛围。单位财务部门、科研部门与承担项目实施工作的团队之间，逐步建立起了分工负责、部门联动、归口管理、协同配合的项目支出绩效管理工作机制，探索出了适应基层农业科研单位需要的预算绩效管理模式。

（二）项目绩效评价范围基本达到全覆盖

项目支出绩效评价是指依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。以某农业研究所为例，自2015年从“农业技术试验示范专项经费”和“农产品质量安全监管专项经费”开始试点进行项目支出绩效评价以来，到2021 年，研究所的所有部门预算的二级项目（包括科学、基建、修购、综合开发等“横向”项目）已全部纳入绩效自评的范围，实现了绩效评价的全面覆盖。

（三）科学有效的绩效评价管理方式基本形成

基层农业科研单位的绩效评价方式在2015 年时以自评为主，即由单位自行设定评价指标并进行打分评价，通过报送《项目支出绩效自评表》和自评报告的形式体现项目支出绩效自评结果。如果绩效评价只通过自评的方式进行，那么在一定程度上有可能存在个别单位开展绩效自评工作走过场、刻意抬高分数等问题。自2017 年起，按财政部的要求，基层农业科研单位开始每半年进行一次项目绩效目标执行的监控。从最初选取部分项目纳入绩效监控，到目前已把所有项目全部纳入绩效监控的范围，实现了绩效监控的全覆盖。基层农业科研单位通过每半年一次对绩效目标的实现程度及趋势进行信息的统计和收集，对偏离绩效目标的原因进行分析，发现问题及时纠正，对全年的绩效目标完成情况进行预测，对于预计年底不能完成的情况提出改进措施，绩效评价管理逐步在预算执行中发挥着越来越重要的作用。

二、基层农业科研单位绩效管理工作中存在的问题

尽管基层农业科研单位的绩效管理工作逐步完善，并在工作中探索和总结了许多经验，但是仍然存在着绩效管理制度不健全，指标规范性不够、标准体系不成熟，绩效评价方法科学性和公正性有待提高，绩效管理信息系统尚不完善，以及单位内部绩效管理人才缺乏等诸多问题。

（一）绩效管理制度不健全

自2002 年起，财政部等各部委逐步出台了预算绩效管理方面的制度，科研项目的绩效管理方式逐渐形成，改革思路逐步清晰，在国家层面，项目绩效制度体系基本完成了顶层设计[1]。但是，基层农业科研单位更多是关注和重视科研项目的申报、立项和科研经费的支出管理，在单位的内部管理制度中普遍缺乏针对绩效管理方面的规定，尤其是绩效管理具体实施方面的操作细则还不完善。

（二）机构设置和人员配备不合理

大部分基层农业科研单位都没有设置专门的部门负责绩效管理工作，一般是由单位的财务部门牵头此项工作。上级部门在每年下达编制部门预算的通知后，财务部门就会要求科研人员编制项目文本。科研人员将项目文本提交财务部门后，财务部门只是简单地对项目文本中的绩效指标进行汇总，或是进行形式上的审核。加上部门预算编制的时间一般比较紧急，且财务人员缺乏科研方面的专业知识，对科研工作并不了解，无法对科研人员填报的绩效指标的科学性和合理性进行把握和审核，造成部分绩效指标设置不合理，在进行绩效评价的时候其指标值就缺乏可比性，无法达到和实现预算绩效管理的目标[2]。

（三）绩效管理理念不牢固

基层单位的部分科研人员对科研项目绩效评价相关政策了解还不够深入，绩效评价的意识相对淡薄，对绩效管理的重要性认识不足，“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的意识尚未根本改变。部分科研人员仅把绩效自评当作单位财务部门交办的一项例行任务来完成，被动应付的成分较多，积极主动参与的动力不足，协同配合力度不够，导致评价指标设置单一、不合理或是指标值不实，无法真实全面地反映和体现农业科研的效果。

（四）绩效评价的技术支撑能力不足

1.绩效指标和标准体系不完善

由于农业科研的周期长，受自然地理、气象条件影响大，因此科研成果产出慢、直接效益小，其绩效指标相对不好归纳概况，指标标准体系不好建立。在绩效评价时项目负责人相对更重经济效益，轻其他效益。绩效指标主要是反映在数量上，追求项目能顺利通过结题验收。

2.全成本核算水平不高

近年来，随着科研经费管理体制改革不断深化，国家对农业科研经费的投入力度不断加强，推进科研单位的全成本核算工作不仅是各监督管理部门的迫切需要，也是全面推进和实施项目预算绩效管理的基础。但是，由于我国科研经费的成本核算体系尚未完全建立，多数基层科研单位的科研支出一般按照科研项目核算，并未对科研项目的成本分类、支出明细和核算方法等作出明确规定。科研项目支出记录了科研活动开展过程中的部分资源消耗，但并未记录全部资源耗费，无法准确全面地从运行成本方面衡量政策和项目预算资金的使用效果。

3.绩效管理信息化程度不高

目前大部分基层农业科研单位没有自己的项目预算绩效管理信息系统，缺乏对绩效指标的过程管理和监督，只是在年度决算时通过中央部门预算系统上报绩效自评报表和报告。在绩效管理工作中，大多数单位主要还是依靠科研人员和财务人员通过电子表格的形式进行手工分类编制、审核。由于科研项目预算绩效管理涉及项目预算编制、执行、监控和评价、跟踪和问效等各个环节，加上科研项目类别较多，重大科研项目的资金规模也较大，管理工作较为繁杂，所以耗费了财务人员、科研人员大量时间，还特别容易出错，考核的结果相对也缺乏参考价值。

（五）绩效评估结果反馈与运用不全面、不及时

绩效评价结果的应用是预算绩效管理的出发点，也是落脚点，是合理配置资源、优化支出结构、强化资金管理水平、提高资金使用效益的手段[3]。但目前大部分项目绩效评估结果没有及时反馈给接受评估的单位或个人，也没有落实绩效评价结果和下一年度预算安排挂钩的要求。被评价单位和个人无法得知考核结果的运用情况，绩效评价结果还没有真正起到激励的作用。

三、加强和完善基层农业科研单位绩效管理的建议

农业基层科研单位应进一步增强绩效意识，加强绩效管理，对绩效评价指标进行具体的应用，不断强化和注重科研项目的全过程管理，彻底改变以前那种只注重完成科研任务，未综合考虑投入、产出成果和全过程管理的方式。只有不断加强和完善绩效管理，及时发现并纠正管理中存在的问题，才能提高资金使用效益，提高农业科研的创新能力。

（一）完善绩效管理制度，强化绩效管理理念

完善规范的制度是有效指导工作的决定性因素，是绩效管理工作实现规范化、科学化、合理化的重要保障。基层农业科研单位应充分发挥预算资金绩效管理责任主体的作用，进一步结合单位实际细化绩效管理的具体实施细则，通过规范内部工作流程，协调内部管理部门之间的关系，减少绩效管理工作中的阻力，做到分工明确、配合有力、责任到人，为绩效管理工作提供有力制度支撑。

制度体系完善后还要采取灵活多样的形式加强对制度的宣传培训，让全体职工充分了解绩效政策的要求，重视绩效管理工作，自觉将绩效管理理念融入日常管理、资金资产活动的全过程。尤其是要提高基层农业科研人员的绩效管理意识，让科研人员更加注重项目的全过程管理，综合考虑项目的投入、全过程管理和产出成果，及时发现并纠正项目实施过程中存在的问题，提高农业科研项目资金的使用效益，提高农业科技的创新能力[4]。

（二）构建合理的绩效指标体系，夯实绩效管理的基础

绩效目标是整个预算绩效管理的起点、基础和前提，对绩效预算编制、绩效目标评审、绩效运行监控和绩效评价都具有深刻影响。绩效目标设定时要做到以下几点：一是指向明确。单位整体绩效目标要符合单位的职能及事业发展规划，项目的绩效目标要能体现项目实施期内要完成和达到的产出和效果。一般要能体现时间期限特征、单位部门特征和地域空间特征。二是要细化和可量化。要在数量、质量、成本、时效以及经济、社会、生态效益、影响力、满意度等方面尽可能细化，不能太宏观。目标要能够定量表述，不能以量化形式表述的，要通过分级分档进行定性表述，使其具有可衡量性。三是合理可行。绩效目标要经过调查研究和科学论证，不能靠主观臆测，要符合客观实际，确保在一定时限内如期实现。四是相应匹配。绩效目标要与计划期内的任务数或计划数相对应，要与预算的投资额或资金量相匹配。

确定绩效目标后，要将其分解成多个子目标，明确完成的工作任务，并细化任务清单。根据科研任务的内容，分析投入资源、开展活动、质量标准、成本要求、产出内容、产生效果，逐步分解设置绩效指标及其指标值和分值权重。通过绩效指标、指标值和分值权重细化和量化绩效目标，形成科学合理、约束有力的指标体系，夯实绩效管理基础[5]。

针对不同类型的科研项目进行分类绩效评价，体现差异性，使评价更加公正合理。以某农业科研机构为例，研究所既有从事基础性研究的，也有从事开发等横向研究的，还有检测等技术应用部门。针对不同的项目在进行绩效评价时侧重点要有所不同，比如针对基础研究的应以其创新性为重点，如形成了哪些论文专著，发现了、解决了哪些重大产业问题等。针对应用研究类项目，应以其是否符合技术标准，以及其产出的新品种、研究出的新工艺所产生的经济和社会效益为考核重点。

（三）实现绩效和预算管理一体化，发挥绩效导向作用

1.绩效管理关口前移，强化事前绩效评估

依据“立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性”的原则，对于新项目、新投入要进行事前绩效评估。在评估中要重点关注决策是否规范，论证是否充分，是否符合政策导向和单位发展目标，是否符合产业的实际需求，预算编制是否合理，投入产出是否对等，绩效目标设定是否明确，指标是否细化，实施方案是否详尽，是否对风险进行预测等。

2.硬化预算刚性约束，落实绩效责任机制

项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。要硬化绩效管理责任约束和激励约束，建立绩效评价结果与预算安排和调整挂钩的机制。对绩效好的项目要优先保障，对绩效一般的项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的项目要予以调整，对低效无效的项目应削减或取消。

3.推进全成本核算，筑牢成本控制之基

成本核算管理是国家制定科研经费分配政策、进行科研成果绩效考核的重要依据。基层农业科研单位应持续推进和完善全成本核算管理，落实绩效成本预算改革，全面清晰明了地反映单位的资产、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，为绩效评价提供准确的成本信息，建立起 “预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的预算资金分配与管理模式。

4.完善绩效评价体系，加强评价结果应用

由于农业科研涉及的学科门类多，不同学科的科研规律差异大，要提高绩效评价的科学性，应分类设置指标体系，分类开展绩效评价。改变绩效指标体系设置框架过于单一，无法涵盖不同学科，或是指标繁杂、碎片化，无法突出重点，不便于形成大的成果的现状。通过建立起规范科学的指标评价体系，通过目标—任务—人财物—预算的竞争决策机制，发挥绩效评价的指挥棒作用，将资金引入效益高的领域，真正发挥绩效的导向作用。同时，积极推进绩效监督和评价结果的应用，建立绩效评价结果与预算安排挂钩的机制，将绩效评价结果作为预算安排的重要依据，不断提高财政资金使用效益。

（四）加强单位内控建设，有效防范化解风险

增强风险意识，强化预算的风险导向，也是绩效管理工作中应重点关注的问题。因为只有防范化解风险，为资金注入确定性，才是预算绩效管理的真正目标。各单位应通过制定全面预算绩效管理的内控制度，理顺内部工作机制，防范重点岗位风险，堵塞关键环节漏洞，不断优化预算绩效管理流程，使预算绩效管理有章可循、有规可依。

（五）提高技术支撑水平，培养复合型绩效管理人才

随着绩效管理工作要求的不断提高，各基层单位应建立起自己的绩效管理信息系统，对财务数据和业务信息进行一体化收集，打破“数据孤岛”，打造承载预算、全成本信息和绩效融合管理的“智慧”信息系统。通过信息系统进行数据的分类和分析，在足够短的时间内完成对异常数据的识别，为数据正确性及安全性提供保障。通过绩效管理信息系统，对项目进行全周期的可视化管控，让项目进展一目了然，绩效进展实时可控。同时，要打造一支专业的绩效管理人员队伍，不仅要系统掌握绩效考核、全成本核算的理论知识，也要对绩效管理具体实施流程中可能的影响因素进行充分识别，还要能从综合层面对单位的财务状态进行评价，以确保绩效考核工作顺利高效开展。