提升乡镇土地综合整治效益的对策研究

毛凤伟，安东阁

（东明县自然资源和规划局，山东东明 274500）

0 引言

改革开放以来，我国经济建设成就巨大，城镇化高速发展，城镇化率已经超过60%。但是同时也带来了一定的问题，不仅造成了城乡发展失衡，城市人员涌入农村，土地财政推高房价，农村丧失活力，城市消费萎靡等问题，也导致了“耕地保护碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化”[1]。

为解决以上问题，进一步推动乡村振兴，促进城乡一体化，实现城乡统筹可持续发展，资源部于2019年印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，土地综合整治试点工作开始有序推进[2]。通知明确指出，要坚持科学为前提，以乡镇为基本单位，围绕乡村振兴目标，不断通过政策引导、制度保障、改革创新来补短板，以提升产业发展、生态保护、社会保障等方面的综合效益[3]。尽管当前乡镇土地综合整治取得了一定的成绩，但是仍然存在突出问题，因此，需要结合新形势新背景采用相应的优化整治手段，实现综合效益最大化的目的。

1 乡镇土地综合整治取得的效益

1.1 逐渐完善改革标准

各地都以“三权分置”改革为切入点，不断推进各项重点改革工作，农村活力得到激发[4]。一是用地秩序日益公平。促进农村节约用地，完善宅基地有偿使用制度，多地实行阶梯式收费，解决超占、空闲等问题。收入纳入村集体账户管理，用于改善基础设施建设和乡村公益事业。探索多种方式，盘活宅基地，有效节约了土地利用空间。二是集体经济组织成员认定规范。完善各项认定标准，明确拥有宅基地资格，每户宅基地居住面积控制在合理范围内。集体成员有权进行决策，程序更加公开透明。三是宅基地使用权逐渐被激活。乡镇土地流转加快，合作社、工商资本以及农户都积极参与宅基地流转，并建设大量的公益设施，促进了集体经济增收，比如某镇创收了350万元，为产业发展打下了基础。

1.2 不断规范管理体系

一是在科学规划的前提下，完善村庄规划，为土地整治工作提供依据。科学进行村庄分类，如特色保护，集聚提升，整治改善等类型，编制“多规合一”方案，让规划更有特色。特别是对建设边界、耕地保护、生态恢复等方面设置了红线。严格进行管控，有效防范了耕地占用，优化乡镇布局。二是严格审批流程，建立了村民申请、乡镇两级审批，市级监管的程序，严格按照流程进行审批，并对程序进行了简化。三是规范了建设行为，村容村貌有所提升，质量安全得到保障，在三到场管理机制下，确保了监管无死角。在网格化管理下，执法队伍水平也大大提升，并且搭建了信息化服务平台，执法能力大幅改善。

1.3 土地整治水平不断提高

1.3.1 土地流转卓有成效，各村集体土地流转收入增加，在规范化土地流转程序下，不仅实现了统一经营，而且也大大地降低了农民风险。农村土地交易服务平台逐渐完善，供需双方对接完善，在乡镇内逐渐统一土地流转合同版本。土地托管制度逐渐建立，引入多个乡镇企业参与，贯穿耕种收、管储运销等环节，促进农村规模的经济发展，提升了全程机械化生产效率。

1.3.2 农用地整理建设取得显著成果。农用地方面，重点推动基础设施建设，林草地整理、水利设施和高标准农田等。建设用地面向产业融合和新业态发展，大力推动土地平整、耕作层修复、道路建设等工作，实现了集约化利用。同时，注重乡村文化保护和公益事业，推动了精神文明建设。

1.4 综合效益显著提高

生产效益方面，将全域整治和乡村振兴战略结合，大力发展旅游开发、绿色农业、农田集中连片机械化作业等，提升了生产效率，带动了农民增收。高标准农田面积、粮食产量产值、居民收入都有所改善。社会效益方面，农村人居环境得到改善，公益用地占比增加，道路便捷度提升，社会保障水平提高。生态效益方面，各地探索林下种植等产业，资源利用率提升，土壤结构得到改善。耕地保护力度不断增强，低碳意识有所强化，减量化和资源循环利用率水平有所提高[5]。有效灌溉率提升，水系建设取得一定成就，水利设施水平不断改善。

2 乡镇土地综合整治效益方面存在的问题

2.1 经济效益方面

尽管整治力度不断增大，但是产出仍然较低，整体来说，乡镇土地利用还处于低效阶段[6]。产业发展水平和城市仍有很大的差距，土地利用仍然以低端产业为主，粮食种植占大部分土地产值，利润较高的高端养殖业和设施农业没有得到充分发挥。而且产业附加值较低，第二产业缺乏深加工等企业，农村现有闲置土地没有充分利用。由于我国耕地后备资源匮乏，在山东省这样的人口大省更是如此，土地整理困难[7]。高标准农田建设也较为困难，受到财政压力等多方面因素的影响，灌溉等农业设施有待提升，制约了农业产业的发展。比如在山地丘陵区域，小块农田整合成连片农田成本较高，加剧了整治难度。

2.2 社会效益方面

尽管在乡村振兴战略下，农民生活质量有所提高，但是近几年受到国内外诸多因素的影响，农村社会保障条件和公共服务仍然和城市有较大差距。公共用地的占比仍然不高，科教文卫设施比较缺乏，如很多农村地区缺乏必要的体育设施，并且宅基地大量闲置等问题依旧严重。农民参与土地整治的积极性不高，仍然依赖乡镇政府，而近两年来乡镇单位受限于防疫压力，也存在较为严重的人手不足现状，不能满足现有土地整治的要求。加之乡镇组织领导工作不完善，绩效评价指标不科学等问题，整治力度仍然需要加强，空间优化力度需要提高。

2.3 生态效益方面

整体来说，农村土地生态仍然不容乐观，向生态化转型还需要一段攻坚的道路[8]。耕地分散的状况较为严重，不利于机械化大规模生产，而且长期使用农药化肥导致地力下降，土地、水源都有不同程度的污染。相比于城市，农村的垃圾处理设施不够完善，这也造成了污染有“农村包围城市”的问题。

植被覆盖率有所提升，但是绿植用地规划不合理，导致一些优质耕地出现非农化现象，反而造成了资源浪费。土地整治前期力度很大，但是后期管护相对不足，与现代技术也没有实现深度融合，在景观塑造和生态调节方面都需要提升。比如，一些土地整治中，存在破坏自然景观的现象，过度强调使用人工景观代替自然风貌，改造力度较大，不仅造成资源浪费，也降低了保护效率。

3 提升乡镇土地综合整治效益的对策

3.1 完善顶层设计

参照发达国家《土地整理法》，结合我国土地工作实际，进一步完善法律体系。一方面中央顶层规划，严格落实各级政府的政策，另一方面在细化规定和操作性的前提下简政放权，允许各乡镇在法律框架内制定土地利用的方案。土地综合整理的法律细则要不断完善，充分考虑发生的各种问题，避免出现权属纠纷，确保工作顺利开展。从国土规划的全局出发，完善规划设计，科学进行布局，提升空间利用率[9]。

全面开展土地整治现状调查，明确各类建筑占地情况，摸清土地资源底数。最重要的是通过科学分析，明确土地资源适合何种用途。在充分研判的基础上，听取群众意见，了解他们的诉求，力争制定出各方都满意的方案。按照城乡统筹、合理布局、可持续利用和节约用地的原则，把握乡村土地资源状况和本地特色，对基础设施、公共服务设施以及生产设施进行全面规划，做好部门间协调，力图实现多规合一。同时，要明晰产权。通过使用权录入制度，落实到户，明晰宅基地使用权归属，推动闲置宅基地有偿退出，确保宅基地有序管理。加快不动产证颁发，按时完成发证任务，对于工作推进不力的及时问责。

3.2 加强保障措施

加大智能技术的应用，多应用现代科技开展土地整治，在土地勘测方面，为提高效率可使用无人机和卫星遥感等技术，实现全周期监管。继续强化信息化建设，加强监测平台建设，运用3S等先进技术进行处理，实现数据库同步管理[10]。

将土地整治的各类信息都纳入到系统中，方便不同主体进行登录查询，实现优化管理、提高效率，节约成本的目的。加大土地整治资金投入，建立可持续发展思维，如果财政压力较大，可通过土地流转等方式引入企业参与。比如，林地建设方面，作为公共事业投资较大，可采用PPP模式让企业投入前期资金，并且负责后期的运营管理，适当给予一部分林下产业或旅游经济的开发权。这也有利于土地整治的管护工作。提升集体经济组织成员参与度，群众要有决策权和参与权。关于土地整治的重大用途，一方面需要科学规划论证，另一方面还要开听证会听取群众意见。

3.3 创新治理模式

采用“自下而上”的整治模式，横向在不同部门进行协调，纵向不同层级做好沟通，打造综合协同治理体系。结合信息技术打造制度化、常态化、动态化的体系，坚持以人为本的思想，兼顾物质空间与精神内核，努力提升全体居民的幸福感、获得感和满足感。

要摒弃单纯依赖行政式的“运动式”整治，以协作信任为导向，鼓励广大群众自发参与到土地整治当中。强化部门协同，明晰各层级的工作职责，政策制定和执行并举。强化社会参与，除了政府机构、合作社之外，还应该吸引各个经营主体和社会公益力量，强化推动作用，探索土地整治的新模式。土地整治要构建城乡融合的模式，与新型城镇化发展相统一，改变过去城市一味扩张的发展模式，充分保障粮食安全。

3.4 集约利用土地

充分利用乡镇现有闲置土地，减少耕地占用，建设用地审批要慎之又慎，盘活闲置宅基地，拓宽其利用渠道。比如，可对长期空闲院落进行改造，建设篮球场和健身娱乐设施等，对短期闲置的宅基地，可以进行农业种植，对于连片的限制农房和宅基地，通过清退方式改成农田或者果园基地。对于不适合农业种植的宅基地，通过产业融合的发展生态旅游、民宿、教育培训等。对于废弃矿地区域，考虑进行复垦利用，如果不适合复垦，就要考虑“土地整治+工业发展”，深入推动农村第二产业的发展。

在有条件的农村，可以适当推动整体搬迁、集中安置的手段，鼓励农户上楼，实现宅基地的集中利用，为连片农田的建设打下基础。补偿方案上，以现金补偿优先为原则，配合股权、住房置换、工作合同、社会保障等方案，以群众自愿为原则，不得强制采用非现金补偿方案。盘活闲置土地的过程中，充分发挥集体经济的作用，通过合作社等组织将乡镇土地吸纳入集体经济中，有利于促进农村脱贫。

3.5 加大生态治理力度

在土地整治时优先考虑生态恢复，结合本村特色将生态优势转化为经济效益。针对当前农村耕地资源较少的局面，要推动补充耕地的工作任务，建设专业化的队伍进行管理，强化考核良好指标，落实监督保护责任。坚持“占水补水、占优补优”，及时补充耕地。

推动高标准农田建设，尽最大可能避免优质耕地占用行为，不断加强农田水利基础设施建设来提升土壤有机质含量，提高粮食单产。运用工程与生物技术对耕地进行检测，构建养分健康循环渠道，保持土壤肥力。立体化利用农村土地空间，比如公共用地要进行绿化建设，提升植被覆盖率，减少退耕还林对农业造成的损害，同时大力发展林业、果园等产业，提升绿化率。此外，农村可引入更多的垃圾处理、循环水和新能源系统，改善生态环境。

4 结语

在乡镇土地综合治理中，要改变过去经济至上的思维。坚持“两山”理论，围绕“三生空间”，通过全域整体性治理，实现生产、生活和生态用地的综合效益最大化。