新时期地方政府城投公司的转型之路

王彩娜 武汉碧水集团有限公司

一、研究背景

城投企业是指地方政府及其部门和机构通过财政拨款或者是注入土地、股权等资产的设立，以准经营性、公益性项目投资、融资、建设、运营业务为主，同时从事经营性业务的独立法人实体。一般来说，城投企业指的就是从事公益性(基础设施建设、土地开发与整理等)和准公益性业务(公共交通、水利、供电供热等)的地方国企[1]。

我国地方政府投融资平台的产生大约是在20 世纪90年代初，在当时的计划经济体制下，公共基础设施建设主要依靠中央政府的资金。但是仅靠国家来承担这些公共项目建设显然是不合理的，于是大量的公共基础设施建设项目就开始分摊给各地政府。在这个背景下，为了解决地方政府的融资问题，承接政府和市场的第三方投融资平台——地方政府投融资平台便应运而生[2]。

随着城市发展进程的推进，地方政府融资平台公司开始面临转型这一问题。以往的政府融资平台以土地开发和基础设施建设等公益性项目为主，盈利性较差。而近年来，城投企业资产负债规模扩张很快，这说明了城投企业正在飞速发展，其综合实力也在不断增强。随着城市的不断发展升级，城投企业难以继续保持之前的高速发展模式，需要从单纯的城市基础设施建设阶段向着城市功能完善阶段甚至是产业升级引导阶段转型。城投公司若想在市场化的浪潮中站稳脚跟，就必须探索自己的发展之路以及未来的转型方向。本文从分析城投企业产生的背景、发展历程入手，旨在探索和分析城投企业存在及继续发展下去的价值，发现城投企业转型中遇到的困境并积极寻找应对之策。

二、城投企业的发展历程

城市基础设施建设对城市的建设发展有着极其重要的意义，它是一个城市赖以建设和发展的重要基础，同时也对城市未来的经济发展起到了保障作用。为了适应我国经济的飞速发展和城市的快速建设，许多城市已经设立了政府性投融资平台公司。中国城市的发展阶段大致可以分为三类：基础设施建设阶段、城市功能完善阶段和产业升级引导阶段。

城市发展的初期主要是负责城市基础设施的建设，在这一时期体现了一个城市从无到有的建设。这个时期的城投企业发展重点在于城市规划、融资与基础设施投资建设。承担城市建设中的公益性项目，比如，土地整治(即土地一级开发，涉及土地拆迁、农用地征收、三通/五通/七通一平、建设用地指标覆盖等具体业务)，基础设施建设(主要包括城市能源建设、水设施建设、交通设施建设、通讯设施建设、环境设施建设等)，公共事业(主要包括城市公交、地铁运营、高速公路、自来水、燃气、供暖、垃圾处理等业务)。目前，中国快速城镇化进程已开始逐步放缓，大部分的城市基础设施建设已经日趋完善，所以纯粹的开发性业务已经十分少见了，公共事业在城投企业业务中的占比有所增加。这些类似于土地整理，基础设施建设和公共事业等公益性很强的业务，往往具有很强的政策导向性和政府补贴依赖性，其盈利能力很差。

城市发展的第二阶段就是城市功能完善阶段，此时的城投企业转型为城市运营类城投企业。这一阶段大规模的基础设施建设已经完成，城市需要向着更高的目标发展，发展重点转向完善城市功能，提升城市质量。

城市发展的第三阶段是产业升级引导阶段，在该阶段中城市功能已经相对完善，可以开始考虑通过新产业的发展和配套设施的提升来提升该城市未来的产业地位和可持续发展能力。所以在这个阶段的城投企业工作重点在于产业引导和投资发展。经过城市功能完善这第二阶段，城投企业基本上已经形成了一定的市场盈利能力，积累了资产与资源。想要继续推进城市的发展，就可以把工作重心转移到投资方面，开始引导区域产业升级，形成产业优势，只有提升自己的核心竞争力，才能保证在市场的浪潮中不断前进。而主要的投资业务分为三类：一是任务型投资，即是由上级政府主体下达的任务型投资，如企业混改、企业纾困等。二是金融投资，主要指利用企业资金进行债券、股票等金融证券类投资。三是产业投资，主要指城投企业通过直接股权投资或基金运作等方式主动进行产业投资。投资业务产生的收益将会成为企业盈利的重要组成部分，但是投资性业务对城投企业及其地区的要求较高，需要有长期的积累与能力搭建，并非所有的城投企业都可以发展到这一步。

随着城市基础设施完善化进程的完成，基础的城投企业开始显得力不从心，在发展过程中也逐渐出现了各种各样的问题，比如，对政府依赖性过高，自身盈利能力不足，以及公司管理能力低下等等。许多原始城投企业也正在面临可能消亡的局面，但是城投企业并不仅仅是个简单的投融资平台，其存在也对中国的发展起到了一定的作用。在高质量发展背景下，我国经济发展进入新阶段，城市发展逐渐升级，城投企业的职能定位亟需转换，不主动谋求转型发展难免会导致经营困难最终被整合甚至是消失。随着经济增长降速提质，经济结构逐步优化，经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，地方政府“大拆大建”的时代也基本结束[3]。城投企业通过行使传统的基建投资和土地开发等职能推动经济发展的粗放型模式也难以为继，经济增长动力的转换对城投企业的未来职能定位和发展模式提出了新的要求。城投企业转型既是服从国家战略需要，又是自身可持续发展的必然选择[4]。

三、城投企业目前的发展现状及存在问题

(一)城投公司发展现状

按照中国城市发展研究会城市建设投融资研究专业委员会、现代咨询、城投网的联合统计，在2022年全国城投公司总资产排行榜的281 家城投公司中，天津城市基础设施建设投资集团有限公司、北京基础设施投资有限公司、上海城投(集团)有限公司总资产规模继续名列前三名，总资产规模均超过7 000 亿元。上榜100 强企业总资产合计为17.07万亿元，同比去年增长了1.61万亿元；百强企业入围门槛为829.48 亿元，同比上年提高了144.92 亿元。

从资产规模来看，中国城投公司100 强中有4 家企业资产超过五千亿元，有13 家企业资产在2 000 亿元与5 000亿元之间，有65 家城投企业资产总额在1 000 至2 000 亿元之间，只有18 家资产总额在1 000 亿元以下。

总体来说，城投公司的发展趋势良好。因为从2020年以来新冠疫情的爆发，使得基础建设的重要性凸显了出来，良好的基础设施建设会为居民的生活水平提供强有力的保障，所以发展城投企业的重要性不言而喻。但是受疫情影响，政府的财政压力增大，需要投入大量资金用于疫情防控，而用于城投公司的资金会有所缩减，这也体现出了城投公司迫切需要转型发展。城投公司需要发展自己的市场业务，提高自己的盈利能力。

(二)城投企业转型过程中存在的问题

1.缺乏长期发展规划，战略安排不够明确

不少的城投企业只是作为政府职能的延伸，主要服从于政府的决策和安排而缺乏自身规划和自主决策能力，能长期发展的市场业务匮乏，所以可能会随着政府项目的完成结束而衰落。而随着转型的发展推进，政府和企业也将会进一步分离，城投企业将会失去“背靠政府，面向市场”的优势，开始直面市场竞争。在竞争激烈的市场环境下，城投企业需面对制度改革、战略风险、运营风险等问题。

2.缺乏资产战略布局规划，市场化程度不够高

城投企业主要由地方政府和事业单位等设立，经济收入来源非常单一，可能无法满足偿债的要求。而且城投企业的资产中，基于代建项目形成的存货、政府应收账款等回款速度较慢的资产占比较大，无法形成稳定的现金流。另外，城投企业在公共事业业务方面，主要业务聚集在城市基础设施建设、土地开发与整理、城市公交、地铁运营、水利、供热供暖等方面。大多数基本上属于公益性或准公益性项目，盈利能力较差，还可能会出现大规模亏损现象，极度依赖政府补贴。

3.缺乏市场化专业人才，体制机制不够灵活

在传统城投企业中，高层管理人员通常是由当地政府委派下来的行政管理人员，这些管理人员习惯于政府行政的办事风格，办事较为保守严谨。而对于更加考验灵活性和应变反应能力的市场化业务运营较为生疏，专业方面的知识较为缺乏。所以他们在市场运营指导工作中可能难以适应，在管理人员方面往往会套用政府机关的管理模式[5]。市场化企业的管理模式显然与政府行政管理模式是不同的，且差异较大。如果死板地按照政府管理模式进行人员管理，可能会导致管理工作与实际运行相脱离，使得城投企业的发展受到制约。城投企业在市场活动中受到严格的管理制度的限制，也会不利于企业的市场化经营。这些都可能会导致城投企业缺乏生机活力，而一个好的市场化企业非常需要其工作人员充满生机活力及创造力等性质，这样更有利于项目推进及企业发展。部分地方政府对于薪酬管理和人员晋升方面的制度不够完善，不能起到激励作用，导致企业员工在工作中缺乏积极性，没有形成良性竞争，甚至可能会出现应付手头工作、消极怠工等现象，导致城投企业的经济发展较为缓慢。还可能会因为晋升制度不够明确而留不住优质人才，企业缺乏新鲜血液及技术型人才，没有充足的人力资源支撑，企业将难以继续向好发展[6]。

四、城投公司转型发展的思路

(一)保持基础建设的优势

城投企业应该继续完成我国的城市基础建设及改造，我国很多城市的基础设施建设仍不够完善，任务仍然很艰巨。城投企业要继续发挥自己在基础建设板块的优势，持续发展基础设施建设业务。要明确自己的核心业务，找到自己的转型方向，围绕主要业务进行深化改革，不在不具备优势的产业领域过多投入，紧紧围绕主营业务做大做强做优，不断提高自己的核心竞争力和发展质量，提升盈利水平。在完成基础设施建设的条件下进行升级改造，提升城市的服务功能，积极主动谋划城市的重大项目[7]。

(二)加快市场化转型

城投企业想要转型，想要继续在市场上存活下去，就需要摆脱固有思维，积极经营市场业务，增强自己的拓展业务能力和市场竞争能力，向着市场化转型，不能长期让政府的行政思维在企业经营中占据主要位置。逐步推动任务型和市场化业务之间的平衡，大力发展房地产开发、产业运营、资产管理、城市服务等经营性的业务。提高自身的自主经营能力，改变目前依靠政府资金完成基础建设项目的现状。

(三)紧跟国家政策

为可持续发展，城投公司市场化转型势在必行。首先要抓住机遇，关注国家有关国企改革的政策，把握政策红利，了解我国经济的发展走势，探索适合自己的转型发展新模式，不断提高企业活力和核心竞争力，加速战略转型。

(四)完善组织结构

要注意企业的组织结构，建立健全的机构设置，为后续稳定的运营打下了坚实基础，避免让经营和风险管理压力在企业后续发展中有所影响。集团应尽快进行组织结构改革，实行扁平化管理，提升集团管理运行效率，为转型升级提供重要的组织支撑。一方面，市场化转型有利于减少平台公司在融资过程中受到的监管限制，如银行对于政府性项目贷款难度较大等；另一方面，市场化转型有利于壮大企业资本实力，增加企业现金流和净利润，提升自身造血能力，降低融资成本和融资难度。转型方向可以向下游产业链延申；或是向公用事业类企业转型。

(五)充分利用互联网技术

要运用时代优势，把现代化信息技术和传统业务相结合，利用互联网对公司员工进行高效的动态管理。现在的市场环境变化非常迅速，要想紧跟时代队伍，企业就需要不停学习吸收外界知识来增强自身水平，提高自己的核心竞争力。通过互联网可以从外界获取知识信息，并在企业内部建立知识共享平台，保证信息资源的共享性，更好地实现企业的升级转型[8]。

五、结语

在我国经济社会的高质量发展的新时期，作为地方政府融资平台的城投公司，也必须顺应时代需求，从单纯的基础设施建设向更高的层次的市场化主体转型。本文阐述了城投企业产生的发展历程，探讨了转型中地方政府融资平台需解决的难题以及转型发展的阶段。并进一步提出“固本培新”的发展建议，即围绕主业，深化改革，提升企业的市场竞争力，把握时代需求，转型新领域，力求新突破，让平台公司借助市场的考验和洗礼，进一步发展壮大。■