上海积极探索都市农村集体经济发展新路径

申学锋 李丽君

摘要：近年来，上海市委、市政府高度重视都市农业新型农村集体经济发展，出台了一系列支持农村集体经济高质量发展的政策措施，在财政保障、强化监管、深化改革等方面取得积极成效，形成了一些经验。

关键词：上海 都市农业 农村集体经济

目前，上海全市共有122个镇级集体经济组织、1677个村级集体经济组织。截至2022年底，上海全市农村镇、村、组三级集体经济组织总资产为6802.0亿元，净资产2206.2亿元。上海已逐步建立农村集体经济收益分配的长效机制，农民财产性收入稳定增加。取得这样的成绩，源于上海市积极探索适应都市现代农业需求的农村集体经济发展新路径，形成了独具特色的都市集体经济新模式。

一、都市农村集体经济发展的上海模式

（一）注重顶层设计

上海市已形成了“1+1+1+1+ 19”的一揽子农村集体经济组织改革发展法规政策体系，对农村集体产权制度改革、促进农村集体经济转型发展等提出系统性要求。2022年2月，上海市政府办公厅印发《关于进一步促进农村集体经济高质量发展的意见》，出台了建立促进农村集体经济高质量发展的体制机制、创新区级统筹农村资源要素路径、释放存量集体资金、盘活存量集体物业资产、开展存量集体物业资产确权颁证、简化集体资产权利人转移登记手续、加强财政扶持、落实税收政策等11条政策措施。同年8月，《上海市乡村振兴促进条例》还专门设立农村集体经济专章，进一步保障农村集体经济组织运营和发展壮大。

（二）加大财政保障

根据相关文件要求，上海市改革后的集体经济组织与村委会实行分账管理。为减轻农村集体经济组织承担公共管理与服务经费的压力，对分账的村委会日常运转经费给予合理保障，市农业农村委等四部门联合发文，健全村级组织运转经费保障制度，建立合理增长机制，促进村级组织有序高效运转，让农村集体经济组织轻装上阵，集中精力发展集体经济。目前，上海市村级运转经费平均约140万元。

（三）深化农村综合帮扶

上海市已开展两轮农村综合帮扶工作，以增强造血功能为重要抓手发展村级集体经济，通过帮扶项目建设、强化结对帮扶、生活困难农户帮扶等多种形式，推进农村综合帮扶工作。第一轮帮扶（2013—2017年），村集体经济组织获得850万元左右的经营性物业资产；第二轮帮扶（2018—2022年），村集体经济组织获得1200万元左右的经营性物业资产。通过帮扶，村级集体经济自我造血能力进一步增强。

（四）加强集体“三资”监管

按照农业农村部、财政部等九部委工作要求，上海市开展了农村集体资产清产核资工作，进一步摸清了集体资产家底。2019年，市农业农村委等部门联合发文，指导各区健全完善农村集体资产监督机制体制，巩固农村集体产权制度改革成果，确保集体“三资”保值增值，实现管理出效益。2017—2022年，上海全市农村集体经济组织总资产、净资产年均分别增长38%和61%。

（五）探索集体经济发展新途径

一是激活物业资产。如松江区中山街道要求对使用集体资产的政府部门必须与集体签订租赁协议，并支付租金，集体经济年均增加租金收入900多万元。二是提高统筹能级。如闵行区颛桥镇、青浦区练塘镇及奉贤区等，统筹集聚镇村两级集体闲置资金，聚小为大，通过购置优质物业项目，采取5%—6%的固定回报，村集体获得相对稳定的分红收益。三是合作开发产业园区。如松江区新桥镇与漕河泾开发区共同建设漕河泾开发区松江高新产业园，有效促进了镇级集体经济的发展壮大。四是盘活闲置宅基地。如浦东新区张江镇、奉贤区南桥镇，通过盘活存量闲置宅基房屋和流转租赁，开展个性化规划设计，打造优质企业人才社区，提高了农户租金收入，为村集体带来较为可观的收入。五是探索居间服务。如青浦区朱家角镇张马村，主动探索经济合作社参与社会事业，委托村经济合作社开展村容村貌等长效管理一体化工作，形成村庄治理的良性循环管理模式。2020年，在对合作社绩效考核优异的情况下，经济合作社获得170多万元的服务收入。六是参股社会资本。如奉贤区青村镇吴房村、金山区朱泾镇待泾村，积极引进第三方现代企业，借助民间资本，大力优化和整合资源，建立“农村集体+企业+农户”利益联结机制，推进农村集体经济发展，增加集体经济收益。金山区朱泾镇待泾村引进社会资本杭州蓝天园林生态科技股份有限公司将600亩耕地用于打造“花开海上生态园”项目，村集体每年获得生态园门票收入的10%作为分红收益，停车场收入全部归村集体所有。

二、推进都市农村集体经济发展的思路

（一）建立区域统筹协调机制

大都市不同于一般省份，农业农村工作在统筹协调方面有着自身的规律性。在都市农村集体经济发展中，都市所属各区应成立由区领导牵头，区发展改革、住房城乡建设、农业农村、财政、税务、金融、市场监管等部门组成的区级联席会议，搭建区级农村集体经济发展平台，整合各类资源，统筹配置全区农村集体资金、土地、项目等资源要素，提高统筹能级，推进农村集体经济组织高效运行。释放存量集体资金效用，在确保资金安全、收益稳定前提下，可将历年结存在镇级财政、村级集体经济合作社等各类专户上的集体土地补偿费，低效集体建设用地减量化结余资金，集体经营性建设用地入市可得资金等注入到区级农村集体经济发展平台。

（二）制定出台宏观政策措施

农村集体经济高质量发展，关键在于从更高层级解决资源从哪里来、资金如何统筹、要素资源如何高效配置等问题，研究出台一系列具体的政策举措。在发展模式路径上，鼓励区镇统筹配置各类资源要素，实施“抱团发展”模式，探索多元发展路径；在集体用地上，优化调整相关规划，用好全域土地综合整治政策，优先保障集体发展用地，开展建设用地入市，完善土地增值收益分配机制；在资金人才上，设立集体经济发展专项资金，加大财政支持力度，建立绩效报酬挂钩机制，加强人才培养力度；在规范运行上，加强集體经济资产监管，理顺产权关系，加强农村产权交易市场规范化建设，推进产权交易纳入都市级公共资源交易中心“一网交易”；在税收金融上，落实各项税收优惠政策，加强税收优惠力度，拓宽有效担保物范围，探索建立农村集体经济组织信用评价机制和信用担保机制。

（三）加快构建和完善城乡要素双向流动机制

按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代产权制度要求，在农村产权交易平台，盘活利用农村集体所有的资产资源，完善城乡各种要素双向流动的体制机制，引入城市优质社会资本进入农村协同发展，实现资源要素高效配置、收益分配科学合理。立足地理区位、资源要素、市场容量等确定主导产业，积极引导农村集体经济参与市场竞争，深挖资产资源潜力，利用乡村空间资源、特色产业资源和地域文化资源，发展总部经济、创意办公、特色产业、休闲观光、农创文旅、农耕体验、康养基地等新产业、新业态，探索多种形式的农村集体经济发展新路子。

（四）不断健全远郊地区帮扶机制

都市远郊是农村集体经济相对薄弱环节，应继续加大远郊地区财政扶持力度，以增强造血功能为重要抓手发展集体经济。继续加大财政转移支付力度，重点向远郊欠发达地区、生态保护区域、经管性资产较少的地区倾斜。区级层面统筹使用帮扶资金、捐赠资金等，统筹建设项目，统筹使用收益，坚持“输血”与“造血”并举，资金支持与综合帮扶并重，不断增强远郊地区农村集体经济自主发展能力。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔