“健康中国”视域下乡村农产品安全监管 措施研究

柳 辉

（敦化市市场监督管理局，吉林敦化 133709）

《“健康中国2030”规划纲要》提出“实现全民健康覆盖”的总体发展目标，农产品安全监管成为农村居民生活富裕的根本性要求，亟待提升农产品安全监管的总体效力[1]。因此，从“健康中国”视角展开论证，进一步探讨乡村农产品安全监管措施就显得至关重要。

1 乡村农产品安全风险环节

1.1 生产环节

农产品生产环节中，主要存在污染、药害、虫害、霉变等严重影响农产品安全质量的风险问题。①污染风险主要是源于属地土壤、空气、水源治理不到位，进而对农产品种植和深加工造成了污染危害。②药害主要是农产品种植期间所使用的农药重金属含量超标，或者是牲畜家禽食用饲料中药物残留不达标，进而产生药害风险源。③虫害问题主要是在农业生产过程中虫吃鼠咬对农产品的破坏，造成农业减产和病毒传播等安全风险。④霉变主要是农产品属地气候环境造成的风险[2]。

1.2 流通环节

农产品流通环节主要是从农产品产地向终端市场运输过程中的质量控制环节。由于部分地区运输条件有限，不具备冷链运输条件，加之仓储环境恶劣，导致农产品在运输流通环节出现了严重变质，严重影响到农产品安全质量。在贮藏和运输的流通环节中，造成农产品安全质量风险的关键问题有3 个。①保鲜问题直接影响农产品营养价值。一些鲜活产品由于运输距离较长，实则很难保证农产品鲜活度，特别是瓜果蔬菜和肉蛋奶，在运输途经地点温差变化巨大，产生变质腐败的风险加剧。②腐烂问题造成的浪费尤为严重，很多农产品入不敷出也是因为流通环节出现了大范围腐烂。虽然少数未腐烂农产品上市，但也有可能因霉菌传播存在影响身体健康的风险，故而腐烂农产品的危害极大。③即便是在流通环节中，也很难完全避免农产品虫咬问题，尤其是谷类、豆类等农产品在流通环节中发生虫咬的风险更高。

1.3 销售环节

农产品进入终端市场之后，由于销售周期限制，很多农产品在保质期内并未完全售空，这就导致销售环节容易用存在腐烂变质的农产品以次充好。销售过程是产生农产品安全风险的关键环节，在终端销售中有3 个环节极易产生农产品安全风险。①质保问题很难有效控制，因为任何农产品都有一个固定的保质期，虽然有些农产品保质期较长，有些较短，但在终端销售环节实则很难准确判断所有农产品的具体保质期。农产品变质前下架处理或销毁会造成严重经济损失，但若忽视风险隐患持续销售，也会产生更大的安全健康隐患[3]。而且在销售环节中，保鲜和保质是完全不同的概念和要求，不能混淆，如何确定保鲜和保质程度尚未建立统一的评判标准。②部分深加工农产品涉及包装问题，过度包装所产生的危害也是不容忽视的安全质量问题。若农产品的使用价值因包装而受到了影响，即便是延长了保质期和减小了腐烂变质的比例，也是得不偿失。③在销售环节中，农产品也会涉及变质和污染问题，因保管不当、出售不及时，虽没有腐烂、霉变，但串味儿和变质的问题仍然屡见不鲜。这种农产品虽然没有产生严重危害，但营养价值已经难以保证，若出现大规模的污染问题则安全风险加剧，实为影响农产品销售质量的关键问题。

2 “健康中国”视域下乡村农产品的全过程监管机制

2.1 将农户纳入监管范围

农户作为农产品生产经营的第一主体，理应纳入第一监管范畴。进一步明确农民专业合作社、农业生产企业以及广大农户在生产经营环节中应当履行的农产品质量安全责任，实为加强农产品全程监管的第一要务。在农产品流通和销售环节中，也要进一步明确农产品加工商、代理商、批发商、零售商检验农产品安全质量的职责和义务[4]。对于网络销售等新兴业态的农产品销售渠道，也要规范网络平台的销售资质和自检职能，明确农产品生产经营和流通环节所有参与主体的安全责任和义务。

2.2 安全风险监测分级落实

针对农产品质量安全的分级治理，主要是对农产品安全风险设置全程监管的风险级别。高风险级别为属地安全风险，农产品属地出现严重污染或虫害安全风险后，该地区进入流通环节的农产品从抽查改为全面检测。中等风险级别为流通环节风险，若农产品在运输或存储过程中出现了腐烂变质问题，则全部彻查该流通环节内同期运输和存储的农产品，避免出现农产品安全监管盲区。低等风险级别为销售环节风险，由市场食品安全监管部门对销售终端农产品进行抽查，发现农产品质量安全隐患时限令整改并回购已经销售的农产品。进而通过风险环节分级，重点处理和追查农产品质量源头，加强对重点区域、重点环节、重点问题和重点农产品种类的风险管理针对性[5]。

2.3 坚持风险源头治理

农产品生产经营源头治理尤为重要，应进一步加强农产品属地的环境调查，健全农产品源头监测评价制度，对控肥、控药、控添加剂等规范性操作内容逐一审核，对科学使用农业投入品的情况予以追查，从而加强农产品生产源头的质量安全控制效果[6]。除此之外，应在各处流通环节建立严格的监管程序，运输及存储环节中出现二次污染现象时，应对相关负责人予以警告处罚，未能在第一时间整改，或多次整改后仍然存在监管不严的问题时，应取缔其经营资格，从而严防流通环节源头对农产品造成的严重安全隐患。

3 “健康中国”视域下乡村农产品安全监管措施

3.1 压实属地管理和部门监管责任

新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》于2023 年1 月1 日起施行，落实相关规定不仅要保证生产环节生产出符合标准的安全农产品，还要保证在储存、运输、交易、加工等环节的绝对安全，强化从田间地头到百姓最终消费的全过程、全链条监管。同时，还需明确属地管理职能，进一步明确农业农村、市场监督管理部门的监管职责，健全随机抽查机制和监管范围。

（1）应采取地方政府总负责制度，强调农业农村和市场监督管理部门的协同管理职能，健全全过程监管的执法体系，确保农产品从生产环节到终端销售不存在监管盲区。对农产品质量安全监管工作不力、问题突出的地方政府，可以对其主要负责人进行责任约谈，进而堵塞内部管理漏洞，排查外部监管盲区，达到内外监管合力的综合治理体系。

（2）应健全监管部门各负其责的分级管理制度。尤其是针对大规模农产品深加工企业，要将其作为重点监管对象，进而压实层级责任，健全农产品质量安全责任体系。地方分管部门应加强多方主体的协调工作能力，将农产品质量安全监管纳入重要议程，特殊时期给予专项资金经费支持，确保乡镇有独立的农产品质量安全快检通道。

（3）应结合本地情况，健全针对农产品质量安全的考核评价制度，同时将农产品质量安全纳入地方政府工作的考核范畴，层层签订监管主体责任书，明确各部门所承担的协同监管责任，细化每个环节的监管内容，层层落实并最终强化各层级属地对农产品质量安全的监管责任。

3.2 健全网格化监管体系并强化生产经营主体责任意识

按照基层网格化管理要求，构建“纵向三级”（市、县、乡）、“横向三段”（监管、检测、执法体系）的网格管理框架，从而理清各层级对农产品质量安全监管的主体责任。建议乡镇健全独立运行的农产品质量安全快检站，流通环节建立农产品安全监督速测室，依据乡镇行政区域划分监管范围，从而扩大乡村农产品监管周期和全程监管力度。深入对接检测对象、定量、定任务、年终考核等网格化监管措施，切实发挥基层监管力度，实现农产品质量安全监管工作纵向到底，横向到边，日常监管工作常态化，重点监管对象全覆盖。

与此同时，应进一步强化生产经营主体责任意识，加强对农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场等规模化生产经营主体的自检、自测、自纠能力技术指导，规范生产经营主体的安全风险管控能力，落实生产经营主体“产地检疫证明”和“食用农产品达标合格证”等责任制度。地方政府应当对乡村农产品质量安全加以重视，加强“收、储、运”等环节的全程监管，从农户属地出品后及时检测并验证合格才能流入市场，进而提高农产品进入流通环节的质量安全门槛，确保农产品安全质量从生产经营源头加以管控。依据农产品地理标志建构追溯信息，确保追溯到位、追查有效、追责有力，从而巩固推进农产品质量的全程可追溯标准，提高农产品质量的全程监管力度。除此之外，应建立农产品承诺达标合格证制度，同时健全追溯管理制度，在流通环节和销售环节对农产品信息一键可查，严密追溯农产品流向和责任人，确保农产品源头信息实时共享，发现问题时可以第一时间找到相关负责人，进而实现生产记录可查询、可追溯、可追责、 可严控。

3.3 加强实验室建设和执法队伍建设

由于针对农产品安全监管的执法机构组建时间较短，现有的检测技术专业人员配置未能全面到位，在岗人员属于多部门整合，所以农产品安全监管工作基础较为薄弱。目前乡村农产品监管中除县级以上有独立的农产品质量监管部门外，只有少数乡镇建立了农产品安全监管的综合服务中心，但相对的执法力度有限，在日常监管工作中未能及时查处存在问题的农产品。尤其发现劣质农产品流入市场后，也只是采取了销毁和限售等执法手段，并没有直接采取罚款或禁售的惩处力度，对存在侥幸心理和法律意识淡薄的生产经营主体起不到有效的警示作用。鉴于此，还需持续加强实验室建设和执法队伍建设，从而助力农产品检验检测机构的高质量 发展。

（1）应加快农产品质量安全检验检测体系达标建设。既要保证针对农产品快检设备和技术的专项经费持续投入，也要保证专业检测技术队伍建设，同步做好专业检测设备的维护工作，扩大农产品源头和流通环节的检测范围。进一步提高乡镇农产品检测站、检验室、快检车的技术水平，实现各环节检测相互衔接和协同，确保农产品质量安全的检测结果可以在监管体系中发挥作用。

（2）应加强执法队伍建设，提升监管执法能力。通过政治建队与业务强基相结合，集中学习、专题研讨、举办专题讲座等形式，进一步强化基层农产品监管部门的执法能力。认真对标农产品检测技术标准，严格执行安全检测要求，从工作作风、规矩纪律意识、履职尽责等方面设立自查环节，找准查实问题、剖深析透根源，达到惩前毖后、纠察问题农产品、处置不合格农产品的实际工作质量。

（3）应健全监管队伍，落实监管责任。根据农产品属地不同安全风险等级确定监管部门投入的设备、人力以及抽检数量。通过保障编制数量，配齐监管队伍的基础人力和检测设备，确保编制数额与承担的职能任务相适应，各监管区域的岗位人员与工作总量相匹配。对农产品深加工企业严格实施属地准出制度，严格审核农产品质量是否达标，符合“食用农产品承诺达标合格证制度”的前提下予以批复，同时签订责任认定书。同时依据农产品流通环节和销售环节的监管工作要求，匹配相应的监管岗位和职能，有序开展农产品质量安全监管和抽检工作。

4 结语

乡村农产品安全风险主要源于生产环节、流通环节、销售环节，各环节之所以出现安全监管盲区，主要是因为属地管理责任落实不到位、生产经营主体责任意识淡薄、检验检测机构尚未健全。“健康中国”视域下，从田间地头到百姓餐桌的全过程监管机制，应将农户纳入监管范围，落实安全风险监测分级管理制度，坚持风险源头治理。应进一步加强安全监管措施，压实属地管理和部门监管责任，健全网格化监管体系并强化生产经营主体责任意识，加强实验室建设和执法队伍建设。