关于建立水网区域综合定价机制的思考

王冠军，戴向前，周 飞，马 俊

（水利部发展研究中心，100038，北京）

《国家水网建设规划纲要》指出，加快水网供水价格改革，创新完善公益性与经营性供水相结合的价格形成机制。2023年全国水利工作会议明确要求，抓实水利工程供水价格管理、定价成本监审，积极推动水利工程供水价格改革，建立健全科学合理的水价形成机制。水网区域综合定价对平衡国家水网“纲、目、结”各类工程多水源多目标供水价格、消纳外调水水量、吸引社会资本参与水网工程建设运营具有重要作用，是促进水资源空间均衡配置，达到管理部门、供水经营者和用水户等各方权益“帕累托最优”，保障国家水网重大工程良性运行的重要举措。水网区域综合定价涉及面广、影响因素多、系统复杂，开展水网区域综合定价具有重要现实意义。

一、水网区域综合定价的内涵、特点

1.内涵

水网区域综合定价主要涉及三方面概念内涵。一是水网。国家水网是以自然河湖为基础、引调排水工程为通道、调蓄工程为结点、智慧调控为手段，集水资源优化配置、流域防洪减灾、水生态系统保护等功能于一体的综合体系，由自然河道和重大引调水工程、河湖连通工程和输配水工程、调蓄能力比较强的水利枢纽工程等“纲、目、结”三要素构成。二是区域供水。按区域划分为省、市、县各级行政区域；按水源划分为外调水、本地水及地表水、地下水等；按目标划分为农业供水、工业供水、生活供水及生态供水。三是综合定价。由区域统筹外调水和本地水、地表水和地下水等不同水源供水量和供水价格，考虑配套工程成本和用户承受能力，根据生活、工业、农业、生态等目标，合理制定区域供水价格。

2.特点

随着区域水资源条件和社会经济发展布局变化，为保障国家水安全，促进水资源空间均衡配置，推动高质量发展，我国区域供水格局已从单一水源、单一工程、单一目标供水逐步向跨流域（区域）、多水源、多目标供水转变，形成以区域自然河湖水系为基础，引调水工程、水源工程与区域供水配套工程相衔接的水网区域供水体系。相比单一水利工程供水，水网区域供水呈现出“多水源、多目标、多权益”等特点。

（1）多水源

水网区域存在多种水源，既有外调水源，又有本地水源；既有地表水，又有地下水。其中外调水供水成本和水价相对较高、本地水供水成本和水价相对较低。如山东省涉及长江水、黄河水、本地水等多种水源，北京市也涉及长江水和本地水等。

（2）多目标

水网区域内同一工程供给不同区域，存在多个供水对象，在水量、水质等方面具有不同需求；受水区供水也涉及农业、工业、生活、生态等不同用户，涉及多目标水量调配、水资源优化配置以及供水分类定价等问题。如南水北调东线一期工程（含北延应急供水工程）用水户包括江苏、安徽、山东、河北、天津等省（直辖市）。

（3）多权益

水网区域内的不同供水经营者（不同工程）和供水对象（不同受水区、不同用水户）的利益诉求不同。供水经营者关注水量消纳和供水效益问题，特别是外调水因成本和水价偏高，运行初期水量消纳不足，影响工程良性运行。用水户主要关注用水价格和供水质量，涉及承受能力问题。管理部门需要平衡多方权益，确保水资源均衡配置和供水价格稳定。

二、推动水网区域综合定价的重要意义

1.推动水网区域综合定价是保障水安全的重要任务

安全是发展的前提，发展是安全的保障。党的二十大要求必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。水安全是国家安全的重要组成部分，按照“纲、目、结”三要素进行谋篇布局，实施国家水网重大工程是解决水安全问题的重大战略决策部署。推动水网区域综合定价，能够将水网工程多目标、多价格供水向综合定价转变，促进水费集中计收、收入统筹分配，有利于平衡管理部门、供水经营者和用水户等多方权益，合理回补供水成本，对保障工程良性运行、更好发挥国家水网作用具有重要意义。

2.推动水网区域综合定价是推动落实“两手发力”的重要措施

当前国内经济下行压力仍旧较大，财政总体呈紧平衡状态，收支矛盾较为突出，中央财政水利投入增长空间受限，一些地方财政更为困难，水利建设投入缺口较大。推动水网区域综合定价，是从国家、流域、区域等不同层面落实“两手发力”的重大举措。推动水网区域综合定价，能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于多渠道筹措水利建设资金，吸引社会资本参与水利工程建设，为保障国家水网建设资金提供支撑。

3.推动水网区域综合定价是落实区域水资源刚性约束制度的有效手段

我国水资源时空分布不均，南北差异较大，为破解水资源短缺、空间不均衡等难题，相继建成一批重大引调水工程，逐步完善供水基础设施网络。但外调水成本较高，与当地水价格水平存在较大差异，各地消纳客水积极性不高，影响区域水资源统筹配置和节约利用。推动水网区域综合定价，考虑不同用水户可承受能力，建立科学合理的水价制度，有利于解决当前不同水源、不同供水价格导致的用水户不公平用水问题，促进外调水量消纳，实现水资源统筹配置，兼顾经济效益和社会效益，进一步促进水资源节约、地下水压采和用水方式转变，提高水资源利用效率，推动供水区域高质量发展。

三、水网区域综合定价机制

建立水网区域综合定价机制需要考虑如下关键要素：一是供水经营者，涉及供水量、供水成本、供水价格等；二是用水户，涉及用水类型（居民、非居民、生态、农业等）、用水量、用水价格、用户承受能力等；三是管理部门，涉及综合定价、价格调整、水费计收、收入分配、财政补贴等。三个方面代表不同利益群体，彼此联动、利益交织、共同影响，形成成本监审、综合定价、水费计收、收入分配、财政补贴和价格联动等水网区域综合定价六项机制，关系如图1所示。

图1 水网区域综合定价六项机制关系图

1.成本监审机制

供水工程公益性较强，主要成本费用集中在固定资产折旧费、人员费、修理费等，供水价格难以完全依靠市场形成，需政府对工程供水成本进行监审。成本监审机制是水网区域综合定价的基础，需要基于“准许成本+合理收益”定价理念，以单个供水经营者为单位，核定供水工程供水业务的成本、收益和税金等，明确供水经营者供水成本。完善成本监审机制主要涉及供水经营者、价格主管部门、水行政主管部门及第三方审查单位等，机制如图2所示。

图2 成本监审机制关系图

2.综合定价机制

由多个水利工程（水源地）构成的水网区域供水格局，包括多个供水工程，如1 号水利工程，2 号水利工程……则该区域的综合水价P综合为：

式中，P1为1 号水利工程的核定水价（元/m3），Q1为1号水利工程的供水量（m3），Pi为i号水利工程的核定水价（元/m3），Qi为i号水利工程的供水量（m3）。

Pi按照“准许成本+合理收益”定价方式，以准许收入为基础核定。准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。其中，按满足运行还贷需要制定水价的工程，准许收入原则上按照补偿工程运行维护费用和贷款本息确定；准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销费和运行维护费等；准许收益按可计提收益的供水有效资产乘以准许收益率计算确定。

3.水费计收机制

健全的水费计收机制是水网区域综合定价机制的重要内容，需要采取有效措施强化水费计收，确保应收尽收。一是强化管理部门推动计量设施配套、水费计收的主体责任；二是明确用水户用水缴费责任义务，通过签订协议等方式明确用水缴费责任，建立用水户水费交纳情况与社会征信体系挂钩机制；三是创新水费计收方式，如预付费、银行代扣水费等，探索委托第三方收费，提高供水服务水平和水费收取便利化程度；四是进一步加强水费管理计收信息化建设和服务，提升供水服务水平，实现供水、用水、水费计收的良性循环与相互支持。

4.收入分配机制

基于水网区域水费实际收取情况，管理部门将各供水经营者成本监审核定的水费收入比例、同一类型供水比例等指标作为水费收入分配的参数。具备条件的地区也可通过管理部门指定的单位或机构统一签订水网区域供水协议，明确供水经营者水费收入分配比例。

5.财政补贴机制

根据用水户可承受能力及水利工程供水成本监审结果，按照综合定价要求，在核定水费收入分配权重的基础上，结合供水经营者类别和性质，针对承担公益性供水任务的供水单位，完善财政对供水单位的精准补贴机制。若用水户水价高于可承受能力，则对照实际核定结果执行综合水价；对水价和水费收入偏低导致供水经营者难以回收供水准许收入的，由财政给予一定补贴，补贴额根据各供水经营者实际情况分别计算。

6.价格联动机制

水网区域综合定价涉及水利工程水价和终端用户水价，当水利工程供水价格在监管周期内进行动态调整且成本变化幅度达到一定比例时，需要重新核定用水户终端价格，在原有价格基础上进行联动调整。考虑价格调整实际情况，在工程水价调整后，统筹考虑受水区输水、售水、污水处理运营管理等成本，通过成本监审稳步推动终端水价调整。

四、政策建议

1.完善相关制度

目前已施行《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》，进一步明确水网区域综合定价的制度依据，鉴于两个办法的适用范围为中央直属及跨省（自治区、直辖市）重大水利工程，建议涉及水网区域供水的省份参照两个办法，结合本地实际，制定本地区水利工程供水价格管理及成本监审实施细则，及时开展新一轮成本监审，启动供水工程定调价，科学核定水价，充分发挥价格杠杆作用，优化水资源配置格局。

2.出台配套政策

除开展工程供水成本监审及定调价外，水网区域综合定价还需要考虑水费计收、收入分配、财政补贴、价格联动等内容。为推动水网区域综合定价落地生效，建议深入研究水费计收和收入分配、用户承受能力和财政精准补贴、水价联动和动态调整等内容，出台水网区域综合定价相关配套政策，指导供水区域开展工作。

3.强化水资源调度管理

充分发挥政府管理和调控作用，强化受水区多水源、多目标供水下的水资源用途管制和取水许可管理，合理确定外调水量年度计划，统筹协调好外调水量消纳任务和本地水资源开发利用规模，进一步优化受水区水资源配置格局，为推进区域综合水价改革创造条件。

4.开展实践跟踪

从实践经验看，山东省、北京市等地已开展省级跨流域调水工程区域综合水价改革，建议及时跟踪并总结典型水网区域综合定价地区的经验做法，进一步完善水网区域综合定价机制。如山东探索“同网同价”水价模式，实行水价加权平均综合定价，面向用户的价格逐步实现多水源同价，并统一设立调水管理单位，负责多水源调度水量分配、水网区域供水协议签订、水费计收等工作。

5.推行试点示范

结合水资源禀赋及水源类型，选取部分有条件的省市开展水网区域综合定价改革示范，试点先行，着力将水网区域综合定价研究应用到实际，适时推广可借鉴的经验做法，为后续全面推进水网区域综合定价工作提供经验支撑。