课后服务多元一体推进的历程、困境与路向
——基于委托代理理论视角

□ 邹 雪 贾 伟 蔡其勇

一、引言

多元一体推进中小学课后服务提质增效是落实“双减”政策的重要举措，有利于重塑基础教育新生态（顾理澜等,2022），对贯彻落实好党的二十大报告关于“健全学校家庭社会育人机制”的重要精神具有多维现实意义。2021年11 月，联合国教科文组织面向全球发布纲领性报告《共同重新构想我们的未来：一种“新的教育社会契约”》，指出教育作为社会大系统中重要的子系统，可被视为一种社会契约——“社会成员间为谋求共享利益而合作达成的默示协议”。这为构建应然、理想的课后服务供需关系开辟了新的理路，也为政府学校供给权责分配、供给模式迭代优化以及供给质量保障提供新的启示（刘晓彤等,2022）。

我国早期课后安置式托管单纯依赖中央集权、分级控制的传统教育管理体制，从中央到地方教育部门再到学校实施。随着中央集权向分级管理、中央与地方共同负责转变，放权让利带来了整体利益结构的打破（高燕妮,2009），“上有政策下有对策”的信息博弈充斥在政策制定与行政执行主体间。并随地方政府对学校办学、管理“大一统”身份的改变，学校自主办学和社会参与管理的持续深入，公共教育内部层级间及其与外部社会间的利益分化日趋加剧，悄然带动了公私内外多元主体“教育治理”对单一政府“教育管理”的突破与超越（宁本涛,2022,p.70）。在此背景下，回归政府公共选择的课后服务由中央政府集中统一调控难度大，政策执行需要依赖地方政府、学校、社会和家庭等利益相关主体的协同履责与行动选择。但彼此以行政（职责）与自主（权力）相互协调与制约建立的不完全契约形式，不断通过对上诉求人、财、物利益支持和对下规范约束的“讨价还价”行为博弈，“约定俗成”了当前自上而下委托监护育人与自下而上共同合作、代理推动相结合的新型课后服务关系。囿于现行《教育法》《义务教育法》等的有限管理范畴（邹敏,2020），相关利益主体基于家庭从“课后欲所托”到“课后欲优教”异质性需求满足建立的委托代理关系显得更为多重复杂。

事实上，公共政策的制定执行存在典型的委托代理关系，是科层组织贯彻落实自上而下指令的重要体现。源自西方制度经济学分支的委托代理理论，以正式组织的循规理性行为为分析基础，被广泛应用于企业及科层组织（Jensen & Meckling,1976; Gailmard &Patty,2012）。但不同于西方科层组织机体基础，我国以党领政、政治和行政相互嵌入的生态结构使得政策执行的层级基础不仅源于自上而下的授权，还集中表现为“向上负责制”，且庞大规模中实施的逐级代理更近似于缓和目标统一与地区差异矛盾的权宜之计（周雪光,2017,pp.30-31），恰是一种动态调整下的有限委托代理。这不是说委托代理理论对分析我国情况没有用，相反，其赋予的独特适用性对于理解我国公共政策制定执行更具启发意义。一般而言，委托代理关系的存续依赖三个要件，即信息不对称、契约关系和利益冲突（贾洪波,2020），在政策实践中集中体现为多元主体间的约定演进。显然，上述“三个要件”在课后服务实施推进中交织呈现且相互影响。首先，行政主体间存在着“条块”交织的行政契约关系。从中央到地方政府、从教育部门到学校，自上而下发出课后服务事宜的要约，同时自下而上响应号召、逐级承诺执行课后服务事宜，过程中涉及相关事权、财权等的划分和调整。其次，执行主体因场域不同存在严重的信息不对称。越靠近服务实践越具备信息优势，越能决定契约明确条款之外的执行情况，因此建立的又是不完全契约。最后，主体利益最大化的目标差异造成了课后服务执行的利益冲突。中央以社会福利最大化出发制定课后服务政策，而地方则根据相应的事权、财权等分配程度进行自身利益最大化考量，并在上下互动中不断发生“谈判”松紧程度的变化，进一步影响信息不对称和契约关系的动态平衡。

但是，由于委托代理关系链条越长就越容易出现利益冲突和信息不对称等问题，从而导致政策执行效率降低、激励效果不佳等道德风险问题和博弈行为的逆向选择。因此，委托代理理论的中心任务就是研究在信息不对称和利益冲突情景下，委托人如何制定最优契约激励代理人努力方向与委托人利益方向保持一致（赵宸元,2018,p.12）。特别是在我国，囿于条块链条延伸和非正式人缘关系的复杂，信息不对称、地区多样性等困难加剧，更加考验激励制度安排的优越性和有效性。当下，对处于改革关键阶段的课后服务而言，在政策的持续调整及全社会的高度关注下，明晰政策执行背后多元主体关系的形成及其“人格化”利益诉求的变化，对改进策略激励利益相关主体更好地发挥作用，进而推动课后服务多元一体协同治理显得十分重要。基于此，本研究基于委托代理理论视角，将政府、学校、社会和家庭等利益相关主体纳入研究视野，由此回溯改革开放以来我国课后服务的政策与实践，以历时性的演进脉络呈现课后服务的共时性发展图景，以期精掘问题、深理思路、纾解困境。

二、课后服务多元一体约定的演进历程

委托代理理论为分析课后服务多元主体关系开辟了新的思路，而《义务教育法》作为指引我国义务教育改革管理的制度性法理基点，规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，并明确了学校、家庭和社会的权责，则为分析课后服务多元主体关系锚定了历时性存续的宏观架构，共同促成了“理论视角+政策实践”的分析框架。

（一）约定初现的早期萌芽阶段（1978—1991年）

本阶段整体呈现出“中央许可—地方承接—学校托底—社会①本研究中，“社会”概念指的是政府、学校、家庭以外的组织团体或个人主体，包括非营利性的社会组织和个人、营利性的托管与培训机构、“家教”“家政”人员等，上述社会主体在课后服务不同发展阶段中的介入程度不同。缺位—家庭自选”的发展特征。1978年，党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的历史大幕，教育作为经济社会改革的重要组成部分，也面临空前的改革发展形势（邸乘光,2021）。“以经济建设为中心”客观上需要包括妇女在内的大量劳动力参与社会生产，儿童托管作为解放妇女劳动力、解决家庭看护困难的有效手段获得政府支持（姚喜双,2021,pp.17-18），依托企事业集体创办的单位制学校和诸如“少年之家”等福利场所设立（朱坚强,1999）。据记载，20 世纪80 年代的上海虹口区在十一个街道开设了“少年之家”，其中有两个平均每天放学后接纳约400个儿童（巫安茗,1989）。与此同时，1983年教育部发布的《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定（试行）》、1988年原国家教委颁布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》等文件，还提倡要热情帮助后进学生，允许“学校在寒暑假期间对需要补考的学生进行不超过假期三分之一天数的辅导”，从政府层面给予学校在课后开展学困生辅导服务的早期政策许可，并由地方承接、教育部门和学校代为执行，逐步开启了多元主体应对教育需求的共同利益协商机制。到80 年代后期，尽管出现了企事业集体为降低成本、提高效率剥离服务的现象，但在当时“分灶吃饭”的财政体制下，大部分又转移给了地方教育部门，托底保障的性质没有完全扭转，福利式服务依然短暂徘徊了数年（张秀兰,2008,p.56）。

在此阶段，无论是托管服务还是学困生辅导服务，都被承揽在了政府的公共保障事务中，具有明显的集体化福利属性。其间存在小范围“分灶”信息共享与大范围信息不对称并存的问题，基于看护和教育补差需求的多元主体契约关系因特殊的时空境遇而被初步建立起来。政府包揽式的服务供给模式，充分考虑了社会生产中的家庭生活顾虑，避免了家庭支出负担较大等问题，但却增加了政府治理成本，也限制了学校或集体办学的自主权以及社会主体参与的空间，影响了服务效率和质量，因而不平衡的利益关系与薄弱的契约关系共存。

（二）约定异化的过渡探索阶段（1992—2003年）

本阶段整体呈现出“中央收紧—地方介入—学校迎合—社会补位—家庭自发”的发展特征。1992年，党的十四大提出把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标（李凤梧,1993），其后随着1993年社会主义市场经济体制的确立和1994年分税制改革的实行，集体形式的福利保障传统被瓦解，社会公共服务性政策支持全面减弱，儿童看护责任再次回归家庭。与此同时，国家减负治理进一步强化，政府不再支持节假日的学困生辅导服务，要求全面禁止在课余时间和节假日开展任何形式的补课，学生在校时间不断缩短。而此时，恰逢工业化、城市化发展进程迅速加快，妇女劳动力市场参与率逐渐上升，加之计划生育人口政策带来的家庭结构快速变迁，使得家庭成员不再像过去那样能有充分的时间参与子女的教育活动，特别是双职工家庭大量出现了子女放学而父母依旧在工作的监管空白。面对来自家庭不可忽视的课后看护旺盛需求，国家层面的政策路径依赖又导致难以在短时间内扶正纠偏，地方政府在既有政策的限定下左右为难，多元主体间信息不对称的现实矛盾凸显。这时，拥有信息优势的地方学校开始自发创办“晚托班”，以托管的名义承担起了放学后部分家长因工作不便而委托代为看管学生的责任，并适当进行收费。在北京，2000 年的中小学统一收费卡制度显示，一至四年级自愿参加的小学课后管理费为每生每月8元；在成都，2003年城区学生托管服务费为每生每月10～12元。这样的模式在上海、浙江、广东、黑龙江等地很快得到了推广，称作“晚托班”“托管服务”“课后管理”等，名称不一，被认为是中小学课后服务开展的雏形（晋银峰等,2021）。学校与家庭需求的互利共生关系逐渐成型，但在缺乏国家政策明确支持的情况下，多元主体间的契约关系并未稳定形成。

后期，由于地区、校际差异以及家长对学校教育期望的进一步提高，部分“晚托班”的实践探索开始不只限于托管，还隐藏着变相获利，包括增加了提高成绩的学业辅导（张璐,2021）、转变为收费的纯粹补习班等（屈璐,2019），脱离了最初的服务目标。但伴随家庭少子化现象的出现和家庭经济条件的向好，在解决放学后看护困境的基础上，异化的“晚托班”又恰好迎合了不少家庭获得更高质量教育的需求，课后服务的功能开始发生“漂移”，社会性资源开始试探性介入补位，市场化倾向渐显。因此，这一阶段出现的“晚托班”，逐步在家庭和学校双方彼此求利、相互共生中异化向前。学校自由式的供给模式，既最大限度地切合了学校的教学输出和收益输入，又充分迎合了家庭看护的原初需求，使得教育补差培优的“附属需求”登台亮相并深入人心，但收费标准、服务对象、内容设定等缺乏监管，信息不对称问题越发激化，对教育公平产生的外部负效应也日趋显现。

（三）约定失衡的收缩发展阶段（2004—2011年）

本阶段整体呈现出“中央抑止—地方限制—学校退隐—社会占位—家庭自寻”的发展特征。前期由于“晚托班”的异化发展违背了课后服务初衷，打破了只对特定家庭服务的界限，引起了社会对教育公平的愈加质疑，也引发了政府的高度关注。然而因“政策—供给—需求”间的信息不对称，导致政策导向与课后服务需求满足逆向发展。2004 年，教育部、国家发展改革委和财政部联合发布了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确除按规定标准收取杂费、教材费、作业本费外，禁止收取其他任何费用（教育部等,2004），直接从国家政策层面切断了有偿性课后服务的出路，使得在探索阶段初步建立的契约关系面临被迫取缔的风险。2006年，教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委和财政部再次联合颁布《关于在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知》，进一步要求取消“一费制”标准规定外的所有服务性收费，并责令学校不得举办或参与举办收费性质的补习班、提高班等（教育部等,2006）。连续的“动真格”使得地方和学校不得不迅速收紧各种“谈判式”的探索尝试。例如，四川省2004 年出台的“一费制”收费办法保留了“城市托管费”，但结果遭到质疑（张纯林,2005），到2006 年彻底取消；上海在继2004 年国家推出“一费制”改革后，同年提出要进一步加强对晚托班的收费管理，隔年则明确取消所有公办中小学的晚托班管理费，此举很快引发了一些小学陆续停办持续十余年的“晚托班”（彭薇& 陈煜骅,2007），部分学校则是提供一段过渡时间让家长找到替代方案，个别保留的学校也是在不违背政策的前提下寻求其他变通方式（谭慧容,2012,pp.17-18）。

经费紧缩对学校课后托管生存空间的压制，导致基于利益的契约关系逐渐失衡，学校托管与家庭需求的共生依存关系也逐渐抑止。在过渡探索阶段建立起来的基于利益的薄弱契约关系走向了低谷。但家庭的课后托管需求依然存在，非营利性校外托管场所覆盖又十分有限（姚喜双,2021,p.21），因而在学校课后托管受阻后，由社会营利性组织机构和市场个人提供的校外托管迅猛发展起来，形成了空前的供需规模，成为越来越多有需求家庭的新选择。在本阶段，政府、学校与家庭间主要围绕收费问题在课后托管上形成了选择冲突，政策的反向压制导致学校教育功能外溢于社会场域，开启了其对家庭需求的多样化探索。社会化的课后服务供给模式，减轻了政府对供需资源的直接配置，在提升效率、提高水平等方面取得了积极进展，但市场化营利的本质和无序的爆发式发展也为后来对校外培训的大力整治埋下了诱因，亟待规范性政策的出台。

（四）约定拓新的规范引导阶段（2012—2016年）

本阶段整体呈现出“中央引导—地方试点—学校规范—社会越位—家庭自愿”的发展特征。“大力促进教育公平，合理配置教育资源”成为党的十八大以来教育改革发展的新指引。同时，面对新时代全面落实依法治国的新要求，为有效解决“一些人民群众反映强烈的违法办学、违规招生、违规收费等问题”，教育部于2012 年底印发了《全面推进依法治校实施纲要》，较早提出构建政府、学校、社会之间的新型关系，强调要“依据有关规定，完善管理制度，对学校内设机构开展或者参与经营性培训活动进行规范”（教育部,2012）。由“禁止”到“规范”，在依法治教的总体框架下对校内有偿服务性活动再次释放了缓和信号。前期，学校托管服务被叫停后，部分家庭迫于无奈选择的校外托管及学业培训很多属于市场化经营，涉及的利益、质量、安全等问题乱象丛生，甚至在一定程度上“越位”成为与中小学校并行的“第二课堂”，但其对象仅限具有经济购买力的群体，很难覆盖到弱势家庭，冲击了义务教育的统一性与公益性属性，家庭对学校托管需求的呼声持续存在。为积极回应这一问题，地方政府重新介入，试图推动地区中小学校规范化发展课后托管服务。据不完全统计，在此期间，包括北京、上海、广东、浙江、山西、陕西以及南京、成都、济南等省市都出台了相关政策，开启了自行试点（屈璐,2019）。例如，南京市以学生自愿、家庭申请的方式对按时离校确有困难的小学生全面推广“弹性离校”（储召生等,2014）；北京市斥资5 亿元用于购买社会服务为中小学生提供体育、文艺、科普等放学后课外活动（贾晓燕,2014）；上海市启动放学后看护服务并将之覆盖到所有公办小学，所需经费纳入财政预算（王烨捷&周凯,2014）。

以上多项举措显示，在国家取消学校服务性收费后，符合地方发展实际的学校普惠性托管服务开始涌现。不一样的是，由于地方政府的积极引导，这一时期的学校托管从政策层面对服务对象、服务内容等作了相关的规范约束，也在一定程度上保障了经费来源，为学校参与、家庭选择筑上了一层“保护网”，多元主体之间的契约关系得以再度建立起来。但政策设计缺乏总体布局，对实施形式、主体权责等缺少制度化的规范，地方特色较浓，小范围的服务内容供给与大范围的家庭异质性教育需求契合度不足，推广发展还存在较大的局限性，自上而下的信息不对称困境仍然存在。

（五）约定重构的深化改革阶段（2017年至今）

本阶段整体呈现出“中央推动—地方推广—学校提质—社会归位—家庭自主”的发展特征。2017年，党的十九大提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，教育公共服务的人民性特征越发凸显。同时，“全面二孩”等新人口形势下的教育需求挑战，也在指向包含学校课后服务在内的公共教育供给，促使我国加快推动课后服务政策的出台。2017年3月，教育部办公厅印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，在肯定各地经验的基础上，对服务原则、内容形式和安全保障等做了细化规定（教育部办公厅,2017），是新时代具有重要阶段性意义的指导性政策，从国家层面全面开启了对课后服务工作的政府支持，有关学校课后托管的举措也被统一称作“课后服务”。2018年出台的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》等文件强调充分挖掘中小学校师资和校内外各方资源，明确可以采取“财政补贴”“服务性收费或代收费”等方式筹措经费，首次给予课后服务可收费的政策支持。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，进一步以“提升学校课后服务水平、满足学生多样化需求”的要求对服务时间、服务质量、服务渠道、经费保障等作了细化规定，并允许适当引进非学科类校外培训机构参与课后服务（新华社,2021）；同月，教育部又陆续印发了《关于进一步做好义务教育课后服务工作的通知》《关于支持探索开展暑期托管服务的通知》，推动课后服务在内容上更充实、在时间上再拓展、在空间上全覆盖。

短短五年，国家不断完善课后服务的政策设计、保障机制、实施细则等，高度且密集的关注使之很快上升为一项重要的民生事项，成为基础教育改革热潮中的热中之热。对此，各地积极响应，陆续转发中央文件并跟进出台具体实施方案，学校试点遍地开花，示范推广如火如荼。在“央-地”强力规范治理的背景下，一度乱象丛生的校外托管和培训机构大幅收缩并逐渐转向新轨。调查显示，“双减”政策实施一年，学科类线下和线上机构压减比例达到95.6%和87.1%（金正波,2022）。学校课后服务主体性地位的逐渐回归，使得多元主体间基于家庭异质性需求满足的多重委托代理链从若隐若现到逐步明朗。一是家庭与政府间的委托代理。家庭作为初始委托人将其子女接受课后服务的利益诉求委托给政府，政府为维护公共利益出台系列指导文件，是政策制定者作为公共诉求代理人的履职行为。二是中央政府与地方政府间的委托代理。中央政府在政策制定过程中将课后服务政策执行的决策权交给地方政府，地方政府作为代理人接受中央政府的委托，根据国家政策要求进一步出台具体实施方案。三是地方政府与学校间的委托代理。在实施方案中，地方政府将课后服务的实施任务委托给学校，学校遵照上级要求履行代理人服务职责。四是学校与教师、非学科类培训机构等社会资源间的委托代理。为了达到地方政府及其教育部门的要求，学校主要委托给本校教师具体实施课后服务，并根据相关政策依据引进校外师资、非学科类培训机构等社会资源，由其代理开展学校课后服务活动。

综上所述，由于在课后服务事项上各委托代理主体间“信息不对称、契约关系和利益冲突”的客观存在，政府、学校、社会和家庭的共时性关系，始终以一种适应的姿态，贯穿于我国课后服务历时性发展演进中。整体考察改革开放40 余年来课后服务的发展，可以发现呈现出先升后降、而后再持续上升的“N”字形演进态势。发展至今，作为实现“双减”政策目标的重要举措，多元主体已经在课后服务的发展过程中初步形成了基于“共同利益”的约定关系，“基础托管+拓展育人”的服务模式成为提高课后服务质量的实践共识（杨小微& 文琰,2022）。然而，历时性演进带来的经验与困惑还在深刻影响课后服务优化发展的路径选择。特别是受到委托代理多元主体人格化特征以及家庭异质性需求不断升级的影响。虽然契约关系下的主体间行为受到层级规范指引，但基于各自的利益考量，主体间对不同家庭异质性需求满足程度不同，使信息不对称和利益冲突进一步扩大，可能会出现非政策期待的跨越式委托代理等复杂情况（如家长谋求直接与教师建立“隐蔽性”委托代理关系），从而引发“委托混乱”“约定破裂”“供需异化”等一系列治理难题，这是现实困境的主要来源。

三、课后服务多元一体推进的困境

步入基础教育高质量发展新阶段，各委托代理主体对课后服务优化发展寄予了更高期望，但基于信息不对称和利益冲突的不平衡不充分矛盾的长期共时存在，来自初始委托方家庭的异质性需求升级对政府、学校和社会代理方一体的供给改革提出了严峻挑战，“有而未优、约而未定、协而未调、激而未励”成为阻碍课后服务多元一体推进的四重现实困境。

（一）有而未优：基础供给难以满足家庭异质性委托诉求的升级

课后服务优化发展不可忽视的一个关键因素是家庭异质性委托诉求的不断升级。原有服务诉求主要是满足个别家庭的看护需求，而后增加了满足学困生的文化类教育补差需求，直至升级到集艺术、体育、科普等的多样化、个性化教育需求。特别是在“双减”背景下，家庭优质且多元的教育需求更多地转移到了学校教育，对课后服务水平提出了更高要求，并且已经在政策和实践层面实现了其需求的合理性。但现有大多数地方学校因地制宜的“看菜做饭”与家庭对付费课后服务高要求的“心安理得”形成鲜明对比，不仅限制了部分家庭对优质教育的诉求，家校信息不对称甚至还引发家庭对基础托管保障的担忧。有研究表明，越发达地区，家庭对课后兴趣拓展期待越高（姚喜双,2021,p.72），期望类比于甚至高于校外培训效果，但目前主要依靠学校教师资源的育人拓展服务的专业性、稳定性、系统性欠缺，有的学校甚至迫使学科教师开发特长课程（赵强等,2022），家庭多样化教育拓展的强烈需求与学校特色服务薄弱供给之间的矛盾在隐隐增强。而在西部和农村地区，服务内容相对单一，有些乡村学校因音、体、美、劳、科等教师缺乏而难以开展兴趣拓展服务，有的托管实践沦为形式（都晓,2022）。

由于城乡、区域、校际间在师资、经费、设施等条件上差异显著，中央政策本质上不可能完美兼顾各地实际，因此与地方的委托代理其实是一种松散关联，体现在由地方政府及其教育部门制定政策执行细则、由学校“一校一案”完善课后服务实施方案，彼此间的不完全契约关系给予地方执行过程中因地制宜、因校制宜的灵活性默许。后虽加码学校全覆盖、“5+2”模式等目标设定，但“形似而神未及”现象又加大了多元主体间的信息不对称。随着课后服务发展依赖地方的重视程度与资源调动能力，学校对执行内容灵活性的扩大，将增加与政策主线的偏差风险，进而加重家长的教育焦虑、扩大家长的期待落差，出现诸如加剧教育不公、寻求私教等新的治理难题。

（二）约而未定：权责模糊制约学校双重角色的积极融入

作为政策执行的核心代理方也是间接委托方，学校的服务动力和努力程度直接影响家庭异质性需求的满足程度和效果，是提升课后服务质量的关键着力点。然而，“欲思其利，必虑其害”。学校实施课后服务并不如设想得顺利，家校社等主体权责不清显著影响了学校参与的积极性。一是“委托人”作用的发挥受制于有限的自主权，对家庭异质性拓展需求满足“有心无力”。学校开展日常教育教学之外的课后服务，特别是个性化、异质性突出的课后拓展服务，对其内容设计、师资配置、经费配套等学校组织管理提出了额外要求，但限于教师编制控制和调动校外资源的权力局限，经费筹措的单一途径和使用结构的固定，导致学校运行课后教育教学的能力有限，招聘课后服务人员和引入校外力量的力度不足，仅局限于学校内教师力量的调动使得委托实效十分有限。二是“委托-代理”中间角色的主动融入止步于不清晰的责任边界，对自身服务定位认识与发展“瞻上顾下”。随着服务体量的扩大和需求质量的提高，学校供给压力递增（马莹,2022）。但作为倡导性政策，课后服务的属性还在进一步探讨中，学校的责任限度和问责细则还不明确，往往令学校实施课后服务时应付推诿、被动行事。三是“代理人”服务运行缓慢根源于滞后的制度保障，现有供给力度与形式输出“按部就班”。开展课后服务给学校带来了教师负担加重、考核标准质疑、社会资源吸纳风险等问题，但目前落实教师“弹性上下班”并不理想（刘京翠&赵福江,2022），非学科类培训机构遴选认证尚在自行探索中，校内课后服务的考评及结果运用制度也未完善，滞后的配套制度保障无疑是与教育部门和地方政府“讨价还价”利益博弈的长期结果，严重影响学校课后服务发展的进程。

以上问题是学校作为委托代理双重角色在上下互动“谈判”中的生存写照。对上，学校处于不完全契约的弱势地位，地方政府及其教育部门具有对服务目标设定、验收和评估的绝对控制权，导致其与学校在组织设计、资源配置、激励分配等方面产生潜在利益冲突。若地方只限于关注中央考核指标的易达成性和模糊性，则不足以刺激其下放资源和权力，学校则总能对不作为提出自圆其说的解释，信息不对称现象加剧；但部分地方政府不一定关心，甚至“共谋”以达成“完成任务”。对下，相比于与教师契约关系的稳定，对社会资源的引入往往只具备了象征性委托角色，而对教师权益的不断索取又加深了彼此利益冲突，影响了契约关系的长期稳定。

（三）协而未调：制度空隙不利于社会资源充分发挥代理作用

充分发挥社会资源作用是破解课后服务场所有限、人力不足、专业性不强等瓶颈的关键举措。然而，政策“钟摆效应”带来的历时性发展经验传递着不稳定信息，特别是当来自政府的“有形的手”与来自市场的“无形的手”之间充满冲突与隔阂时，委托代理主体对包括市场在内的社会资源是否应该以及能否全面介入课后服务未有定论。从各地实践来看，政策支持的社会资源在代理开展课后服务工作中都不同程度地遇到了阻力或是埋下了隐患，突出表现为对非学科类培训机构的引进资质、准入程序、报酬标准等存在分歧，遴选认证及相应的评估退出机制也尚在探索，加之培训机构的营利性与课后服务的公益性天然地使学校尽量避之。在未打通进出渠道的当下，校外资源实际上很难进入学校承担课后服务（刘慧琴,2022）。另外，聘请校外志愿者参与课后服务的实施过程缺乏监督，各地没有统一的指导性意见，学校操作各行其是、进退维谷。

相比非学科类培训机构引进程序的复杂性以及志愿者参与的随意性，校外公益性活动场所的性质、资质、人员、安全等有一定保障。但各地学校对校外公益活动场所的认识不一，对相关人员的进校条件、劳动报酬标准等操作不同，难以把握学校引进过程中的公开、公正与透明（王湖滨&马云,2022）。总地来看，不同于西方国家与其社会间边界分明的互动关系，我国以行政委托、社会代理实施的独特形式实现了政府与社会行动的衔接与配合，即以“政府引导、社会参与、协同治理”为特征的整合模式，但“市场化”行为难以控制，同时由于责任风险较大，只有经济利益而无政治前景，极可能造成行政不作为或引进机构的“劣币驱逐良币”（周黎安,2022）。因此，现行政策虽为社会资源代理开展课后服务提供了可能，但到目前为止仍未建立起制度化管理社会资源的引进机制，缺乏具体的代理实施细则和相应的职责设计，学校很难找到切实的制度依据规范性引入社会资源，发挥不同性质社会资源对学校课后服务的充分补给和独特育人作用。

（四）激而未励：评价缺位易引发代理人机会主义行为

对委托人而言，健全有效的激励机制能促进代理人在信息不对称的情况下选择能够使自身利益最大化且符合委托人利益诉求的努力方向，反之，若处理不当则容易滋生代理人机会主义行为，即出现逆向选择与道德风险（赵宸元,2018,p.115）。所谓逆向选择，是代理人在事前利用委托人所不知的私人信息进行决策，选择隐藏信息，致使改革遭遇“劣币驱除良币”；道德风险则是事后代理人利用委托人评价约束机制的不足来隐瞒行为或不作为，从而导致政策执行偏离目标（陈天祥&郑佳斯,2016）。作为委托人的中央政府期望地方政府及其教育部门、学校等代理人按照政策目标行动，并对地方实施课后服务的创新举措进行相应激励。但课后服务涉及的委托代理链条较多，政策制定者虽然能够观测到执行者的工作成果并给予肯定性激励，但难以掌握地方及其学校的执行意愿、努力程度、工作方式以及是否有外部行为等过程信息，故依然存在逆向选择与道德风险问题。

在实施前，由于不能完全掌握学校对课后服务异质性需求满足的重视程度、教师实施课后服务能力的总和等，政府只能根据供给覆盖率、学生参与率、课程实施方案等获取学校落实课后服务的情况，很难掌握学校真正落实的过程和程度。且在现有评估与监督环境下，坚持内涵式创新发展往往意味着要承担由此带来的风险，因而部分地方和学校可能会采取投机取巧的方式，片面追求服务覆盖率、学生参与率、课程设置表等外在指标的达成，从而获得更多的项目资助和政绩荣誉，使课后服务出现形式大于内容的现象。在实施后，各级代理人最了解任务执行的难易程度和评估水平的有限，为了追求自身利益的最大化，常会利用信息优势执行对自身有利的政策条款，包括地方政府倾向于“报喜不报忧”，选择性地向上汇报政策执行信息；一些学校主要还是把学生固定在教室里，选择应付式、保守式的实施措施，避免触及学生安全等敏感问题，窄化服务功能（周洪宇& 王会波,2022）。抑或为便于统一管理和突显成效量化指标，盲目执行部分政策条款，如“一刀切”地让所有学生“被自愿”参加课后服务（刘自学,2021）。以上风险问题加剧了课后服务优质推行的难度，也是进一步完善评价激励体系的症结。

四、课后服务多元一体推进的路向

近期，教育部等13 部门（2023）联合印发了《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》，再次明确了学校、家庭、社会在协同育人中的各自职责定位和相互协调机制，各委托代理主体的利益诉求与行为选择正在发生深刻变化。因此，有必要加快推动课后服务多元主体利益整合，加快构建“政府保障有力，学校协同有序，社会多元参与，家长乐意尽责”（边玉芳& 张馨宇,2023）的“儿童友好型”课后服务契约关系，由“多元主体谋利”走向“多元一体育人”，有效化解委托代理的现实问题。

（一）定标立向：夯实驱动委托代理主体利益整合的保障基础

在课后服务上各主体总是基于理性选择自身利益最大化的行动，但个体的理性选择有时会违背集体的目标追求，导致个体理性与集体理性之间的背离（王玉玲&程瑜,2015）。家庭诉求之所以与课后服务供给水平不相适应，不仅源于服务条件的客观有限，背后也在于执行主体对服务功能价值认知不一诱发了利益博弈，需要因势利导推动利益调和，规范因地制宜、因校制宜执行灵活的边界，以巩固课后服务代理执行主体的共同目标。

一是因势利导增进委托代理主体共识，强化信息共享。在“双减”政策纵深推动下，通过公共舆论、家校课堂、社区教育等多渠道广泛解读课后服务的看管功能、教育功能、社会功能的重要意义。畅通信息传递渠道，加强利益主体间的沟通交流，强化课后服务教育功能和社会功能的价值认同。积极引导多元主体关注改革长远利益，充分认识国家治理校外培训乱象的决心和增强课后基础看管与拓展育人功能的信心，最大限度协调各方诉求和主张，有效驱动利益整合与公共利益最大化。二是因地制宜改进服务供给条件，提升代理质效。严格落实属地管理责任，明确课后服务师资、经费等条件的基本保障标准，全面调研并切实解决农村地区、偏远地区实际困难，有力夯实基础看管功能的保障水平。鼓励区域分步分校推进课后拓展育人服务品牌化发展，定期指导与动态监测，对确有需求但拓展育人服务薄弱的学校予以政策支持与经费倾斜，着力整合资源发挥集群效应，有效促进课后服务均衡发展。三是因校制宜优化服务课程体系，缩小利益冲突。明确将课后服务课程纳入学校课程体系，将之定位为学校课程体系的有益补充和积极拓展。推动构建涵盖学业巩固、学科拓展、综合实践、素质提升等的课后服务课程体系，去粗取精、化少为多，切实提高学校课后服务吸引力，着力提升学生综合素养。

（二）赋权明责：完善激活学校主体性发展动能的管理制度

具有“委托-代理”双重角色的中小学校，在课后服务的各个发展阶段都发挥着重要作用，但历史上政策与实践博弈中的“公地悲剧”也带来了权责不清的遗留问题。只有重视权责内容的依法明确，使学校具备充分开展课后服务的权威依据，才能促进其依照政策规定行事，正确理解和表达政策利益，避免共谋寻租，这是委托代理关系长效发展的重要前提。

一是明法立规定属性，使“委托-代理”有据。已有研究认为课后服务有别于义务教育，应将其归入具有公益性和公共性的准基本公共教育服务范畴（熊晴&朱德全,2022）。但亟须从法律法规上给予课后服务准公共教育服务的身份地位，为学校课程化开展课后服务和制度化管理等提供法理依据，并按照地区发展需求稳步规划，将课后看管服务纳入基本公共服务的进程，指导城乡学校健全课后服务制度，保障学生课后基本权益。二是落地赋权明职责，使“委托-代理”有理。根据现有政策“配齐配足教师”“确保经费筹措到位”“适当引进非学科类校外培训机构”等要求，充分考虑学校组织实施的堵点，指导地方政府进一步出台课后服务实施保障细则，为保障服务落地和适当引进社会资源创设空间。同时，加强制度规范化建设，形成家校委托看管服务协议示范文本，合理规范利益主体行为，避免合作纠纷与寻租谋利。三是尊师重教保权益，使“委托-代理”有效。从利益补偿角度看，应落实课后服务教师报酬补助政策，并将课后服务参与程度作为教师考核奖励的基本要素。从能力发展角度看，健全教师课后服务学习交流机制，通过优质教师引领、团队合作学习提高教师课后服务能力。从人文关怀角度看，坚持教师自愿与学校统筹安排相结合的原则，充分尊重教师课后服务意愿，切实保障教师休息时间。从教育督导角度看，健全课后服务经费监督机制，畅通教师问题反映与解决渠道，防止出现侵害教师权益的行为。

（三）共建善治：构建引导社会资源理性规范发展的协调机制

齐抓共管易出成效，各行其是定引发乱象。委托代理关系的稳定发展重在多元主体求同存异、利益调和。由于多元主体的人格化特征，受到政策制定“路径依赖”、学校执行“实践惰性”、社会资源“趋利避害”、家庭需求“水涨船高”等集体非理性行为（罗泽意&宁芳艳,2022）的客观影响，不管是中央与地方之间，还是地方教育部门与学校之间，课后服务运行过程中都伴随着委托代理主体间讨价还价等利己行为，需要通过健全监管制度保障政策有效执行，确保多元主体不是“精致的利己主义者”，而是“利益共同体践行者”。尤其当隶属于地方多职能部门监管的社会服务资源入驻课后服务时，加强地方职能部门同学校的放权、集权和问责监督，是扩大并规范社会资源进驻课后服务的重要保障。

一是发挥政府“同辈中的长者”协同监管势能。为保障家校社主体权利，政府需要简政放权，但为了加大统筹推进力度，政府又必须具有足够的行政能力，担任好“同辈中的长者”角色，发挥监管主导作用，统筹推动课后服务家校社协同治理。一方面督促地方党委履职，明确课后服务工作履职尽责督导评价机制；另一方面推动职能部门尽责，指导地方发布课程准入指南、核定教师编制、落实保障经费，以及分类设定社会资源进驻认证办法等。同时，完善“元治理”机制，有效防范政策“钟摆效应”导致的资源浪费和民怨累积。二是以“人力、财力、物力、事力”为核心监管内容。坚持底线思维，构建课后服务督导实施办法，重点突出对服务课程设置、人员引进和经费补助的一体化督导，并及时按照课后服务发展需求调整督导内容。三是综合“事前、事中、事后”监管整体作用的发挥。事前，可由中央政府设定课后服务多方联席会议制度，并分设至地方由教育部门牵头，从中明确各级职能部门的课后服务监管职责；事中，充分利用城乡区域学区化管理、集团化办学优势，由学区教育督导管理中心负责定期督导，对问题立现立改；事后，对学校提交的课后服务开展情况由地方政府及其教育部门进行审查，对发现的违规违法行为严肃问责，立行立改。

（四）外控内生：重塑疏解多重代理人机会主义问题的评估体系

如果说外部监管迫使代理人被动履行课后服务职责，那么内部激励对于引导代理人自觉主动最大化政策效用目标意义重大。期望通过行动和激励的双向互动，激发课后服务代理人在接受“参与约束（愿意参与）”和“激励相容（积极选择委托人期望的行动）”的条件下，避免出现隐藏信息和行动的机会主义行为，最大化委托人的期望效用，促进其反思性心智的提升和行动策略的开发。

一是以优化绩效考核塑造外控逻辑，促进委托代理主体利益弹性捆绑。遵循激励相容行动逻辑，将地方发展课后服务力度和成效纳入政府绩效考核范畴。创新财政经费投入方式，对课后服务实施有力、成效突出的学校适当给予增加教师编制、职称倾斜、奖励性补助等支持力度，对实施不力、成效不佳的学校适当减少财政补助、政策优惠等。坚持发展性评价导向，健全课后服务质量评估标准，突出对学校课后服务的课程内容、师资教学、实施效果、安全稳定等的多维度综合考核，将考核结果作为学校年度绩效考核的重要参考指标。同时辅以相关免责制度，鼓励学校创新发展课后服务，缓解因试点探索创新产生的心理顾虑。二是以隐性激励培育内生动力，巩固提升代理主体行动自发自觉。基于我国多级政府的组织管理结构和中小学校的公益属性，课后服务执行的多重代理人参与约束条件是容易满足的，但其背后教育功能和社会功能的长效发挥离不开教育者本身的价值情怀认同，对此追求效益的外在显性激励手段难以企及。因此，评价激励应体现工具理性和价值理性的统一，既要从效益最大化的角度功利性驱使代理人按照委托人期望路径行动，也要有意识地借助情感、荣誉、期望等精神载体激发个体价值追求自觉朝向预期委托目的。除了采取触手可及的外在显性激励外，还可通过挖掘优秀、树立典型、推广经验等增强多元主体的荣誉感，以此唤起参与者投入热情与自信，进而促进各级代理人持续主动参与课后服务。