结构再造与过程民主:社区治理的有效运作模式及其内在机制
——基于“群英断是非”工作法的分析

青 觉,王 敏

(中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院,北京 100081)

民主与治理是我国乃至世界当代政治发展的两大趋势,并在基层广泛的社会治理实践中相辅相成、相得益彰。全过程人民民主作为一种全新的民主政治形态,构建了一种利益需求满足、理性协商共识、透明公开参与以及监督制约有效的链式闭合机制,实现了过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主、人民民主和国家意志的有机统一。城市社区是基层治理的基础单元,随着时空环境的演变,以人际矛盾为核心的社区治理问题不断显现并消解着社区的公共性,呼唤全过程人民民主这一制度的出场。然而,如何将全过程人民民主制度优势转化为社区治理效能,需要研究效能转化的组织结构、社会基础与内在机理。这有助于认识全过程人民民主在城市社区治理中的实践形态和运作逻辑,进而为社区有效治理目标的实现提供民主治理的路径。

1 问题提出与文献回顾

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出:“基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[1]城市社区是因城乡划分和人口集聚而形成的基层治理的复合性单元,是城市治理体系的末梢和服务辖区民众的前哨,这种性质、地位与职责形塑着社区治理的特性。城市社区治理是在以城市现代化为主旨和以制度为支撑的治理追求下,城市行政权与自治权的有效划分与运行过程,其目标是实现行政与自治的良性互动、合作共治[2]。就城市社区治理的本质而言,其核心是社区民主[3],而社区民主直接关系到社区居民的切身权益的实现。全过程人民民主作为一种新的民主政治形态,具有转化为社区治理效能的制度优势,而且进入新发展阶段后社区治理面临新图景、新格局,呼唤新路径。因此,如何进一步将全过程人民民主运用于城市社区治理并转化为治理效能,这自然成为需要深入研究的基本议题。当前,学界围绕该议题开展了如下三个方面的相关研究。

一是关于全过程人民民主。目前,理论内涵、思想渊源、发展机理、比较优势、制度支撑、内在逻辑、重点场域以及实践路径等已构成全过程人民民主研究的主要议题[4]。而对于全过程人民民主的结构、要素、功能等的理论研究主要集中于以下方面:李璎珞从结构、流程与功能三个维度对全过程人民民主进行全景素描,认为全过程人民民主嵌入人民当家作主制度体系中、契合于政策全链条、致力于回应人民期待与促进人的全面发展[5];佟德志等人认为,全过程人民民主是一种决策方式,蕴含着民主主体、客体、程序等要素[6];张等文等人认为,在全过程人民民主结构谱系中,不同类型的民主制度之间相互配合,各民主环节之间有效衔接,为人民群众参与公共政治生活与国家治理提供了渠道[7]。这些研究主要聚焦于宏观理论,对于微观实践的研究尚未系统展开。

二是关于城市社区治理。“社区”这个概念是由滕尼斯较早提出的,其著作《共同体与社会》将“社区”理解为一种共同体和亲密的伙伴关系。随后费孝通在结合滕尼斯对“community”思考的基础上厘清了“社区”一词的内涵。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确提出:“社区是指聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”而“治理”概念的引介为社区建设注入了新的理念,治理本质上不仅仅依赖于政府的权力资源,而是社会中各行动者互动的结果[8]。正是基于对“治理”理念的深入理解,学界对社区治理的内涵、构成要素等理论基础也展开了研究,突出治理主体的多元与协作。比如将城市社区治理定义为:“在接近居民生活的多层复合的社区内,依托于政府组织、企业组织、社会组织和社区自治组织以及个人等各种网络体系,应对社区内的公共问题,共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。”[9]新时代以来,学界对城市社区治理的范围、主体、内容、性质、目的、体制、模式、国外实践与发展趋势、当前中国的创新与发展等进行了系统研究。

三是关于全过程人民民主与城市社区治理。现有研究主要聚焦于理论和实践两个维度。从理论维度看,一方面是阐释全过程人民民主与城市社区治理的关系。全过程人民民主所秉持的以人民为中心的立场、完整的制度程序、可操作的民主运行机制内嵌于城市社区治理中[10],城市居民自治是发展全过程人民民主的基础工程[11],其中公众参与城市社区治理能够深入践行和发展全过程人民民主,保障居民的知情权、参与权、表达权、监督权[12]。另一方面是探究全过程人民民主推进社区治理的路径。张继军等人在论证全过程人民民主优势的基础上,认为通过优化调试机制、健全协商机制、完善驱动机制等可以优化社区治理[13]。从实践维度看,学界主要关注全过程人民民主在城市社区治理中的质量和效果。如陈伟东等人以W市H区L社区为例分析全过程人民民主的城市社区实践样态[14],张力伟等人以Q社区为案例对全过程人民民主进行系统考察[15],邬家峰分析江苏淮安“码上议”协商平台[16],等等。这些研究主要侧重于探析社区治理实践如何体现全过程人民民主,而对权力运行过程中具体的行动主体、结构要素、发生机制以及微观行为的深入分析仍显薄弱。

整体观之,既有研究有利于我们认识和把握全过程人民民主与城市社区治理及其关系,但在以下方面仍有提升的空间。其一,通过实践案例直接反映全过程人民民主与城市社区治理的内在逻辑关系的研究有待增加。其二,在研究社区治理时,大多数学者将研究的空间对象锁定在社区或街道,对两者在实践中的组织体系关系及其结构变革的演进逻辑的研究相对较弱,因而有夸大社区自治或街道办的行政功能之嫌。其三,全过程人民民主属于实践性命题,当其作为一种方法、技术在解决社区社会治理问题时,需要超越基层政权理论取向和基层社会发育理论取向[17],分析治理中的“结构”与“行动者”及其互动过程。无疑,立足社区治理实践研究全过程人民民主更符合这一概念本身的理论属性与实践诉求。进一步而言,笔者认为在探讨社区治理与全过程人民民主互动关系时,更应该关注全过程人民民主运行的治理结构与社会基础,这构成了全过程人民民主得以“落地生根”的深层沃土。

鉴于此,本文采取个案研究法,基于湖南省岳阳市社区治理过程中推行的“群英断是非”工作法,探讨“群英断是非”工作法如何完成社区治理结构的再造与过程民主的呈现,以及如何利用该工作法解决社区治理中的民生问题,并在此基础上总结出城市社区民主治理的着力点,为推进社区有效治理提供参考。

2 分析框架与研究案例

分析框架即体现研究思路脉络、逻辑顺序和内容结构的方案。“结构—过程”分析范式是一种对传统结构分析范式批判基础上的理论创新,其与基层治理具有较高的逻辑自洽性和理论适配性。“结构—过程”分析范式认为,组织的互动及其活力秩序的形成受治理结构的支配,结构由诸多约束条件构成且功能的发挥需要借助特定过程及其所内嵌的连接机制才能实现,而主体参与的过程反过来又会对结构产生实质性影响。通过实践案例可以系统展现“结构—过程”分析范式在具体社会治理中的因果机制和情景效用。

2.1 “结构—过程”的分析框架

城市社区有效治理的实现,既需要因应客体需求的变化,积极变革组织结构,也需要在治理的过程中对治理体系之中的主体与客体关系进行不断调试,优化结构内部各行动主体的关系并推动其实现良性互动。实际上,结构并非静态的,其受行动者的影响,同时行动者又受结构的约束,两者相互形塑,体现为一定的过程性。有鉴于此,本文在借鉴结构化理论的基础上尝试建构一种新的范式,即“结构—过程”分析框架,将推进社区有效治理的组织结构变革及其相关主体互动过程的内外条件结合起来进行分析。“结构”指的是“作为社会系统的特性组织起来的规则与资源,或一系列转换关系”[18]23。其中社会系统就是社会互动中有着结构属性的系统,结构的转化能力依靠规则和资源,规则体现为规范性要素和表意性符码,资源体现为权威性资源和配置性资源。“组织结构”指的是“以一定的具有权威性的制度所规定的组织形式及其关系模式”[19]85。组织结构的合理程度、能动性及稳定性决定着社区治理的效率和效能。“行动”指连绵不断的行为流[18]62,行动关注人的认识、理性、动机以及意图等。“过程”则是指治理过程中各主体围绕权力获取、权力行使以及资源配置而展开的博弈、互动。过程连接着结构与行动,过程既关联着行动者主观能动性的发挥,使得结构具有“能动性”,又连接、表征着行动者的生活体验、价值等要素,使得结构和行动互动互塑,呈现动态性。互动的过程既在重构结构,也在塑造主体心理及其行为。因此,在结构化理论中结构具有二重性,即“社会系统的结构性特征对于它们循环反复组织起来的实践来说,既是后者的中介,又是结果”[18]23。换言之,结构化的形态是由行动者在社会互动的生产中形成的,是一种结构性的社会关系状态。与此同时,它亦是一种互动系统的结构构成的再生产媒介。

结合中国城市社区治理的本土实践,将结构化理论中的“结构”要素、“行动”要素分别加以延展,可以作如下归纳。第一,“结构”要素归为三类:一是由党政体制、法律法规、地方政策等“因子”构成的政治结构;二是由价值观念、伦理道德、思想文化等因子构成的文化结构;三是由多元主体、社会资本等“因子”所形塑的社会结构。第二,“行动”要素归为三类:一是由资源优势、主体责任等“因子”组成的能力因素,影响着行动的持续进行;二是由规则、激励等“因子”组成的惯习因素,其影响着行动以理所当然、经验性的方式进行;三是由共识、经验、效能等“因子”组成的社会资本因素,影响着激发行动的需要或目的。就社区治理的行动主体而言,不仅包括社区居民、党员等在内的个体,也包括基层党委、人大、政协、行政组织、社会组织等在内的组织化力量。因此,本研究在聚焦多元治理主体及其行动者的逻辑的前提下,以“结构—过程”为分析框架来分析“群英断是非”工作法中的“结构”要素和“行动”要素在互动过程中如何改进社区治理,同时分析“群英断是非”工作法作为一种社区治理机制如何展现社区民主治理的过程。

2.2 “群英断是非”工作法案例概况

本文旨在探究城市社区有效治理的民主建构路径,属于探索性研究,故而选择具有一定创新性、先进性和典型性的个案作为研究对象。岳阳楼区是湖南省岳阳市的中心城区,是岳阳市的政治、文化中心。2015年乡镇区划调整后,岳阳楼区辖2乡1镇17街道,总面积171平方公里,总人口80余万。岳阳楼区“群英断是非”工作法于2017年年初在奇家岭街道学院路社区试行,并于2020年10月在岳阳楼区全面推开。这项制度的主要内容是:在街道党工委的领导下,聚焦辖区内的居民矛盾纠纷,注入全过程人民民主理念,不断升级完善基层治理工作法,通过共建共治共享发挥群众主体作用,有效解决一大批基层治理“疑难杂症”。具体工作流程为:群众反映问题→社区调查分析→社区物色“群英”→召开“群英会”断是非→结果分类处理。“群英断是非”工作法成效突出,从2017年推行以来,化解邻里关系、征地拆迁、老旧小区改造等矛盾纠纷1 100多起,解决了一大批“积案”[20]。这一做法受到国内多家主流媒体报道。

从研究设计来讲,以“群英断是非”工作法为个案,主要基于以下考量。一是个案的代表性。个案发生地除了具有一般城市老旧社区所具有的治理结构和功能外,还面临社区治理中的共同性难题,比如“多数矛盾不好调解,干部经常两头挨骂”“相互扯皮”等现象突出。二是个案的历时性。事件与过程发生于历史之中,时序为建立因果关系提供刻度,该工作法围绕历史和时间的关系展开。自2017年奇家岭街道开始试点到2023年全区乃至周边地区推开,历时6年多,整个发展过程与成效均具有阶段性。三是理论与现实的双重关切性。“群英断是非”作为化解基层社会矛盾的工作法,在街道办、党工委整合治理资源与让渡自身权力中,实现了基层群众需求与街道党政力量供给的有效衔接。全过程人民民主贯穿始终,起到了激活民众参与公共事务治理的活力、科层化治理体系对民众的吸纳整合以及强化社区治理能力等重要作用,生动体现了结构再造与过程民主的内在统一性。“群英断是非”工作法在其他地区的“开花结果”仍在继续,这恰恰说明该工作法具有较强的生命力,为考察组织体系再造与过程民主运行提供了实践注解。

3 结构再造:社区有效治理模式构建的关键要素

结构是一种涉及研究客体的局部之间,或者客体与其他事物之间相对稳定的关系。结构的功用不仅在于约束行动主体及其行为,有时结构也会促进行为活动,而结构的约束性力量来源于局部之间关系的模式。治理模式包含治理理念、治理方式、治理结构以及治理实践等,其中治理结构反映事物内在特质并处于核心地位,而结构分析是关于特定选择得以发生的限制条件的研究。为此,本文从政治结构、社会结构和文化结构三个维度,结合行动要素系统分析社区有效治理模式构建的关键要素。

3.1 政治结构再造:党组织统筹内外党建与引领建章立制

一是党组织统筹内外党建,激活社会治理资源。党的统一领导是实现社区有效治理的根本保证,而有效领导的关键在于机制创新。从权责分工看,党的领导在中国现行城市社区治理过程中发挥决定性的作用,尤其是进入新时代以来,党的政治领导力以及对政治资源整合的能力格外突出。比如,从党的十八届五中全会提出“完善党委领导、政府主导、社会协调、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共治共享的社会治理格局”,到党的十九大强调“坚持党对一切工作的领导”,再到党的二十大强调“全面加强党的领导”“确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”,等等。这些政策和实践均表明,党组织在社会治理中处于领导地位,社区党组织已从“内部组织”转向“全面引领”。因此,在城市社区基本建立了以党组织为基础,联合社区党员,整合社区工作者、社会组织、社会志愿者等多种社会力量参与社区治理与社区服务的基本模式。就岳阳楼区而言,按照“网格点题、党员牵头、群众参与、支部挂帅、群英发力、部门联动”的工作思路,强化乡镇(街道)、村(社区)党组织在社区社会矛盾治理中的领导、统筹、协调功能。比如,学院路社区主动谋篇,先以党员为中心,把党员议事会和居民议事会有效统一起来,在街道党工委具体设计和指导下,开拓性地运用“群英断是非”的议事新模式,通过支部挂帅、党员牵头、“格格”(网格员)点题、群众助力、部门参与,处理社区群体性的重大事务。正是通过党委统一领导,带动了“两代表一委员”、乡贤能人、志愿者、居民代表、网格员、“五老人员”等共评、共商、共断群众不同诉求的是与非,将矛盾化解在基层。

二是党组织推动建章立制,强化细化制度保障。法律法规作为一种特殊的制度形式,在社会治理中的作用主要是为人们提供一个日常生活中互动的稳定结构或相互交往的框架来减少不确定性。为了推动“群英断是非”工作法的落地,岳阳市委办公室印发《中共岳阳市委办公室关于印发〈岳阳市推行“群英断是非”工作法实施方案〉的通知》,下辖的乡镇(街道)也制定了适应于本辖区的实施方案,比如《禹山镇推行“群英断是非”工作法实施方案》。在这些实施方案中,对指导思想、目标任务、实施步骤、工作要求等均作了详尽的规定,比如实施步骤依次包括网格点题→提交事项、党员牵头→认领任务、群众参与→选配精英、支部挂帅→引领方向、群英发力→达成共识、部门联动→厉行法治等。与此同时,党组织推动建立调解协议自动履行督促机制。通过向当事人发出《自动履行义务告知书》,提高群众对“群英断是非”结果的社会认同度。这种详细的政策规范,不仅遵照了国家相关法律法规的原则和主张,同时也吸收了地方性知识,因而能够保证所制定的政策具有较高的适配性和指导性。

3.2 社会结构再造:塑造协同治理网络与培植社会资本

首先,建立多元主体协同治理网络。从社区治理的起源看,社区表征着一种共同体精神,呼唤充满温度、相互体恤的共同体的形成,而充满悖论的现代性本身使得现代社区集撕裂式体验与虚实交织的快感于一身。“城市中的人基本生活在空间分割、内部私有、同质聚集的隔离社区内,在互动情境中表现为对深度交往的排斥、人与人之间相互存疑等信任匮乏的人际交往状态。”[17]而要对这种空间和互动情境进行改造,就需要创新举措,对多元主体进行整合,推动社区治理主体结构呈现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的“一核多元”态势。就“群英断是非”工作法而言,其组织行动得以有效运行的关键在于建立了街道与社区、党员与群众、社区与“群英”等多元主体的有效协同机制:一是街道党工委组织和推动“群英断是非”工作法的实施,保证党工委对该工作法实施的统一领导,同时整合“条条”部门对该工作法实施的支持;二是社区负责挖掘、筛选“群英”,组织形成“群英”库,并依据社区收集问题的性质、复杂程度以及涉及的利益相关方,组织“群英”进行“断是非”;三是社区内部设置网格员,及时发现和反馈辖区居民诉求;四是小区内部设立业主委员会和楼栋长,通过小区组织建设来物色“群英”,包括“两代表一委员”、律师、志愿者、居民代表、“五老人员”等。在具体的实践中,不同主体基于专长、分工而开展协商治理,共同解决辖区内居民的急难愁盼问题,优化生活、工作、居住环境,促进社区内部的团结和美。

其次,厚植社区有效治理社会资本。社区范围内的公共事务主要是民生事务,这意味着与居民的生产生活密切相关。而现实中城市居民居住在空间相对分割、情感支持相对缺乏、内在群体凝聚机制沦落以及权威体系缺失的社区中。当社区公共事务需要合作时,总是会陷入“集体行动的困境”,但在现代社会人们又存在对“社区”本身所蕴含的归属感、互助性和亲密感等的需求。因此,如何实现社区内部居民的再组织、再合作就显得尤为重要,社会资本的培植则提供了一种方法。“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够促进合作行为来提高社会效率。”[21]216社会资本能够促进自发的社会合作。岳阳楼区一方面细化治理单元,将支部建在网格上,发挥支部对下辖居民的服务与引领能力。通过支部下沉,及时将党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到基层,同时每一楼栋均设立有“楼栋长”。“楼栋长”是通过楼栋居民民主推荐产生的,这就保证了“楼栋长”具有较高的信任基础。为充分发挥党建引领作用,深入实施“党建+网格化微治理”,岳阳楼区把支部建到每一个网格、每一个小区,把党小组建到每一个微网格、每一个楼栋[22]。通过支部下沉与设立“楼栋长”,实现了党心与民心相连。另一方面整合基层治理品牌,发挥“群脑众智增能”的优势。将探索多年且比较成熟的“党建+微网格治理”、邻里理事会、和谐宣讲团、何姐工作室等整合进“群英断是非”工作法中,方便社区居民表达利益诉求,对问题的解决形成聚合效应。

3.3 文化结构再造:重视文化心理诉求与培育公共精神

一是重视个体现实利益,兼顾文化心理诉求。维护合法利益是个体行动的根本出发点,而重视文化心理诉求有利于利益冲突的化解。马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[23]187经济学也认为,作为“理性人”的个体具有追求利益最大化的动机。事实上,欲望的无穷与有限的资源之间存在张力,需要一种调节、重置机制。从“群英断是非”工作法所涉及的利益主体看,企业作为资本的一种组织形式,逐利性是其本质属性,而如何在保证企业依法依规经营并获得生存发展机会的同时,不侵害社区居民及其他市场主体的利益,则需要建立一种企业内外沟通协调机制。参与该工作法的“群英”作为社会精英,在超越了物质利益的追求外,还有获得社区居民认可的社会文化心理需求。此外,社区居民反映、参与跟自身利益相关的社会问题的解决或者公共服务(公共产品)供给等,构成居民参与社区协商民主的重要因素。比如,惠民项目引发的矛盾、小区内部管理的纠纷等,这些矛盾与居民的生活、工作紧密相关,因而也往往成为社区居民关注的焦点。社区居民希望通过开展对话、协商等形式解决,而对话、协商恰恰是社区居民文化心理的外在反映。正因如此,社区积极组织开展“群英断是非”活动,而不是直接诉诸法律来解决利益矛盾。

二是厚植家国情怀,培育公共精神。由价值观念、伦理道德等构成的文化结构是推进“群英断是非”工作法实施的价值基础。“德治教化”是实现社区善治的重要基石。“群英断是非”工作法在制定、实施、推广过程中以湖湘本土优秀传统文化为基础,同时注入“家国情怀”“邻里情深”等情感,力图通过社区情感的再生产来协调社区成员之间的关系。一方面,将“家国情怀”“与邻为善”等情感期许融入“群英”——优秀党员、“两代表一委员”、居民代表、“五老人员”、乡贤能人、志愿者、网格员的选拔、培训、考核中,厚植“群英”的“家国情怀”,激活“群英”的服务意识,发挥“群英”在整个社区治理中的模范带头作用;另一方面,通过普及、推广城市居民公民文化、制定村(居)规民约、营造“守望相助”的熟人社区文化等多种方式,培育社区居民的公共精神。

总体而言,从结构化理论来看,社区的有效治理既非组织机构驱动的产物,也非行动者单方面推进的结果,而是结构与行动者互动互构的结果。“群英断是非”工作法作为一种新的组织形态嵌入社区治理中,不仅改变了社区原有的组织生态结构,也改变了居民的行动逻辑,为推进社区有效治理提供了新的结构化方案,驱动传统社区治理的现代化转型。从结构化理论看,推进社区有效治理是一个持续结构化的过程,而“群英断是非”工作法作为一种新引入的结构性要素,当作为行动者的居民、“群英”介入其中并展开行动时,就在进行着居民、“群英”与社区结构的再生产。这具体体现为“群英断是非”工作法对居民身份的重塑、对社区治理规则的重构以及对社区治理资源的重置,为社区有效治理提供了社会基础。

4 过程民主:社区有效治理的内在机制

社区治理结构形塑着治理方式并通过治理绩效得以外显。全过程人民民主制度效能的转化需要依托有效的社区治理结构,治理结构再造为全过程人民民主提供了行动空间。从“结构—过程”的分析范式来看,全过程人民民主功能的发挥必定是建立在既定的治理结构之上的[24],整个功能的发挥体现于主客体互动的过程中。岳阳楼区“群英断是非”工作法的历时性推进,不仅有效推动了社区治理结构的再造,而且其实施过程本身亦体现和贯穿了全过程人民民主(见图1)。

图1 社区全过程人民民主的实践体系

4.1 民意征集:利益诉求的表达

立足社会矛盾,发现并回应人民需求,是推进全过程人民民主的基本要求。社区治理的事项繁多,诸如社区卫生整治、老破旧改造、加装电梯、停车收费、成立业主委员会、居民矛盾纠纷调解等,均是关涉居民切身利益的事情,这些事情久拖不决就会变成居民的烦心事甚至政府的麻烦事。过去通常是由党政部门来决定做哪些事,而岳阳楼区的“群英断是非”工作法一改传统的社区单向治理模式,由街道党工委牵头主动面向社会和居民汇集与调查需要解决的社会事务,实现了社区公共事务治理由“要我治理”到“我要治理”的转变。

“群英断是非”工作法中所断“是非”征集主要有四个渠道。一是民众直接反映的问题。在日常工作生活中,社区民众就生产生活中遇到的私人没办法解决的问题、矛盾纠纷主动向社区、街道办反映,社区根据问题涉及的利益相关方、性质、主要焦点等选择合适的“群英”,具体人选因事而定。二是向辖区民众征集。在街道政务服务中心、社区便民服务中心、小区门岗等人流密集或接触频繁的场所均设置有提议点,同时安排社区网格员走访辖区商贸、集市、小区等,及时收集并报告涉及安全、稳定的问题。此外,社区干部还会通过定期与不定期的方式召开多方座谈会征集辖区群众意见。三是向“两代表一委员”征集。街道和社区设置“两代表一委员”联系点作为沟通居民、了解民意、征求意见、反映需求、发挥监督的纽带。四是向辖区企事业单位征集。统筹协调各类企事业单位、志愿者组织对接社区工作,社区根据其反映的问题或提交的建议积极组织人员进行核实,引导其参与社区“断是非”及其他公共事务治理。

“群英断是非”工作法中意见征集具有以下特点。一是涉及面广。覆盖整个辖区居民所反映的问题,比如惠民项目、小区内部矛盾、小区与外界矛盾等,涉及经济、社会、生态多个领域。二是方式多样。线上与线下结合、定期与不定期结合、网格员反馈与社区干部主动征求结合,多途径征集意见。三是专业组织力量的引入。岳阳楼区在民意征集中注重发挥“两代表一委员”和社会组织的意见,有助于帮助居民通过正式的沟通渠道更好地表达自己的诉求和意见。这些意见征集能够体现“群英断是非”工作法本身的民本性、民意的代表性、群众的广泛性与表达的有效性,畅通了民意表达渠道。倾听民意、吸纳民意是全过程人民民主运行的基本要求,集思广益、发现问题则构成了全过程人民民主的首要环节。

4.2 民主协商:民意共识的聚合

在收集群众反映问题、社区调查分析以及选择“群英”后,召开“群英会”断是非。这就需要一套“集成装置”将群众反映的分散意见或问题转化为一种民意共识,而民主协商是一个重要机制。广泛征集的“是非”问题并非都需要民主协商来解决,如在2017年首次开展“群英断是非”工作法时,就收集了上百条居民矛盾、意见或问题,分类梳理后筛选出最需要优先协商解决的矛盾。街道根据矛盾涉及的主要内容与复杂程度,如占道经营、产权纠纷、宅基地纠纷、违规建设、邻里纠纷等,通过召开社区“群英断是非”会议的形式对辖区民众所反映的问题进行分类研讨。

“群英断是非”工作法在实践中将评判权交给群众,干部不再当“判官”,群众“是非”由群众断。“群英”的挖掘和吸纳面向辖区内所有符合条件的居民,围绕矛盾、纠纷、问题等核心议题,邀请相关“群英”进行“断是非”,一般6～10人不等,除了当事人、“群英”外,设一名组长和笔录员。组长主持开场、组织讨论、控制现场、综合协调,以保证协商的顺利开展并取得预期效果,笔录员主要负责记录协商的过程和结果。民主协商主要有四个步骤。一是组织培训。为了确保“群英会”有效开展,社区、街道会事先对组长、记录员以及涉及的“群英”进行简要培训,内容包括协商的主要目的、基本原则、工作流程、角色分工、注意事项等。二是选择“群英”。“群英”即能有效影响当事人的关键人物,其构成了工作法的核心。在实践中,“群英”人选因事因人而定,对当事人能形成有效影响力——在当事人心中有分量、说话公道并且能够兼顾大局、引领方向,最好是党员。三是召开“群英会”。“群英会”召开的时间、地点不固定,其由矛盾纠纷(问题)的紧迫性、重大性、复杂性以及涉及的直接利益方等多种因素决定,同时邀请人大代表、政协委员、涉事职能部门代表、社区干部、业委会代表、涉事领域权威专家等参与“断是非”。“群英会”上“群英”及利益直接方就群众所反映的矛盾或问题展开论辩和磋商,形成民意共识。四是协商结果公示。将“群英会”讨论、协商形成的结果在现场进行宣布并签字确认,对部分协商讨论的结果在社区范围内进行公示。

“群英断是非”工作法是一个平等对话、沟通协商的组织平台,矛盾双方借助该平台自主完成了矛盾问题的呈现、自我诉求的表达,同时也聆听到了相关“群英”的意见或建议。这一论辩的过程其实也是居民民主意识与民主能力训练、提升的过程。该工作法的特点和优势体现在三个方面。一是民主的参与性。提供了辖区居民表达利益诉求和参与公共事务治理的渠道,社区内符合条件的居民围绕提交或上报的矛盾纠纷、公共议题展开协商与沟通。二是协商的平等性。在研讨现场,涉事居民表达自己意见或建议的权利都得到了切实的尊重,“群英”提出主张、建议等权利也给予尊重,正是因为涉事主体的权利得到平等的尊重,因而在平等协商的基础上能够达成共识,实现民主协商预期的效果。三是结果的公开性。整个过程的公开也往往预示着结果是公开的,协商的结果现场公开宣布,涉事方和“群英”均知晓结果。此外,涉事方邀请见证人一起见证协商的结果,这也是对民主协商的一种监督。民主协商是全过程人民民主的重要环节,通过反复的协商、协调、协作而形成最大公约数。

4.3 民主表决:公共意志的产生

民主表决就是由“群英”表决出所研讨的问题或矛盾的处理结果。之所以设置这一环节,主要有两个考量因素。其一是达成共识。民主协商的目的在于形成共识,而民主表决的目的就是要让民主协商最终有个结论,而非议而不决。其二是解决急难愁盼问题。基层事务千头万绪,社会矛盾层出不穷,由辖区居民反映的问题和社区征集的事项并非都要由该工作法进行论断。事实上,针对收集的问题,在审查核实的基础上会根据轻重缓急进行分类,优先考虑群众急难愁盼的事项。通过民主表决的方式,能够最大程度地集中集体的智慧来化解矛盾。此外,社区所拥有的化解矛盾的资源相对有限,这也使得民主表决环节是在有限的人财物约束条件下选择最符合实情的解决办法。

民主表决采取的是谈判型共识民主的办法,即通过协商、谈判等多种制度形式,来分享权力、达成共治[25]。民主表决遵循的程序如下。一是表决事项的公开。以纸质备案形式收集所要研讨的问题或项目,同时发动涉事当事人、“两代表一委员”、社区干部、业委会代表、企事业单位代表等参与研讨,让参与者充分了解每个问题或项目的内容、焦点、目标等。二是表决的全过程。整个表决遵从“民主基础上的集中,集中指导下的民主”原则,坚持“从群众中来,到群众中去”的群众路线,充分尊重涉事当事人的主体地位与尊严。在群英断是非的整个过程中,不是通过多数票决或举手表决了事,而是反复协商、协调、协议,比较不同方案或办法的优劣,扬长避短,最后把它合成一个新的方案。显然,在这样的协商、谈判、妥协基础上形成的表决结果,最大可能减少了“多数人对少数人的挟持”。诚如奇家岭街道办工作人员所说:“从形式上讲,通过‘群英’举手表决也能体现多数原则,但这种举手表决不能从根本上解决问题,因为少数人‘口服心不服’,后患依旧存在,甚至后期会出现越级上访的情况。”三是表决结果的公示。表决前,由涉事当事人、社区片长、“两代表一委员”、居民代表等选出“群英”和见证人。整个“断是非”过程以会议研讨形式公开进行,见证人全程监督,居民也在现场观看和监督讨论的情况,最终就“断是非”讨论结果当场公布并公示。

由“群英断是非”工作法合意产生最终进入表决的结果。严格来说,只有民主表决才是尊重人民主体地位和通向共识民主的真正的民主形式。民主表决的过程具有以下特点。一是实现了形式民主与内容民主的统一。“群英”表决既具有谈判型共识民主的形式特征,又将表决结果与当事人利益、公共利益相结合,是通过反复协商、协调、协议,通过比较不同方案的优劣,最终合成的一个新解决方案。二是完成了从多数意见到公共意志的转变。这种谈判民主模式比多数决民主模式更优越[26]2,其通过协商、对谈等多种制度形式来分享权力、达成共治,体现了包容、谈判和妥协的特征。该工作法体现的是谈判民主而非多数决民主,因而体现的是公共意志而非多数决意志。三是体现了人民当家作主的民主真谛。整个过程体现“民事民提、民事民评、民事民决、民事民监”,实现了社区单向治理到多主体协同共治的转变,真正赋予社区居民当家作主的权利,是人民民主的真实体现。

4.4 民主监督:民主绩效的保障

民主绩效的获得需要民主监督提供坚实保障。由“群英”通过协商、谈判、妥协达成共识的结果以及讨论过程均接受民众全程监督。监督的方式有四种。一是居民监督。由当事人、党政领导、企业代表、业委会代表、法律人士等组成的“断是非”讨论小组,其讨论全过程接受居民群众和工作组的监督。这些项目或矛盾与居民自身利益密切相关,故而居民参与监督的积极性较高。二是调解协议约束。建立调解协议自动履行督促机制,向当事人发出《自动履行义务告知书》,确保当事人对调解结果的认可及其相关行为的履约。三是“两代表一委员”监督。区各委办牵头,基层党代表、人大代表、政协委员等共同参与,对辖区群众反映的“是与非”进行共评、共商、共断,并对协商的结果进行监督。四是媒体监督。目前,“群英断是非”工作法在岳阳楼区广泛开展,先后受到《人民日报》《新华每日电讯》《中国青年报》《湖南日报》《湘声报》《岳阳日报》、“湖南长安网”等主流媒体或网站的报道,这当然是一种媒体舆论监督,推动该工作法做细、做实、做深。

“群英断是非”工作法本质上讲属于一种基层群众工作方法,而能否对居民反映的急难愁盼问题进行及时、高效的回应,除了通过再造治理结构以实现工作机制优化外,还依赖于民众的有效监督。“群英断是非”工作法中体现的民主监督特点如下。一是监督的广泛性和代表性相结合。所有社区居民都享有对反映问题或项目的监督权,所有参与“群英断是非”工作的各类“群英”均具有监督权。这种多主体的监督,使得监督不仅广泛而且真实。二是引入专业组织力量强化监督。人大代表、政协委员本身具有监督政府、回应民众诉求的职责,为了保障和充分发挥人大代表、政协委员的监督履职有效性,岳阳楼区专门出台相关文件并在街道、社区设立人大代表、政协委员工作室保障其监督权落地。同时,对于涉及老旧小区改造、加装电梯、道路改造等事项,则引入工程建设类的质监公司进行专门监督,确保民生项目造福于辖区居民。正是有了这些全方位、多主体的民主监督,确保了“群英断是非”工作法真正造福于民众。民主监督是全过程人民民主的兜底保障环节,保证了民主绩效的顺利实现。

5 结语

本文基于湖南岳阳“群英断是非”工作法这一社区治理的实践案例,深入分析了践行全过程人民民主的“群英断是非”工作法在城市社区治理中的“结构”要素、“行动”要素及其互构关系,并在此基础上呈现了“群英断是非”工作法推进社区民主治理的运行逻辑。本文的核心观点是:社区治理中的全过程人民民主既是一个价值性、解释性命题,更是一个实践性命题,全过程人民民主通过指导社会实践而富有生命力,但社区治理中的全过程人民民主的运行是一个系统工程,需要“结构”要素和“行动”要素及其互动关系的支撑。其中政治结构、文化结构、社会结构则构成了社区治理中全过程人民民主的核心结构要素。本文试图通过个案研究总结全过程人民民主在推进城市社区有效治理过程中的组织结构和社会基础。有效的城市社区治理离不开全过程人民民主的支撑,而要将全过程人民民主的制度优势转化为治理效能,还需要依据社区治理的组织结构和社会基础而定。一是要持续优化以社区党组织为核心的主体结构,发挥社会整合与“条块整合”的双重优势;二是完善以法律法规为保障的行动规范;三是创新以协同共治为核心的运行机制;四是以地方性知识和社会主义核心价值观塑培社区公共文化;五是厚植社区治理的社会资本。当然,城市社区有效治理的实现是一项复杂的系统工程,既需要各种要素的聚集形成合力,也需要因应客体需求的变化来调试举措,唯有如此方能实现社区善治。