促进个体工商户高质量发展的政策研究
——基于国家层面政策文本的内容分析

颜嫦嫦 王晨诚 高 翔 彭少杰

习近平总书记强调，个体工商户是群众生活最直接的服务者，要积极帮助个体工商户解决租金、税费、社保、融资等方面难题，提供直接有效的政策帮扶[1]。量大面广的小微企业和个体工商户是我国经济和就业韧性的重要支撑[2]。数量巨大的个体工商户在稳增长、促就业及惠民生等方面发挥着重要作用。随着新业态、新产业、新模式、新技术的蓬勃发展，网络直播、微商电商等“新个体经济”层出不穷[3]，特别是近年来受疫情波动及消费低迷等多重因素影响，个体工商户的生存和发展面临着诸多困难和挑战，如经营成本增加、招工用工难、贷款融资难等。为进一步促进个体工商户持续健康发展，本文在梳理个体工商户发展历程的基础上，着重对后疫情时代个体工商户发展的政策文本进行分析，提出个体工商户高质量发展的思考建议。

一、个体工商户发展历程

新中国成立以来，个体工商户蓬勃发展，个体经济从小变大、由弱变强，主要经历了三个发展阶段：一是起步阶段。1980年温州小百货业主章华妹领取了中国第一份个体工商业营业执照——工商证字10101号[4]。当时全国个体工商户占市场主体比重不足1%，数量不到1万户[5]。二是政策支持阶段。1987年《城乡个体工商户管理暂行条例》发布，个体工商户开始全面规范化发展。2011年《个体工商户条例》取代了《城乡个体工商户管理暂行条例》，个体工商户从业人数限制取消，开启了与公有制经济平等竞争、相互促进的新时代。三是蓬勃发展阶段。党的十八大以来，个体工商户在国家政策鼓励和支持下，焕发出强大的生机活力。2022年11月制定出台的《促进个体工商户发展条例》，在制度层面为个体工商户的发展提供良好的法治环境[6]。

二、后疫情时代个体工商户发展政策文本研究

近年来，特别是新冠肺炎疫情爆发以来，广大个体工商户面临着疫情反复、消费低迷等多重因素的叠加影响，在生存和发展上遭遇了一系列的困难。为此，国家出台了一系列的政策措施，帮助个体工商户复产复工、渡过难关。

（一）总体情况

近三年来，全国市场主体和个体工商户总数均呈逐年上升趋势，全国新设个体工商户年平均增长率约为10.78%，个体工商户数量约占市场主体总量三分之二。根据国家市场监督管理总局统计数据，2020年全国市场主体总数为13840万户，个体工商户总数为9287万户；2021年全国市场主体总数为15373万户，个体工商户总数为10300万户；2022年全国市场主体总数为17015万户，个体工商户总数为11400万户（见图1）。个体工商户带动了近3亿人就业，发挥着社会稳定器、就业蓄水池、共同富裕生力军的重要作用，是实体经济的重要组成部分，也是参与实体经济发展的重要力量。

图1 近三年全国市场主体和个体工商户数量图

（二）政策发布情况

本研究基于威科先行•法律信息库[7]，以“个体工商户”为检索关键词，地域范围限定在“全国”，发布日期限定在近三年，时效范围限定为“现行有效”，经过综合检索最终筛选出32个有效政策文本。从颁布政策的单位看，联合颁布的政策有6项，单独颁布的政策有26项；从颁布政策的时间看，2020年颁布的政策8项，2021年颁布的政策5项，2022年颁布的政策19项；从颁布政策的效力位阶看，行政法规1项，规范性文件31项（见表1）。

表1 近三年扶持个体工商户发展的政策文本汇总表

利用Nvivo12软件进行词频分析可知，个体工商户、发展、减免、政策、金融等词语字号比较大，表示该词汇出现的频率比较高，体现出个体工商户在社会经济发展中的重要性和国家政策对其发展的扶持程度。其次，“租金、金融、贷款”等出现的词频率高，显示出当前个体工商户发展面临的重重困难。最后，“减免、房屋、担保”等词频率高，是国家在疫情特殊时期，针对个体工商户发展存在的困难采取的有力解决举措（见图2）。

图2 国家层面扶持个体工商户发展政策词云图

（三）政策内容分析

通过对疫情发生以来国家出台的32个关于个体工商户发展的政策文本分析，提取政策文本中扶持个体工商户的具体做法，共获得开放性编码（open coding）232个。整合扶持个体工商户具体做法，将其归类到同属意义单元，获得主轴编码（axial coding）20个。将扶持个体工商户做法概念化后的意义单元划分到统一的范畴，获得选择性编码（selective coding）4个，分别为降低经营成本、加大金融扶持、强化服务保障和优化市场环境等四个方面（见表2）。

表2 国家层面32项关于个体工商户发展的政策编码表

通过对后疫情时代国家层面关于个体工商户发展的政策内容分析，主要得出以下研究结论。

一是降低企业经营成本政策具有短期应激性、临时性特点。降低经营成本的参考文件有23个，有效参考点99个。其中，在房屋租金减免、减免或缓缴社会保险费、税收优惠、降低水电气成本、减免费用等方面参考点和文件数均比较高。在降低经营成本方面，扶持的主要内容包括：推动阶段性减免市场主体房屋租金，如对个体工商户承租国有房屋减免3～6个月租金；对受疫情影响暂时出现生产经营困难的个体工商户用水、用电、用气实行“欠费不停供”，允许其在6个月内补缴欠费等。综上可知，降低企业经营成本是后疫情时代扶持个体工商户发展采取的最多也是最直接的政策措施。

二是金融扶持政策的覆盖面、匹配度、精准性不够。加大金融扶持的参考文件有17个，有效参考点56个。其中，货币政策支持和强化金融服务的参考点和文件数比较高；提升融资担保效能、优化信贷产品及服务、线上办理等的参考点和文件数比较少。加大金融扶持是解决后疫情时代个体工商户“急难愁盼”突出问题的重要举措之一，目前在提升融资担保效能、优化信贷产品及服务、线上办理等方面的扶持所占比重较小，再加上个体工商户金融扶持政策的可获得性不够，长期处于金融供给的洼地，因而需要加大对个体工商户的金融扶持力度，提升金融扶持政策的覆盖面、匹配度、精准性。

三是服务保障政策呈现服务保障方式多元化特点。强化服务保障的参考文件12个，有效参考点50个，主要通过创业就业、政策宣传、发挥协会作用、制度保障、党建引领、复工复产等六种方式为个体工商户发展提供服务保障。其中，创业就业、货币政策宣传和发挥协会作用的参考点和文件数比较高，制度保障、党建引领、复工复产的参考点和文件数比较低。服务保障政策是帮助个体工商户渡过疫情难关、促进经济稳定健康发展的有效保障。当前，制度保障、党建引领、复工复产在个体工商户发展的扶持政策中所占比重还比较小，扶持力度还不够，需进一步加强这几种服务保障方式的扶持力度。

四是优化市场环境政策扶持力度相对薄弱。优化市场环境的参考文件5个，有效参考点27个，在变更登记、网络平台、登记注册、便捷服务等方面参考点和文件数均不高。在变更登记方面有2个参考文件，在网络平台方面有4个参考文件，在登记注册方面有3个参考文件，在便捷服务方面有2个参考文件。优化市场环境是后疫情时代扶持个体工商户发展政策中相对薄弱的领域，需要立足于消费低迷的时代背景，围绕个体工商户“准入、准营、运行、退出”四大环节，实现对个体工商户“全生命周期”的市场环境优化。

三、对个体工商户高质量发展的思考

推动个体工商户扶持政策落地见效，是当前宏观经济政策最关键的任务之一，需要建立个体工商户长期发展战略，完善个体工商户高质量发展的政策体系，持续激发这类市场主体活力，发挥其在稳定就业、方便群众生活等方面的独特重要作用，增强经济发展韧性，促进市场良性循环。

（一）优化发展环境，促进个体工商户持续健康发展

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境[8]。为个体工商户发展提供良好法治环境，是激发个体工商户活力、提振市场信心的关键要素。要坚持“两个毫不动摇”，通过制度和法律的确立来确保对个体工商户的平等对待，通过政策和舆论的力量来鼓励和支持个体工商户发展壮大，依法保护个体工商户的合法权益。严格落实《促进个体工商户发展条例》中关于保护个体工商户合法权益的各项内容，如政府及相关部门要在充分倾听个体工商户和相关行业组织意见的基础上再制定相关政策措施，不得制定或实施对个体工商户歧视性的政策措施，包括但不限于资质许可、项目申报、政府采购和招标投标等方面。因时因势优化完善助企纾困政策，延续对个体工商户等经营主体的政策优惠，并结合新情况和新问题制定新的政策措施，帮助更多个体工商户恢复元气。

（二）完善扶持工作机制，激发个体工商户市场主体活力

针对当前个体工商户发展中所面临的突出困难，要重视政府职能的发挥，制定具有针对性的制度举措等。在制度保障上，要充分发挥个体工商户发展部际联席会议制度的作用，研究扶持个体工商户发展的重大政策措施并做好其实施工作，统筹协调促进个体工商户发展的各项关键事务。发挥好国务院市场监督管理部门与其他相关部门之间的协同作用，按照职责分工、深入调研，联合制定出扶持个体工商户发展的政策措施。发挥党建引领作用，推动个体工商户高质量发展，一方面要发挥个体工商户党员在干事创业中的先锋模范作用，另一方面要充分发挥个体工商户党组织在个体工商户发展中的政治引领作用。同时，充分发挥工商联和其他社团组织的桥梁纽带作用，通过开展培训学习、宣传教育以及推动困难帮扶等多项举措，为个体工商户排忧解难。

（三）打好政策组合拳，助力个体工商户轻装上阵

综合提升优化市场环境的政策体系，优化个体工商户登记便利化程度，支持个体工商户经营者变更，拓展网络平台服务的应用场景，推进个体工商户全程网办便捷性。提供匹配度高的金融服务政策体系，鼓励政府性融资担保机构在同等条件下优先为个体工商户首贷户贷款提供担保，结合个体工商户等经营主体融资需求特点和地方产业特色，优化信贷产品服务，优化贷款审批手续，提高个体工商户等经营主体的融资便利度。构建多层次的服务保障政策体系，鼓励个体工商户积极参加职业技能培训，支持个体工商户参与各类社会保险，为个体工商户提供用工招聘服务、全方位的创业和就业保障等。及时推出降低企业经营成本政策的接续措施，进一步推动减税降费政策落地生根，对现行减税降费、退税缓税、减免房屋租金等措施，继续延期优化，助力个体工商户轻装上阵。