乡村振兴背景下村民自治的探索与深化
——二龙回族乡“村务听证制度”解析

王玉翠 费金玉

(中共定远县委党校,定远 232000)

2014年,中央一号文件提出“可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”[1]。随后,国务院正式印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》。2017年,中央正式确认了国家级试点单位。2022年,中央一号文件强调要“深化乡村治理体系建设试点示范,开展村级议事协商创新实验”[2]。在一系列政策的持续推动下,各个试点单位在实践探索中不断创新发展本土经验,因地制宜打造出适合自己的治理模式。目前村民自治作为乡村治理的重要手段仍然存在一些问题,集中表现为村委会主任权力过大、自治主体参与度低以及村委会过度行政化等方面。基于此,安徽省定远县二龙回族乡结合自身实际践行协商民主理念,探索实施“村务听证制度”,成为村民自治的有效实现形式。

一、当前村民自治面临的问题分析

(一)村委会主任权力过大

在村民自治的过程中,村委会主任在村务管理中享有较大的决策权,如果不能正确行使职权,在缺乏监督的情况下会增加其犯罪的风险。在中国裁判文书网上按照搜索条件“村委会主任、刑事案件、贪污罪、判决书和文书公开”等进行查询,可以搜到2 454篇文书(1)此数据来源中国裁判文书网,访问时间2022年4月22日,http://wenshu.Court.gov.cn。。由此可见,基层权力的滥用不仅严重侵害了广大农民的利益,也在一定程度上降低广大农民对村民自治制度的认同和预期。深究村委会主任权力过大的原因,一是内部机制落实难。在实践中,村委会内部缺乏并难以落实相应的监督及运行机制,导致村委会的权力实际上集中在村委会主任手中。二是村民会议召开难。在当前的基层农村生态中,村民会议、村民代表会议往往因为村民代表外出务工、农忙等原因推迟召开,有的难以满足每季度召开一次会议的要求,致使村民委员会成为自治权力的实际所有者。三是对村委会监督难。按照中央文件精神,各个县区在2021年的村级换届选举中,应积极推进村党支部书记与村委会主任“一肩挑”。目前按照村“两委”职数结构来看,村支委成员基本实现了对村委会的全覆盖。这是新时代条件下加强基层政权建设,加快乡村振兴的一项制度创新和必然趋势,但如果监督不到位容易滋生“一言堂”及“小微腐”等问题。

(二)自治主体参与度不高

近年来一些地区村民自治中村民的参与度逐渐降低,其主体地位没有充分体现。究其原因,首先,村委会过度依赖乡镇党委政府。乡村治理事务主要依赖乡镇党委政府,目前的“四议两公开”(“四议”是指村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”是指决议公开、实施结果公开)工作法要求决议事项由村民会议或村民代表会议决议,而其召开的次数有限,导致村民参与村民自治中“走过场”行为增加。其次,村民之间共同的利益联结减弱。随着城镇化的推进,一些地区的农村集体经济面临衰弱态势,村民的共同利益削减。第三,乡村人口减少。受外出打工、上学等因素影响,目前农村人口尤其是青壮年流失严重,农村空心化、老龄化问题凸显。第四,熟人社会影响。乡村治理受熟人社会影响,其治理过程的规范程度弱于城市,有的村民在自治过程中碍于人情,存在心口不一的现象。第五,缺少维权意识及能力。由于一些乡村老年人多,受教育水平不高,参与和自己切身利益有关的公共决策不足,缺少维权意识及相应的能力,对村委会监督有限。

(三)村委会过度行政化

一是有的村委会职能错位。村民委员会具有协助乡镇政府开展工作的职能,但是这一行政职能位于其自治职能之后,然而有的乡镇政府给村委会施加一些行政性事务,导致村委会职能错位。二是承担的部分行政事务与村民自治无关。有学者坦言:“国家虽然将体制性权力上收到乡镇,但是却把大量‘只取不予’的行政性事务都交由村委会完成,这类事务与纯粹村内公共事务意义上的自治并无必然关联。”[3]上级部门拥有政治、经济、文化和组织资源,村民自治组织需要依托乡镇政府、上级行政部门为其提供相应资源,从而实现自身发展。同样,村庄作为农村工作的神经末梢,基层政府大部分工作的开展需要依托村民自治组织来完成,因而村委会不得不为了完成这些“与其自治并无必然关联”的任务去疲于应付,从而忽视了其自治职能的实现。

二、村民自治的制度创构:二龙回族乡“村务听证制度”

(一)二龙回族乡“村务听证制度”概况

为了破解村民自治存在的问题,定远县二龙回族乡从自身实际出发,创新实行村级事务听证制度,形成了“民事民议、民事民办、民事民管”的群众自治新局面。

1.代表组成。由12名固定代表和30余名临时代表组成,并要求在总数上保证每次参与听证会的代表不低于51人,其中12名固定代表均由村“三委”分别从支委会、村委会、监委会、老党员、老干部和乡贤中投票各推选出2名组成,每年换届一次。临时代表则由村“三委”从村民代表、村民组长及同组村民中推荐选出,其中如有成员是利益相关人,则采取回避原则。

2.听证事项。该制度明确低保和其他困难群体认定、农村危房改造、美丽乡村建设、村集体“三资”(农村集体资金、资产和资源)管理、惠农资金发放等11项涉及群众切身利益的听证事项。同时,涉及村民切身利益的村级重大决策和重点项目,以及村民关心的热点和难点问题也纳入听证范围。

3.听证程序。通过群众质询、干部解答等方式,按照“提议受理—听证准备—群众评议—投票表决”四步骤进行听证。听证会主持人由村党支部书记担任,并且做到一事一议。比如,村里每年12月份会进行低保调整,如果村民有此需求,应向村委会提出申请。村委会审核通过后提交村支委会,审核通过后将听证事宜公示7天同时报备乡镇党委。听证会召开前会提前通知听证代表、民政部门分管领导及听证申请人参会。会上,首先由民政部门分管领导在现场解释宣传相应政策,再由申请人陈述具体的家庭困难情况和低保申请理由。评议阶段由1/10以上代表发言讨论,申请人和村干部需要现场解答听证代表质询。最后由听证会代表现场无记名投票表决,当场宣布表决结果。听证通过以后结果将公示7天同时报备至乡镇党委,最终由乡镇党委上报至县相关部门审核及县纪委备案。当县里审核通过后,村里具体实施。

4.制度特点。(1)以“村民组”为最小单元。村务听证制度尝试探索在符合国家法律法规和村民自治要求的前提下,尊重农村传统居住格局,两个村民组之间的纠纷即可参与听证,让更多的群众参与村民自治的过程。(2)以党建引领村民自治。充分发挥村支委会在村务听证制度中的组织领导和推动作用。一方面,村“三委”对村务听证代表进行推荐和把关,听证事项由党支部审定,发挥基层党组织的领导作用。另一方面,充分调动村老党员的积极性,发挥党员在处理村级事务中的先锋模范作用。(3)以协商民主为核心理念。在村务听证制度中引入协商民主,充分讨论协商听证事宜。从提议受理到群众的评议,从群众质询到投票的表决都是村民共同协商的结果。(4)以全过程参与保障村民监督。不论是议题受理、表决结果还是执行情况等都要进行公示,引导村民参与监督,充分保障村民的知情权、监督权。

(二)二龙回族乡“村务听证制度”的效能

“村务听证制度”的实施既调动了群众参政议政的热情,又能够及时解决热点难点问题,还对村干部的整体素质提出了更高要求,是对协商民主的充分利用,有效推动了村民自治的进程。

1.实践效能。(1)在听证中检验工作,使干部增强勤政廉政理念。该制度的实施让群众最担心的亲戚户、关系户、人情户这一难题得到有效解决。村“三资”处置必须召开听证会进行表决,表决通过后方可按照相关规定,由乡镇“三资”管理办公室或委托专业机构公开处置。村务听证会制度的推行,不仅有效约束村干部,还提高了村级组织和干部在群众中的威信。(2)在听证中集中民智,提升村务管理水平。通过听证会,村干部与群众共同探讨村里打算干什么、接下来怎么干,极大地调动了群众参与村务管理的积极性和主动性,使村“两委”决策更具群众基础。(3)在听证中化解矛盾,改善党群干群关系。听证会将重大村务决策置于阳光之下,广泛接受监督,让群众及时了解村干部的工作情况,理解其工作的难处,从而消除了群众的抵触心理,使工作中的矛盾得到有效化解。

2.制度效能。首先,相较于村民委员会中村民委员每5年选举产生而言,“村务听证制度”中“固定代表+临时代表”这一模式保障每一次决策的参会代表的代表性,有效保障了民主决策的实现,不仅抑制了村民自治的行政化异变,还有效避免了因人员固化带来的腐败风险。其次,听证代表中与会村民身份的多样性及广泛性,有效实现了民主管理,避免了村民会议中参会人员过多,使议事流于形式的弊病。最后,村务听证当场投票、宣布结果这一工作模式,避免了“暗箱操作”。由熟悉当地情况的村民作为临时代表,确保听证事项的真实性,做到决策过程公开透明,真正实现民主监督。

村务听证制度从选举到协商、从决策到管理再到监督的全过程充分体现了“民主”的精髓。这不仅与协商民主的理念相契合,同时践行了习近平总书记所提出的“全链条、全方位、全覆盖”的全过程式民主理念。这一制度切实有效地防止了民主只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期的“一次性消费行为”,有效地防止了选举时随意许诺、选举后无人过问的现象[4]。

三、有效实现村民自治的深化路径

(一)以制度创新促进党建与村民自治全面融合

“火车跑得快,全靠车头带。”在村民自治的过程中坚持党的领导尤为必要。首先应探索建立党支部审议机制。通过变“商议”为“审议”简化议事流程,提高工作效率。其次应细化党支部审核事项清单。坚持党的领导并不是说必须由党支部统包统揽,而是要求党支部在村民的自治过程中充分发挥主心骨作用,通过党支部审议重大事项,确保关乎民生的热点难点问题优先进入协商审议过程。重大事项由党支部审核,在“四议两公开”决议事项的基础上细化党支部审核事项清单,确保党组织依法依规决策。最后是村民自治必须合乎法律法规的要求。

(二)全面改善自治现状发挥村民主体作用

从过去的“管理民主”到现在的“有效治理”,充分表明了新时代发展基层民主是实现乡村有效治理的必然选择。首先,浓厚的基层民主氛围是推进基层民主得以顺利发展的先决条件。应通过政策宣讲、集体观影、乡镇党校培训等方式支持和鼓励村民进行民主参与和表达。其次,应探索健全利益表达机制。习近平总书记指出:“有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”[5]应广泛听取和收集民意,同时出台村务公开工作制度,对村务公开的内容、时间、方式等进行细化,加大村务公开工作力度。最后,完善人才吸引及奖励机制。以良好的干事创业环境吸引人员回流,改善村庄人口结构不合理的现状,从而全面提升村民自治能力,发挥村民主体作用。

(三)建立行政管理与村民自治有效衔接的运行机制

《村民委员会组织法》规定村委会既有自治职能,又有协助乡镇政府开展工作的职能,如何平衡好两者之间的关系是破题的关键。首先,建立村民委员会工作准入制度。严格划分行政与自治的权责边界,乡镇府应当主动指导、支持和帮助村委会工作。制定《村委会工作准入制度》,根据农村的发展及时调整准入事项。凡是隶属乡镇政府以及其他行政部门职责范围内的行政工作,不得安排村委会完成,如确需由村委会承担、参与的工作,必须严格根据《村委会工作准入制度》的要求,实行申报准入。其次,应优化“一站式服务”“一门式办理”。归并上级相关部门对村委会的管理职责,统筹推进村一级实现村级办事大厅的“一门式办理”。

四、结语

党的二十大报告明确指出:“完善社会治理体系,要健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。”[6]创新基层民主制度,探索有效实现村民自治是优化乡村治理体系、提升乡村治理能力、推进乡村全面振兴的重要环节。二龙回族乡探索党建与村民自治全面融合、发挥村民主体作用以及建立行政管理与村民自治有效衔接的运行机制等,创新发展“村务听证制度”,为有效发挥村民自治作用提供了有益的借鉴。