加快推进水土流失重点治理的思路与任务

倪文进

（水利部水土保持司，100053，北京）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视水土保持工作，作出一系列重大决策部署。各级水利部门以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和水利部决策部署，科学推进水土流失综合治理，取得显著成效。水土保持重点工程年均治理水土流失面积1.3万km2，带动全社会年均治理水土流失面积约6万km2，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势，为促进生态环境改善和经济社会发展发挥了重要作用。全国水土流失动态监测成果显示，2011—2021年，国家级重点治理区水土流失面积减少7.4万km2，减幅为12.3%，是全国面上减幅的1.3倍，黄土高原地区历史性实现了主色调由“黄”转“绿”。长江流域金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南、三峡库区等区域荒山荒坡面积减少70%。治理区原来跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成了保水、保土、保肥的“三保田”，有效保护了耕地资源，提高了农业综合生产能力，进一步夯实了国家粮食安全基础。

但我国水土流失量大面广、局部地区严重的状况没有发生根本性改变，治理质量和成效还不稳固的现状没有发生全局性改变。2022 年12 月29 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），首次以中央名义出台关于水土保持工作的文件。《意见》提出，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加快推进水土流失重点治理。本文在总结成效基础上，分析提出加快推进水土流失重点治理的思路与任务。

一、围绕实现水土保持率目标，推动小流域综合治理提质增效

小流域综合治理是我国水土流失防治70多年实践中形成的一项代表性、综合性措施体系。近10 年，水利部门在总结传统小流域综合治理经验基础上，以满足人民群众日益增长的美好生活需要为目标，因地制宜整合水土流失治理、流域水系整治、农业面源污染防治、农村人居环境改善等建设内容，大力推进生态清洁小流域建设，打造近4000条各具特色的生态清洁小流域，培育和发展了甘肃定西土豆、江西赣南脐橙、陕北苹果、河北迁西板栗等一大批特色产业。2021年年底全国水土保持率达到72.04%，比2011年年底提高2.87个百分点。

进入新发展阶段，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，人民群众对优美生态环境的需要日益增长，这对新阶段水土流失重点治理工作，尤其是小流域综合治理提出了更高层次的要求。对照推进生态文明建设的总体要求，以及《意见》提出的2025年全国水土保持率达到73%、2035年达到75%的总体目标，小流域综合治理仍存在建设标准不高、综合效益尚未得到充分发挥、生态清洁小流域占比低等问题。下一步，要在加强监管、减少人为扰动、控制水土流失增量的同时，从生态系统整体性和流域系统性出发，持续强化水土流失防治，推动小流域综合治理提质增效，进一步减少水土流失面积，降低侵蚀强度，如期实现水土保持率目标。

1.启动实施小流域综合治理提质增效

各地应按《意见》要求将小流域综合治理纳入经济社会发展规划和乡村振兴规划，建立统筹协调机制，调动全社会力量，加快水土流失治理步伐。在继续按规划实施好面上小流域综合治理项目、完成小流域划分与评价任务的同时，2023 年年初水利部、财政部围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，优先选择一批具备条件的地方开展小流域综合治理整沟、整村、整乡、整县一体化治理，创新治理模式，提升治理效益，为全面实施小流域综合治理提质增效积累经验。

2.大力推进生态清洁小流域建设

2023 年2 月8 日，水利部、农业农村部、国家乡村振兴局、国家林业和草原局联合印发《关于加快推进生态清洁小流域建设的指导意见》。2023年7月18日，水利部发布生态清洁小流域建设技术规范，强化对地方的支撑与指导；统筹现有资金渠道，在推进小流域综合治理提质增效中，以流域为单元，以水系、村庄和城镇周边为重点，依托绿水青山、田园风光、乡土文化和特色产业等优势条件，实施“小流域+”，因地制宜打造水源保护型、生态旅游型、绿色产业型、和谐宜居型、休闲康养型等特色小流域。

3.强化林草地水土流失防治

林草地水土流失是我国水土流失防治的重点区域。2021年全国水土流失动态监测数据显示，全国一半的水土流失面积来自林草地，其中82%为轻度侵蚀。《意见》提出，把巩固提升森林、草原生态系统质量和稳定性作为水土流失预防保护的重点。水利部将把林草地水土流失防治作为消减水土流失面积“存量”的突破口，会同相关部门加强天然林和草原保护修复，提高林草地植被覆盖度；落实草原禁牧休牧和草畜平衡制度，强化优质节水高产稳产饲草料基地建设、畜牧业措施、水土保持措施等集成配合，提升林草生态系统水土保持功能。

二、围绕耕地保护和粮食安全，大力推进坡耕地和侵蚀沟治理

近年，各地积极实施坡耕地综合整治、侵蚀沟治理等水土保持重点工程，有效保护了耕地资源。“十三五”以来，全国共专项综合整治坡耕地764万亩（1亩=1/15 hm2，下同），东北黑土区治理侵蚀沟1.18万条、保护黑土耕地280余万亩，为保障国家粮食安全贡献了水保力量。但目前我国坡耕地高强度水力侵蚀问题依然突出，是治理攻坚的重点和难点。其中，6°以上坡耕地集中了我国近六成强烈及以上水蚀面积。以长江流域为例，共有坡耕地1.7亿亩，坡耕地水土流失面积占区域水土流失面积的35%，土壤侵蚀量占区域土壤侵蚀总量的66%。2021年全国水土流失动态监测数据显示，全国坡耕地水蚀面积总量有所减少，但2021年全国坡耕地水蚀面积占全国水蚀面积的比重较2008年增长了2.56个百分点。同时，东北黑土区和西北黄土高原还存在大量高强度沟道侵蚀亟待治理。今后要将坡耕地和侵蚀沟作为水土流失强度“降级”的主阵地，加快推进重点地区坡耕地水土流失综合治理。

1.加快推进坡耕地综合治理前期工作

紧密衔接《全国水土保持规划（2015—2030 年）》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》等规划，综合考虑水土保持率目标、高标准农田建设、黑土地保护、国土整治等新形势新要求，在编制流域和区域水土保持规划中，进一步明确坡耕地综合治理、侵蚀沟治理等水土保持重点工程的布局、目标任务，并根据现有资金渠道，将任务落实到3年或5年的实施方案中，分年度实施。

2.大力推进重点区域坡耕地综合治理

按照《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》，继续在黄河流域八省区实施坡耕地水土流失综合治理工程。依据《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025 年）》，加快推进东北黑土区侵蚀沟治理。长江上中游等重点区域坡耕地综合治理结合小流域综合治理提质增效实施，同时加快完善前期工作，积极争取多渠道资金加快推进。

3.加强协调配合综合施策

发挥好水利部门牵头组织和统筹协调作用，以县为单位，强化水利、农业农村、自然资源等多部门的统筹协调，协同推进侵蚀沟与坡耕地治理、农田建设、保护性耕作等治理项目，科学布局水土保持工程措施与灌溉排水设施、植物措施、休耕轮作、防护林等措施，综合施策，更好地发挥治理保护效益。在有条件的地区探索将缓坡耕地与高标准农田建设统筹规划、同步实施。

三、围绕减少入河入库泥沙，突出抓好泥沙集中来源区水土流失治理

党的十八大以来，小流域综合治理、新建与改造淤地坝和拦沙坝、坡改梯等一系列重点工程持续实施，在减少入黄泥沙，有效防治崩岗、石漠化集中区域水土流失等方面发挥了巨大作用。黄河携带的泥沙从曾经实测每年16亿t降为2000年以来实测每年近3亿t，黄土高原蓄水保土能力明显增强。2021年西南石漠化地区水土流失面积较2011年减少3.44万km2，减幅达12.4%。近10年，中央资金支持福建、江西、湖南、广东、广西等崩岗治理任务较重的五省（自治区）累计治理崩岗1700余座，有效改善区域农业生产条件和生态环境。

黄河中游多沙粗沙区仍然是我国水力侵蚀面积占土地面积比例最大和高强度水力侵蚀发生率最高的区域。2021年全国水土流失动态监测数据显示，黄河中游多沙粗沙区水力侵蚀面积占区域土地总面积的53%，其中62%为中度及以上等级，27%为强烈及以上等级，均为全国平均水平的2.5倍。同时，我国南方地区仍然存在分布较广的崩岗和石漠化区域，土壤侵蚀量大、危害较重，亟待治理。《意见》提出，以减少入河入库泥沙为重点，突出抓好黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理。贯彻落实《意见》，要继续将淤地坝、拦沙坝和病险淤地坝除险加固等作为泥沙集中来源区水土流失综合治理重要措施，高质量推进工程建设和管理，协同推进重点区域崩岗和石漠化综合治理。

1.持续实施淤地坝和拦沙坝工程建设

依据现有规划，大力推进高标准淤地坝和粗泥沙集中来源区拦沙坝建设，完成“十四五”期间新建1400座以上淤地坝和2500 座以上拦沙坝的规划任务。加强新建淤地坝建设质量和安全监管，建立项目前期工作质量抽查、工程建设质量专项抽查等机制，常态化开展淤地坝工程建设质量检查。谋划推进晋陕蒙砒砂岩区新一期沙棘生态减沙工程建设，巩固治理成果。

2.组织开展新一期病险淤地坝和老旧淤地坝提升改造

依据2022 年完成的大中型淤地坝风险隐患排查成果，结合近年病险淤地坝除险加固实施情况，研究制定新一期病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造实施方案并推进实施。同时比照病险水库除险加固，建立淤地坝除险加固常态化机制。

3.强化淤地坝（拦沙坝）管护

建立健全淤地坝日常维修养护机制和养护标准，落实淤地坝行政、技术和巡查等“三个责任人”，多渠道筹集维修养护经费和巡查责任人报酬。结合实际完善淤地坝相关管理制度，强化淤地坝安全运用。按规定开展淤地坝登记、销号工作，加强淤地坝管理信息系统应用。以下游影响范围内有居民点或学校、交通、工矿等重要设施的大中型淤地坝为重点，2024年年底实现重要淤地坝“四预”（预报、预警、预演、预案）应用全覆盖。

4.协同推进崩岗和石漠化综合治理

按照《长江重点生态区生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》，在崩岗、石漠化集中区域，强化水利、自然资源、生态环境等领域重大工程的协同配合，以流域为单元实施综合治理，科学配置自然保护和人工修复措施，有效遏制崩岗侵蚀和石漠化的发展，减少水土流失对人民生命财产、耕地以及基础设施的危害，保护和合理利用水土资源。

四、围绕提升管理能力和水平，加快完善水土保持重点工程建管与投入保障机制

近年，水土保持重点工程建管机制不断完善，工程建设效能得到持续发挥。水利部印发《水利部关于进一步推动水土保持工程建设以奖代补的指导意见》等，会同国家发展改革委、财政部分别印发《黄土高原地区淤地坝工程建设管理办法》《中央财政水利发展资金水土保持工程建设管理办法》，创新工程建设管理与投入机制，加强和规范工程建设管理。但对比深入推进生态文明体制改革以及推动新阶段水利高质量发展实施路径的目标要求，水土保持工作在投入、预防、治理等方面仍存在一些重点难点堵点问题，水土保持改革创新能力仍有待提高，更加成熟、高效的建管制度体系有待建立健全。要落实《意见》要求，加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，发挥地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度“指挥棒”作用，完善和创新水土保持工程建管与投入保障机制，推动重点工程建设效能提升。

1.创新投入保障机制

坚持水土保持公益性属性，落实中央和地方财政水土保持投入责任，保障水土保持投入，制定出台鼓励和支持社会资本参与水土流失治理指导意见，完善水土流失治理成果产权激励等机制。指导地方推进淤地坝淤积和侵蚀沟、崩岗、石漠化治理等，形成可以长期稳定利用的耕地，按程序用于耕地占补平衡。指导地方积极探索利用坡耕地综合整治后新增粮食产能纳入耕地占补平衡的新机制。发掘和培育水土流失治理的综合效益，鼓励利用地方政府专项债券、政策性开发性金融扶持政策，积极对接政策性、开发性、商业性金融机构，用足用好贷款期限、贷款利率、资本金比例等方面金融支持水利优惠政策，拓宽资金筹措渠道。

2.强化工程建设管理

为满足乡村振兴和美丽中国建设需要，结合流域和区域水土保持规划，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，科学确定水土流失防治范围、目标任务，合理安排实施重点工程。严格按照相关规划和技术标准要求，开展工程前期工作，确保设计深度满足施工要求，优化项目审批程序，加快前期工作进度。同时，各级水利部门应进一步加强水土保持重点工程前期工作质量抽查和建设监管，综合运用督查、稽察、审计、质量检验等手段，确保工程建设质量、资金和生产安全。

3.健全工程建设和管护机制

鼓励和支持地方探索创新工程建设管理方式，积极推行以奖代补、以工代赈等建设模式，发挥好村级组织、土地使用者、承包经营者作用，引导社会资本和治理区群众参与工程建设、运营和管护。指导地方结合本地区实际，制定出台水土保持重点工程运行维护费用政府和受益主体分摊政策，落实工程管护主体、责任和经费。