随州市秸秆综合利用和露天禁烧存在的问题与对策

杨瑛，王鹏

（1.湖北省生态环境厅襄阳生态环境监测中心，湖北 襄阳 441000；2.湖北省生态环境厅驻鄂北监察专员办公室，湖北 襄阳 441000）

2015 年2 月1 日，湖北省第十二届人民代表大会第三次会议审议通过《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》（以下简称《决定》），要求自2015 年5 月1 日起，湖北省行政区域内禁止露天焚烧秸秆；到2020 年，湖北省秸秆综合利用率力争达到95%以上，建成较为完备的秸秆收集储运体系，形成布局合理、多元利用的产业化格局，实现生态效益、经济效益和社会效益同步提高[1]。

随州市位于湖北省北部，2000 年设立地级市，是湖北最年轻的地级市。随州市辖随县、广水市、曾都区，另设大洪山风景名胜区、随州高新技术开发区两个功能区，但两者面积都较小，行政区划上分别属于随县长岗镇、曾都区淅河镇。随县、广水市均是农业大县，曾都区也有近三分之一面积为耕地。随州市地形低山丘陵为主，兼有山地和冲积平原，与湖北全省的平均水平相当[2]。因此，研究分析随州市秸秆综合利用和露天禁烧存在的问题与对策，对湖北全省都具有典型意义。

1 基本情况

根据第三次全国国土调查公报，随州市耕地23.12 万hm2，其中，水田16.84 万hm2，占72.86%；水浇地0.48 万hm2，占2.09%；旱地5.79 万hm2，占25.05%[3]。随县是湖北省版图面积最大的县，也是农业大县，和产粮大县，全县（ 含大洪山风景名胜区）耕地11.41 万hm2，占随州市49.37%，占全省2.39%，被誉为“鄂北粮仓”[4]；广水市也是农业大市，全省粮食主产区，耕地7.57 万hm2，占随州市32.76%[5]。曾都区耕地4.13 万hm2，占随州市17.87%[6]；随州市耕地上农作物熟制全部为一年两熟，位于2°以下坡度（含2°）的耕地9.68 万hm2，占全市耕地的41.87%[3]（表1）。

表1 随州市耕地情况统计表 万hm2

根据随州市农业部门统计，2022 年随州市农业作物秸秆理论产量176.83 万t，可收集量为128.49 万t，秸秆总利用量为118.90 万t，综合利用率92.53%。综合利用“五化”占比分别为：肥料化为75.57 万t，占比63.56%；饲料化26.56 万t，占比22.33%；燃料化3.34 万t，占比10.67%；基料化12.70 万t，占比2.80%；原料化0.74 万t，占比0.62%。综合利用率与《决定》“到2020 年，全省秸秆综合利用率力争达到95%以上”[1]的要求还有较大差距（表2）。

表2 随州市2022 年农作物秸秆综合利用情况统计表 万t

根据湖北省秸秆露天焚烧监测数据显示，2022 年随州市火点数483 个，在全省17 个市州中排第7 名。2023 年一季度随州市火点数341 个，在全省排第6 名，且已达到2022 全年总数的70 %。其中广水市在2022 年和2023 年一季度的火点数均位于全省县域第二名，随县的排名也较2022 年同期上升5 个名次。综上，随州市秸秆焚烧形势仍然严峻。

2 目前的主要做法及成效

调研发现，随州市、县两级政府及相关部门在农作物秸秆露天禁烧投入了大量精力，围绕秸秆综合利用、收运储体系建设、市场主体培育等方面作出了有效探索，取得了积极进展。

2.1 措施保障方面

随州市将秸秆综合利用和禁烧工作作为“创文创卫”的重要内容，明确责任主体，层层压实责任。筹备建立由发改、生态环境、农业农村部门具体组织，宣传、财政、自然资源、科技等部门各司其职的农作物秸秆综合利用协作机制。随县成立了由县委、县政府分管领导任组长、副组长，县直有关部门主要负责同志为成员的农作物秸秆综合利用工作领导小组，印发《随县农作物秸秆综合利用十四五规划》《随县秸秆综合利用实施方案》《随县农作物秸秆综合利用项目绩效考评办法》等，为秸秆综合利用做规划、明路径、搞布点、出政策。广水市2019 年以来积极争取中央投资秸秆综合利用项目，累计争取资金240 万元。

2.2 综合利用方面

一是加强农机作业管理，倡导低茬收割。各县（市、区）通过多种方式规范农作物收割标准，积极倡导低茬收割。随县将低茬收割纳入农机技术指导工作范围，结合高素质农民培训等活动，积极引导支持种粮大户、家庭农场、农机合作社等作业组织购置高性能联合收割机，带头开展低茬收割。曾都区成立秸秆控茬工作专班，与农机手签订低茬收割承诺书，加强宣传引导，在全区开展拉网式巡查，倒逼低茬标准落实。二是抓好试点推动，加快构建收储运体系。随州市2021 年以来共争取中央投资秸秆综合利用项目资金1 400 万元，建成秸秆收储运网点78 处，通过试点县、重点县项目推动，加快构建收储运体系。随县通过积极探索，建设秸秆收储点共22 个，其中收储能力达5 000 t 的网点15 个，基本形成“乡村合作公司+村集体+农户”“秸秆收集网点+农机合作社+种粮大户”“企业+收储点”3 种收储模式。曾都区在重点乡镇扶持秸秆收储运主体16 家，建成秸秆收储站点16 个。广水市已建成秸秆收储运网点2 处，覆盖农作物面积达2 667 hm2，累计收集约7 000 t。三是培育市场主体，着力拓宽利用渠道。以“五化”利用为方向，通过多种方式培育秸秆综合利用的市场主体，大力发展生态养牛、生物质能源、食用菌秸秆栽培等相关产业，着力提高秸秆综合利用率。随州市加大与华中农业大学、湖北省农业科学院等高等院校的合作力度，先后开发出多种农作物秸秆栽培食用菌技术，通过多年的运用推广，秸秆栽培食用菌遍布全市，技术逐渐成熟，为随州市食用菌生产和资源利用奠定了良好的基础。随县新街镇天夏农业有限公司前期免费为16 个村提供秸秆收集装备和市场信息服务，发放秸秆回收资金60 余万元，主动对接销路，打通秸秆收储及利用的“最初一公里”和“最后一公里”，有效提高了农户参与秸秆综合利用的积极性。曾都区投资540 万元遴选了45 家项目主体，系统开展秸秆综合利用工作，全区已构建形成秸秆饲料化、基料化、能源化和肥料化“4 个利用产业”。

2.3 露天禁烧方面

一是加强工作部署，积极传导禁烧压力。按照“政府主导、属地管理、疏堵结合、标本兼治”的原则，持续深入推进农作物秸秆禁烧工作。2022 年10 月以来，随州市政府先后召开全市秸秆禁烧工作督办约谈暨秋冬季大气污染防治工作推进会议，2023 年秸秆综合利用及露天禁烧工作督办约谈会。随州市环委会办公室在每年年初及重要时间节点印发通知和工作提示，要求各地健全禁烧责任长效机制。二是加强巡查督导，推进压实属地责任。随州市领导多次带队开展明察暗访，督促压实秸秆禁烧属地责任。2022 年10 月25 日，随州市生态环境局成立3 个督导帮扶组，开展秸秆禁烧及大气污染防治督导工作，督促落实各县（市区）禁烧主体责任。各县（市、区）成立了11 个巡查组，深入田间地头开展秸秆禁烧巡查督办，推进秸秆禁烧工作持续常态化开展。三是加强宣传引导，全力营造禁烧氛围。每年通过与农户签订《农户禁烧承诺书》、发送《致农机手的一封信》《致学生家长一封信》、张贴通告、出动宣传车、悬挂标语、广播“村村响”等多种形式抓实正面引导，提高秸秆禁烧政策的知晓度和覆盖面。四是强化问题考核，严格督导问责。随州市环委会办公室将秸秆禁烧工作纳入对各县（市、区）和乡镇生态环境工作考核，实行秸秆焚烧火点（黑斑）“双交办”制度，切实压实禁烧工作责任。2022 年，全市累计查处违法焚烧秸秆行为85 起，罚款44 500 元。对落实秸秆禁烧工作不力的累计追责问责151 人。

3 存在的主要问题分析

3.1 组织领导需要进一步加强

调研发现，部分地方秸秆综合利用工作虽然成立了领导小组，印发了年度工作计划和实施方案，但从工作结果来看，与年度目标有较大差距。个别县市没有成立秸秆综合领导小组，也没印发年度工作计划和实施方案，督导检查、考核通报、宣传引导力度不够，随州市级还没有出台关于秸秆综合利用的扶持性财政政策，秸秆综合利用工作积极性、主动性不够。秸秆综合利用奖补资金主要依靠中央和省级财政补贴推进，市、县两级财政投入较少。

3.2 秸秆综合利用市场主体较少

随州市秸秆综合利用市场主体和项目的利用能力与秸秆产生量不匹配。目前，全市每年秸秆可收集量128.49 万t。2022 年，随州市已形成秸秆利用能力的市场主体58 家，年利用秸秆13.44 万t，占年秸秆总利用量的11.3%。根据表2 所示，2022 年，秸秆利用的主要方式为粉碎还田，占利用量的63.6 %。秸秆饲料化、基料化、燃料化、原料化4 个途径的利用总量为43.34万t，占36.4%。从这个数据反映出，秸秆离田利用率较低。转化效率及附加值较高的有机肥、成型固体燃料、秸秆发电、工业化原料等秸秆深加工利用率较低。大部分秸秆以粉碎还田方式利用，在没有深翻或快速腐熟的情况下，会影响下茬作物种植，降低发芽率，增加病虫和草害，导致农民仍然会选择焚烧。

3.3 规模化秸秆收储运体系不完善

近几年来，随州市不断探索创新秸秆收储运机制，涌现出了一批秸秆综合利用的模式，但整体而言，秸秆收集难、运输难、储存难等问题并未得到根本解决。秸秆收储运体系建设还处于起步阶段，制约着秸秆综合化利用快速发展。秸秆产生时间集中在每年5—7 月和9—11 月，收集时间短，且企业、专业合作社、农户之间未形成有效稳定的利益联结机制，造成秸秆收集过程中企业收集成本高、农户出售积极性低。另外，由于秸秆运输成本高，占地面积大，易燃、易湿、易腐，难以长久储存，也影响收储运体系建设。随州市收储基础相对较好的随县，2022 年仅有15 个收储网点，收储能力5 000 t，只占全县秸秆产生量的5.5 %。广水市年产农作物秸秆40 余万t，按照每个镇办建立1 处万吨秸秆收储运网点概算，全市需建18 处，目前只建有2 处集中秸秆收储运点，年收储能力也只有8 000 t，占秸秆产生量的2 %左右。

3.4 低茬收割要求难以真正落实

低茬收割是减少秸秆焚烧的关键环节。对各类农作物机割留茬高度，《湖北省农业厅关于推进农作物秸秆综合利用的指导意见》（鄂农发〔2015〕9 号）文件要求，小麦、大麦、水稻机收留茬高度控制在18 cm 以下，油菜留茬高度控制在25 cm 以下。市县每年对农机手培训中也提出了相应的要求，但具体执行中，由于无刚性的管控措施，基层落实难度很大。据调查，留茬高度每下降10 cm，每667 m2增加耗油0.2 L，作业效率降低33%，每667 m2增加作业时间20%～50%，每日作业量减少，农机磨损也相应增加[7]。综合起来，低茬收割每亩要增加25～30 元的成本[8]。在没有补贴的情况下，农民和农机手为了降低成本，节省时间，不愿意执行低茬收割要求。若留茬过高，农民不对留茬秸秆进行再次收割，不进行粉碎还田或深耕处理，最终都倾向于焚烧。从调研座谈了解到，目前部分流转土地，实行规模经营的种植大户能按要求进行低茬收割，但收割面积所占比例较小。大量的散户为了省钱、省时，而采取高茬收割，为后期秸秆焚烧埋下隐患。

3.5 秸秆禁烧工作力度亟需加强

秸秆禁烧执法监管点多面广，执法监管难度大，目前依靠行政手段，往往疲于奔命、顾此失彼。部分地方对秸秆禁烧工作重视不够，乡镇和村组干部思想懈怠，秸秆禁烧工作主体责任落实不到位，日常宣传不足，部分群众“烧荒草治虫”“烧火粪肥田”的传统观念没有转变。巡查力度不够，导致秸秆露天焚烧现象在一些乡镇频发多发。部分地方对上级交办的无人机巡查黑斑和卫星遥感监测火点不制止、不查处、不问责，虽经反复交办、督办、通报，但国家相关法律、制度和政策要求均未得到严格落实，导致秸秆焚烧在个别地方呈失控状态。秸秆禁烧工作考核机制有待进一步完善，随州市尚未正式出台秸秆禁烧工作考核办法。《随州市农作物秸秆露天禁烧和综合利用工作责任追究办法》操作性不强，未起到应有的震慑作用。

4 对策和建议

随州市在秸秆综合利用和露天禁烧方面进行了一些探索，也取得一定成效，但是存在的问题也非常突出，还需要在综合利用上下功夫，以用保禁，以禁促用，具体在以下4 个方面还需加强。

4.1 加强组织领导，压紧压实责任

随州市县党委政府要进一步加强对秸秆综合利用和露天焚烧工作的组织领导，建立工作专班，制定发展规划和年度工作方案，强化日常检查、指导、调度、督办、考核、问责。农业农村部门要扛起秸秆综合利用的行业监管责任，推进秸秆“高效离田利用”，从根本上降低秸秆焚烧的风险。生态环境部门要充分发挥环境保护委员会办公室的统一监督管理职能，层层压紧压实秸秆露天禁烧的监管责任。

4.2 强化政策支持，培育市场主体

坚持“五化”方向，结合地方实际，通过税收优惠、资金奖补、用地指标等扶持政策，培育秸秆综合利用市场主体，提高秸秆综合利用的积极性；积极申报中央和省秸秆综合利用项目，积极支持秸秆综合利用项目打捆申报中央和省大气污染防治专项资金；充分发挥金融支撑作用，探索开展“秸秆收购贷”“秸秆产业贷”“秸秆碳汇贷”“秸秆变肉贷款”等，帮助秸秆综合利用企业解决融资难题，推动市场主体成长壮大。强化秸秆收储运体系建设，建议每个县市区要建成一批综合利用企业（项目），在每个乡镇建设1 个示范性秸秆综合利用中心，每个村建设2～3 个秸秆收储运点，力争全市秸秆“离田综合利用率”逐步提高。

4.3 落实低茬收割，把好第一关口

把低茬收割与秸秆禁烧、安全生产、农机年检年审等工作相结合，将责任细化到田块、农户以及每一台作业机械，严格控制机收留茬高度。对严格落实低茬收割的农户、农机的额外油耗、磨损、时间等给予适当补贴，对未按规定加装使用秸秆粉碎装置和不按规定低茬收割的农机要采取惩罚性措施。探索“用秸秆换有机肥”“用秸秆换农药”“用秸秆换种子”等方式，提高农民收益，进而提高农民和农机手低茬收割意愿。设立秸秆离田利用率考核指标，大力推动秸秆从“就地还田利用”转向“高效离田利用”，以利用促进低茬收割。对“就地还田利用”的要实行精细化粉碎还田，通过深耕或腐熟技术，杜绝就地焚烧。

4.4 强化监管执法，杜绝露天焚烧

加大秸秆禁烧的宣传力度，做到人人知晓，将禁烧任务明确到农户、具体到田块，形成人人参与、群防群治的工作氛围。压实乡镇、村组责任，在农作物收割季提前开展巡查检查和宣传教育。在重点时段，落实全天候驻守、巡查和值班制度，及时发现问题及时处理。加大执法力度，对屡教不改、阻挠执法、情节严重的，坚决依法严肃处理。加快推进秸秆禁烧视频巡查信息化系统建设，提升监管能力。