协同治理视角下新加坡海岸带保护与利用研究

王 璇，丁 叶，陈志禄

（广州市城市规划勘测设计研究院，广州 510000）

新加坡沿海区域集聚密集的经济活动，包括航运、石油开采、工业、娱乐在内的各种功能利用主体相互竞争，利用相对有限的海岸空间。受土地资源的限制，填海造地成为新加坡长期以来发展的重要手段，因此，新加坡的海岸线20世纪初以来不断外扩。然而，尽管海岸生境和持续的海岸线大量消失，但如今在新加坡仍然可以找到大量的生物有机体：35 处红树林、12 处海草、255 种珊瑚及多种其他海洋生物。这得益于新加坡有效的城市海岸综合治理机制。它加强了各方的协调，使得海岸利益相关者在优化利用沿海资源过程中以可持续的方式保护敏感的海岸生境，积极保育沿海的生物多样性。新加坡这一治理模式的成功得到国际上的认可，被公认为在平衡沿海开发、海洋环境保护和生物多样性保护等方面树立标杆。我国在海岸治理方面起步相对较晚。沿海大城市大多缺乏有效的海岸带综合治理框架。分析新加坡海岸的综合治理经验，对我国海岸带的综合治理具有借鉴意义。

1 新加坡海岸带保护与利用情况

1.1 空间受限，持续向海要空间

新加坡国土面积狭小，人地矛盾非常突出。向海洋要空间成为新加坡唯一的发展出路。1960—2015年，新加坡填海造地面积高达140 km2，约占国土面积的20%[1]。目前，新加坡仍在持续填海，以求得进一步的发展空间，填海后的岸线占新加坡总岸线长度的比重过半[2]。在1960—1980年工业主导的开发利用阶段，新加坡大规模地填海造地，企图向海洋索取发展空间，海岸带利用方式以工业开发为主导，如大士工业用地等；在1980—2010年的岸线空间多元利用阶段，虽然新加坡的填海造地规模爆发性增长，但填海技术不断优化，以减少对海岸带的环境影响。2010年后，在经济持续转型、环境保护理念不断受到重视的背景下，新加坡填海规模稍有下降。

1.2 功能协调，形成“西港东城”格局

海岸线可按照功能分类，分为生活岸线（居住等）、生产岸线（港口等）、生态岸线（山体等）、未利用岸线四大类型。从空间结构上看，东侧岸线以生活岸线、未利用岸线为主，承担生活服务、旅游休闲功能；西侧岸线以生产岸线为主，承担更多的港口运输、工业开发功能。综合考虑城市规模与港口规模，港城关系可分为大港小城、世界级港口大都市、沿海小港口、沿海大都市等类型[3]，由于港口以货物等集聚为主，城市以人的集聚为主，新加坡“西港东城”的港城分离格局在功能布局上更为协调有序。

1.3 集约高效，高强度开发布局功能

对于土地如何开发这一问题，新加坡政府与民众已达成基本共识，认为城市应该优先考虑通过更新和集约化的方式发展，而不应该扩展到目前保留的绿地、生态区域[4]。在这样的话语体系下，新加坡海岸线的功能利用体现出集约高效的特征。以新加坡港为例，其全球集装箱吞吐量排名全球领先，在土地利用、作业效率评价等方面是国内城市的标杆。据统计，新加坡港土地集约利用程度高，单位长度岸线的年集装箱吞吐量高达2 300 TEU/m，是厦门港的近4 倍。

1.4 生态强韧，物种多样性恢复快

在长期填海大开发的过程中，新加坡几乎所有的自然海岸线被人工设施、海堤建设所取代，原有的沿海生境和生物多样性受到严重的破坏。20世纪90年代，管理部门加大对沿海和海洋生境的保护。典型做法包括重新进行人工红树林的种植，补偿因开发第一个离岸卫生填埋场而损失的红树林。在此之后，所有的海洋开发项目都采取相应措施，以尽量减少生物多样性破坏。2006年，新加坡国家公园局成立国家生物多样性中心，重点保护陆地和海洋的生物多样性[5]。在一系列措施作用下，新加坡红树林达35 处，生物多样性快速恢复。

2 新加坡海岸带的协同治理

协同治理是一种将公共和私人利益相关者聚集在一起的，以共识为导向的决策模式。它是指一个或多个公共机构直接让非政府利益相关者参与集体决策过程的一种治理安排，这种集体决策过程是正式的、以共识为导向的、慎重的，目的是制定或实施公共政策，管理公共项目或资产[5]。广义来看，协同治理是公共政策决定和管理的过程，使人们建设性地跨越公共机构、政府部门、私人和公共领域的界限，以实现其他方式无法实现的公共目的。在各地社会治理实践中，协同治理模式越来越多地取代对抗性决策模式。协同治理模型有4 个主要变量，即启动条件、制度设计、领导力建设和协作过程。其中，启动条件包括权力/资源的平衡、参与的鼓励机制、敌对或合作的历史、外部环境等，是协同治理形成的前提条件；制度设计为合作发生设定基本规则或基本协议，为治理过程的程序合法性提供制度保障；领导力建设指可统筹全局的部门，是将利益相关方集聚在一起的重要途径，为合作过程提供必要的调解和促进，对建立信任、促进对话、互惠互利有重要作用；协作过程是周期性的持续工作，包括确定共识性目标、开展密集的沟通协作、拥有协作的技术支撑等。为了让脆弱的海岸生态环境得到有效保护，新加坡以综合方式对海岸进行全面治理，由此开发出城市海岸带综合治理模式（IUCM）。该框架旨在加强利益相关者的伙伴关系和协同作用，旨在解决城市环境中沿海管理问题的复杂性质。新加坡的综合治理成效显著，在生物多样性保护、栖息地管理计划、水质管理和环境灾害管理等核心领域达到绩效预期。新加坡海岸带空间功能结构如图1所示。

图1 新加坡海岸带空间功能结构

2.1 启动条件

2.1.1 环境问题影响城市发展的问题驱动

新加坡有限的海岸带空间承载航运、工业、生活、娱乐等多种功能。各种功能相互竞争，寻求更高强度的开发，侵占剩余未利用地海岸线。在这种背景下，自然资源的保护受到忽视，沿海生境、海洋水质问题构成新加坡可持续发展的挑战。

2.1.2 开发与保护部门权力失衡的现实条件

新加坡位于主要的航运贸易路线上，以航运为基础的海洋相关产业成为经济发展的重要支撑。在此条件下，城市开发部门与环境保护部门权力长期处于失衡状态，自然资源保护与海洋污染治理问题也受到忽视[5]。这为海岸区域的协同治理带来不利条件，导致新加坡海岸区域的协同治理更加依赖统一的领导机构。

2.2 制度设计

2.2.1 形成完善的法律框架

海岸带区域治理是一个由众多部门管理的共享体系，各机构的任务和目标各不相同。因此，有必要建立一个制度体系，加强这些机构的协同。有效的法律/制度框架是协作成功的先决条件。新加坡沿海区域治理建立在一系列法律组成的框架上，相关法律制度如表1所示。

表1 新加坡沿海与海洋区域制度框架

2.2.2 建立现有法律的审查与优化体系

新加坡国家公园局与新加坡国立大学国际法学院开展合作，制定审查新加坡现行海岸及海洋有关法律制度的合作框架。通过对现有法律制度的评估，新加坡政府部门可以及时发现法律架构的漏洞，完善相关法律。

2.3 领导力建设

2.3.1 形成一体化的统筹组织机构

受限于开发与保护部门权力失衡的现实，海岸带区域的综合治理需要统筹领导机构的介入。新加坡尝试采取两种模式实现沿海区域的一体化管理，一是由规划相关部门组建委员会，二是由港务局负责。1996年成立海事和港务局是后续一体化领导机构的雏形。然而，与环境保护事项相关的统筹机构仍有待建立。为强化对沿海区域的综合治理，2009年，沿海和海洋环境政策委员会成立。其主要负责各部门的管理协调，制定海岸带开发建设活动、环境保护、港口活动的管理方法。除了组建统筹协调机制外，涉及沿海娱乐设施、沿海住宅开发、港口码头建设、渔业等的项目均需要沿海和海洋开发委员会审批。

2.3.2 组建技术委员会，强化领导能力建设

为加强领导能力建设，沿海和海洋环境政策委员会建立国内外专家网络，以加强新加坡海岸带治理能力。此外，还成立沿海和海洋环境技术委员会，由国家公园局和国家环境局共同担任主席推进海岸带的保护与利用。该委员会囊括新加坡农业食品与兽医局、交通部、建设局、国家环境局、海事和港务局、环境和水资源部、新加坡国立大学等机构，涵盖政府部门与研究机构。同时，广泛吸纳公众建议。该机构为沿海和海洋环境政策委员会提供技术支撑。

2.4 治理过程

2.4.1 将海岸带治理目标纳入规划体系

共识性的目标是多方合作的重要基础[5]。在海岸带开发与利用过程中，各机构都有不同的发展目标。新加坡海岸带区域综合管理框架的目标得到许多规划的响应和落实，包括城市总体规划、公园和水体规划、国家生物多样性战略和行动规划、国家气候变化战略、清洁和绿色计划、可持续发展蓝图等。新加坡定期调整规划，使其及时适应城市人口、社会与经济发展趋势。在规划调整过程中，对沿海地区利益相关者的建议进行高度整合。

2.4.2 政府+企业+社会组织广泛参与

新加坡海岸带综合治理框架鼓励利益相关者和相关机构建立合作关系。通过“政府部门+私营部门+社会组织”的协同效应，沿海区域的开发与利用取得更大的成功。一是政府。不同的政府机构负责特定方面的管理，如海岸保护、污染治理、航运、海岸土地利用规划和栖息地保护等海岸和海洋环境项目。目前，各政府部门已制定与公众部门合作的策略，如实施教育项目、建立志愿者队伍、出版生活杂志与科学期刊、举办工作坊等。二是企业。新加坡的跨国公司在海岸带区域治理中发挥重要作用，如设置自然保护信托基金。此外，各种环境咨询公司也在新加坡成立分部，主要评估潜在的发展影响，并提出缓解措施，还参与环境政策和质量标准制定。三是社会组织。非政府组织（如自然协会、水道观察协会等）在沿海环境保护中发挥积极作用。互联网和社交媒体聚焦于物种多样性，培养公众的环保意识。

2.4.3 构筑多源数据平台的支撑体系

海岸区域受到陆海交互作用，生态系统更为复杂，而协同治理模式导致利益相关者数量多。基于此，协作过程更加依赖数据平台的支撑作用。通过综合数据采集、专用数据库建设、重复审查、长期监测制度共同支撑海岸带区域治理。一方面，卫星遥感在新加坡海岸管理中广泛应用，服务海洋生境测绘、水质监测、船舶尾流探测、溢油检测、赤潮监测和填海活动测绘；另一方面，多元化数据平台连接着各类海岸区域治理的参与者。其中，典型的平台项目是生物多样性和环境数据库系统，它是生物多样性的一站式存储库与各类环境数据的储存库，长期监测新加坡的海草、珊瑚和红树林，跟踪生物多样性，收集环境影响的基线信息进行评估。

3 结论

为实现可持续发展，新加坡提出城市海岸带综合治理模式，强调利益相关者之间建立积极的伙伴关系，共同参与海岸带保护与利用。新加坡这一治理模式的成功得到国际上的广泛认可，对我国海岸带的综合治理具有借鉴意义。我国的协同治理实践在改革开放后萌发，在区域合作、环境保护领域展开探索。然而，我国沿海区域的实践经验有限，仅12%的海岸线纳入海岸带综合治理框架。我国最早的海岸带综合管理计划（ICM）于1994年在厦门市启动，在第一轮框架结束后，厦门市利用政府资金启动第二轮海岸带综合管理计划。这一框架在完善多方协同治理体制、启动立法和相关制度拟定、沿海环境改善、提升生态系统价值、提升社会经济水平方面起到积极作用。然而，对比新加坡的协同治理经验，我国海岸带治理在制度设计方面仍不全面，且未建立政策的评估和及时修正机制；政府部门协同治理的技术服务部门尚欠缺；企业与社会组织在海岸带治理中的参与不足，进而导致相关项目资金来源有限；海岸带发展目标与相关规划缺乏衔接机制。以上问题将是我国未来海岸带治理提升的方向。