中国应急管理研究30年：演进历程、核心议题与议程展望

杜 钰，李天云

应急管理现代化是中国式现代化的重要维度。推进应急管理现代化是满足人民日益增长的美好生活需要，有效因应风险社会的不确定性与复杂性，维护社会秩序与人民生命财产安全，提升人民生活安全感与满意度，保障国家治理现代化行稳致远的必然举措。近30年来，中国应急管理研究取得长足进展。在对中国应急管理进展进行研究综述基础上展望未来重点议程，有利于不断深化对应急管理实践规律的理论认知。

一、演进历程：中国应急管理研究的发展阶段

在自上而下的强制性制度建构、经济社会发展中人民生活需求的回应性满足以及重大突发公共事件的诱致性驱动综合作用下，中国应急管理研究由孕育萌芽向系统深化不断演进。

（一）1994－2002年：应急管理研究的孕育萌芽时期

改革开放以来，各类突发事件易发、频发、多发，强化应急管理日益提上政策议程。一般认为，1994年《危机与危机管理》一文的发表开启了国内公共管理学界的应急管理研究旅程，［1］中国应急管理研究由此进入孕育萌芽时期。在孕育萌芽时期，域外应急管理理论与实践的启发、国际社会重大突发公共事件的冲击、社会转型期解决矛盾冲突的现实需求等因素共同作用，中国应急管理研究主体由自发转向自觉、由分散迈向整合，文献数量从无到有、从少到多，议题范围从窄到宽、由点到面拓展，拉开了中国应急管理理论发展的帷幕。一是对早期域外应急管理实践的考察，如对美国、澳大利亚、荷兰、德国、日本、法国等世界主要先发国家应急管理实践的考察。二是对应急管理基本概念与理论的介绍，其代表性成果主要有对危机管理相关概念及其理论脉络、现代减灾理论模型等的引介。［2］三是对中国加强企业危机管理与政府危机管理的理论探索，前者突出强调在企业发展中引入应急管理机制的重要性，而后者的兴起则受到美国“9·11”事件的影响。中国行政管理学会等在此期间联合举办“社会变革中突发事件应急管理”专家研讨会，［3］对助推应急管理研究繁荣发展具有重要的共识凝聚、理论号召与力量整合作用，生动体现了中国学者回应社会需求的责任意识、学术使命与实践关怀。

（二）2003－2012年：应急管理研究的快速推进时期

2003年以来，中国应急管理实践站到了新的历史起点上，应急管理理论研究进入快速推进时期，并在多个方面取得丰硕成果。

一是总结反思危机应对的经验教训。人类社会正在进入风险期，危机的流行不仅为社会发展转型时期建设现代应急管理体系再一次敲响了警钟，而且有可能成为中国治理变革的促进因素之一，其折射出政府能力再造、紧急状态法制、公众道德重建以及建立全面整合的应急管理体系的迫切性，产生了危机管理、职能转变、责任管理、依法管理、公益提升、公平管理等一系列警醒与提示效应。［4］在危机应对中，政府准确把握救灾工作重心，迅速建立决策指挥、生命救援、转移安置与资源动员四位一体的应急联动机制，及时发布各类信息，灵活运用各种指挥方式，充分发挥联合保障优势，动员广大人民群众应急力量，形成了万众一心的巨灾应对共识和以政府为中心的多元主体协同格局。［5］同时，也反映出强化应急物流体系、应急财政机制、心理干预与重建机制、医疗拣选机制等配套机制建设的重要性。为此，应将危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，制定相应的政策和规划，健全完善国家危机管理的法律、法规和规章体系以及政府组织体系和机构，建立有效的信息平台、危机沟通机制与决策支持系统，提供充分的应急物质与财政资源支持，增强社会危机管理意识，促进国际危机应对合作，加强公共危机的战略治理。［6］

二是深化拓展应急管理基础理论与应用研究。首先，突发公共事件的分类、分级与分期。按照职责分工、条块结合的原则，突发公共事件在分类上可分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五个类别；按照分级管理、重心下移的原则，在分级上可依据县级、市级、省级和国家四个层面将其划分为一般、较严重、严重、特别严重四个等级；按照预防为主、平战结合的原则，在分期上可分为事前预警期、事中爆发期、事中缓解期、事后善后期四个时期。［7］其次，公共危机治理范式的兴起与多元主体的参与。公共危机“管理”是政府对危机的单方面、单向度、半封闭式的处置与管理，在理论思维上存在缺憾，需要以一种具有广泛包容性的公共危机治理系统对其进行创新超越，发展政府、公民个人、企业、志愿者、非政府组织与国际组织等多主体全过程参与的公共危机治理模式，以积累社会资本为导向构建灾害防救多元参与机制。［8］再次，对域外应急管理实践与理论的持续跟踪、引介。跟踪域外应急管理理论新视角与政策研究新进展，提炼和汲取发达国家应急管理在发展过程、机制设计、组织保障、联动系统、教育培训、文化建设等多方面的先行经验，重点关注美、加、澳、日、俄五国的应急管理模式及其经验启示。［9］

三是以“一案三制”为核心推进应急管理框架体系建构。“一案三制”是四维一体的：应急预案管理是前提，应急管理体制是基础，应急管理机制是关键，应急管理法制是保障，四者作为应急管理体系有机联动的核心要素，各具内涵特征和功能定位，有助于应急管理决策、组织、制度的理论建设与实践创新，共同指向建设规范化、综合化、协同化、专业化的应急管理框架。［10］以减少、准备、回应、恢复为应急管理过程主要内容，从完备的紧急事务管理法律体系、多主体参与的应急组织系统、分工明确、统一指挥的应急体制以及相互协作、反应快速的应急机制等多个方面加强应急管理体制机制建设，要统筹规划资源、明确阶段重点、完善应急体制、加快信息联网、强化政社合作、保护一线人员，重点加强统一领导和总体协调机构建设，基于国情依托与制度属性推动建构中国特色应急管理体系。［11］

（三）2013－2017年：应急管理研究的提质增效时期

党的十八大以来，应急管理研究进入提质增效时期，理论进展主要集中于以下方面。

一是全面深化改革与应急管理现代化建设。应急管理体系现代化以“一案三制”的科学、有效、权威、协同、互补、衔接为衡量标准，能力现代化既要提升静态下应急管理的过程性能力，也要提升动态标准下各项能力的成熟度，通过培育现代化应急管理理念、构建政府主导的多元主体格局、持续优化改进碎片化的应急体制机制，不断推进国家应急管理现代化。在国家治理现代化与总体国家安全观引领下，要以顶层设计驱动应急管理与安全治理理念契合、制度融合，从理念上厘清政府、市场与社会在应急管理中的功能定位及其互动逻辑，理顺应急管理组织体系中的纵横关系，提高风险管理、平战转换、信息沟通、行政问责等应急机制的运行效率，选择恰适的应急管理政策工具组合，在“理念－体制－机制－工具”的一体优化完善中实现应急管理模式创新重构。［12］与此同时，在致灾因子复杂多样、交织叠加的风险社会环境中，要突出应急能力现代化的导向功能，从应急预案操作、信息通畅覆盖、组织动员、资源配置、权变调适与持续学习能力等方面优化“科层式”应急模式的能力支撑，克服科层制组织封闭、保守与僵化的困境，向着主动回应、注重预防的“有机体”应急模式演进。［13］在完善基础性制度架构的同时，更加注重全方位应急能力建设，以能力提升为中心促进应急管理体系向着制度化与社会化方向发展，提升突发事件应对的标准运行力、全程管理力、全员参与力、组织保障力，形成与全面深化改革、国家治理现代化、总体国家安全观相适配的应急模式。

二是信息技术赋能应急管理的机理与路径。大数据时代革命性地改变着应急管理的组织运行模式，自以大数据为代表的新一代信息技术兴起，便引发学界广泛关注。当前，预警预测、传递、关联应用与历史学习等方面的数据能力鸿沟已成为中国应急管理体制变革的现实阻碍，新一代信息技术的应用昭示着应急管理体制改革的方向与路径。大数据等信息技术以信息基础支撑、技术平台支撑、工具能力支撑为赋能机理，以网络舆情监测分析、风险隐患智能排查、应急响应社会协同、应急决策情报支持、临机决策效率提升、部门权责清晰匹配、应急资源整合调度等为赋能路径，有利于破解政府应急管理信息化发展中的主体单一、流程不畅、信息孤岛、重硬轻软等碎片化困境，推动应急管理模式创新发展。［14］

三是应急管理薄弱环节补强与中国模式建构。首先，市场机制和社会力量的激活与规范引导不够，市场在公共应急管理中的功能认知不足、边界厘定不清、运行效率不高，公共应急市场培育成熟度还有待提升，［15］社会组织、志愿服务在应急救援中的组织化建设亟待加强，应沿着制度化、规范化、程序化的路径推动公共应急市场的培育和社会力量的开发，发挥政府主导机制、市场引导机制与社会动员机制的合力效应。其次，应急财政资金管理监督与效益评价缺乏、平战结合的应急财政保障机制尚未建立、资金投入总量不足且存在结构失衡是应急财政保障机制的薄弱环节，预算、转移支付与预备费制度改革以及审计与监督的强化是其补强优化路径。［16］再次，应急管理心理干预重视不够、人才匮乏、支持系统欠缺、心理干预机制及相关法律不健全等阻滞了其优质发展，在政府主导牵引下推动搭建心理干预平台、构建心理干预体系、制定心理干预法律、培养心理干预人才、普及心理干预知识构成应急管理心理干预建设的核心任务。［17］复次，应急产业科技支撑体系薄弱，市场需求培育、人才规模结构、科研平台与组织体系建设等存在明显不足，加之政策措施滞后，阻碍了应急产业科技创新的发展，故而需以“平台＋机制＋投入＋人才”为“四轮驱动”，推进应急产业科技创新高质量发展。［18］最后，应急资源是应急管理成败的基础，但主体之间的权责边界模糊、信息沟通障碍、激励机制缺失造成的多行为主体管理困境以及常态与应急状态资源配置的协调困境导致应急资源配置效率不高，在应急准备、监测预警、应急响应、恢复重建过程中对应急资源进行规范管理、科学配置以确保其有序生产、合理存储、有效调运、集约使用是强化应急管理资源保障的基本进路。［19］在前期危机应对的基础上，构建应急管理的中国模式成为党的十八大以来学术研究的重要内容。从中美比较的视野来看，美国的应急管理是典型的法制驱动模式，其核心特征是体系较完备，操作性强，社会广泛参与，但调整时易过度，且应急动力传导效率较低；而中国的应急管理属于典型的体制驱动模式，其核心特征是政府高度集权，应急动力传导效率高，但应急管理体系不完备且可操作性较差，体系更新调整滞后。［20］为此，应在社会结构变革与社会风险加剧的基础上充分利用执政方式转变与理论预设更新的发展态势，以多元治理和制度创新为核心路径，在国防动员“一体两用”模式、临时机构模式、应急管理委员会模式和党委领导模式的基础上，借助国家安全委员会的能力整合优势，推动构建应急管理的中国模式。［21］

（四）2018－至今：应急管理研究的系统深化时期

应急管理部成立标志着中国应急管理开启了新篇章，应急管理研究进入系统深化时期，其核心论域聚焦于以下方面。

一是应急管理部组建的改革联动效应。应急管理部成立以后，中国的应急管理体系由“一案三制”为核心转向由应急管理部牵头组织的新局面，不仅强调全灾害管理，而且更加重视全过程管理，以应急管理部主导的多主体协同网络的建构以及准备、预防、减缓、响应、恢复五大环节的机制优化与流程重塑构成新时代应急管理体系改革的新任务。［22］应急管理部的成立有利于克服综合职能部门缺位、统筹机构权威不足、应急决策规范欠缺、区域与国际合作乏力等问题，实现常态管理与非常态管理有机结合，促进形成统一指挥、协调联动的应急管理格局，提高社会动员与全民参与水平，释放应急管理体制改革的政治推力与治理创新动力。与此同时，也带来了应急机构权力重组、相关法律法规修订、新体制与“一案三制”的关系理顺、应急管理与国家安全管理体系融合等新挑战。［23］此外，机构改革后，在应对跨界突发公共事件时出现的部门职能模糊、跨部门协调困难也揭示出“应急管理部门‘梁’的理想职能定位与‘柱’的实际机构设置之间存在结构性矛盾”，需通过设立国家应急管理委员会等机构来承担统筹协调职责，提高部门应急协调与资源整合能力。［24］要从“边组建边应急”的物理效应与板块整合向化学效应与有机融合迈进，加强综合性与专业性协同互补、管理体系与业务体系的融通互嵌以及多主体多中心高效协作应成为下一步应急管理体系改革的政策图景。

二是在百年变局下加快中国应急管理现代化建设。处于百年未有之大变局，经济全球化退潮与全球产业链供应链调整、国际力量对比变化与大国博弈加剧以及新一轮科技革命和产业变革等导致各类风险隐患演化、催生、激荡，危机的波动性、复杂性、长期性显现，深刻影响着国家应急管理。为加快推进应急管理现代化，“党的二十大报告用专章对推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定进行全面部署，这在党的历次全国代表大会上是第一次”［25］。在党的领导下，通过制度改革创新和技术研发应用为推进路径，以新安全格局保障新发展格局，有效应对风高浪急甚至惊涛骇浪的风险危机考验，显得更为重要、更加迫切。应急管理现代化包括理念、体系、能力三重现代化：总体国家安全观、统筹发展与安全、“人民至上、生命至上”、人类命运共同体是应急管理理念现代化的核心内容；集中统一的领导体制、科学顺畅的运行机制、系统完备的法律制度构成应急管理体系现代化的核心内容；领导干部驾驭风险能力、现代科技支撑保障能力、社会组织动员能力、全球安全治理能力等构成应急管理体系现代化的核心内容。［26］推进应急管理现代化要实现“五个转变”，即由政府主导向政府主导与政社协同并重转变，由应急处置导向向风险治理与应急管理并重转变，由行政负责向党政同责、一岗双责转变，由条块化应急管理向综合式应急管理转变，由动员式应急管理向规范化、标准化和信息化应急管理转变，［27］进而实现应急管理制度堕距、主体堕距和文化堕距的弥合，在克服制度建设、能力提升与文化发展的延迟、错位、滞后过程中向着应急管理现代化建设不断迈进。

二、核心议题：中国应急管理研究的主要进展

中国应急管理研究的每个阶段的都有主要论域及其代表性观点。为系统把握理论进展，以下从基本理论阐释、典型案例分析、应急管理体系、应急管理能力等对中国应急管理研究的核心议题进行分析梳理。

（一）基本理论阐释

⒈应急管理核心概念的界定与辨析。应急管理中使用的概念非常之多，既有文献主要围绕如下一些核心概念进行内涵界定与概念辨析。第一，紧急事件、突发事件、危机事件的辨析。三者的一致性表现为突然发生并可能给公众生命财产安全、社会秩序稳定、公共安全状态等产生负面影响，因而均是需要以政府为核心主体进行处置应对的公共事件。其区别在于，紧急事件强调事件处置应对的时间性、紧迫性，突发事件突出事件发生的偶然性、突然性，危机事件则强调事件规模与影响范围。［28］第二，风险管理、危机管理、应急管理的区分。风险管理介于常态与应急态之间，倾向于关注管理对象，强调风险的防范、缓解与应对，避免风险演化为危机和突发公共事件，而危机管理与应急管理则倾向于关注管理手段，主要针对应急态或非常态管理而言。［29］第三，应急管理体系、应急管理能力与应急管理效能的内涵。应急管理体系是指由与突发公共事件应对处置相关的若干要素相互联系、制约而成的一个整体，以“总体国家安全观＋管理环境、主体、目的、方法＋自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件”为梁柱结构；［30］应急管理能力是应急管理主体为履行职能、实现使命而应具备的知识、资源与技能的总和，涵盖了多个层次相互关联的关键能力；［31］应急管理效能是功能和绩效的复合，由应急管理目标、结构、过程共同作用形成的积极结果。［32］第四，韧性应急、敏捷应急与智慧应急的要义。韧性应急以复合型灾害的成因复杂性、后果严重性和影响广泛性为现实情境，旨在提升治理主体及其所属系统对风险冲击的适应能力，强调多主体合作参与和组织学习机制的重要性；［33］敏捷应急是指通过应急技术程序与组织变革以灵活快速地感知和响应应急管理环境变化与公众需求，表现为技术赋能的全灾种应急、灵活快速的全过程应急、组织敏捷的多主体应急；［34］智慧应急的核心是构筑集联接、交互、中枢、应用为一体的多功能智能应急生态体系，打造具备感知、预警、决策、应用等全方位服务能力的智慧应急管理平台。［35］

⒉应急管理理论发展、应用与创新。从理论发展、应用与创新演进来看，基础理论薄弱、理论供给不足、视野范围局限、理论转化不力是当前应急管理理论发展的基本特征。［36］应急管理实践中，源自域外的综合应急管理理论，以“全灾害管理、全过程管理与多主体参与”为基础框架，构成应急管理建设的重要理论指导。此外，广泛使用的应急管理理论还包括风险社会理论、治理理论、生命周期理论、混沌理论、韧性治理理论、敏捷治理理论、复杂适应系统理论、包容性治理理论、整体性治理理论、适应性治理理论、场域理论、集体行动理论、突生组织网络理论等。近年来，植根于中国应急管理实践提出的“过程－结构”分析范式、应急失灵、“彗星”结构、应急管理效能、广义应急管理理论等彰显了理论发展的自主性、原创性。然而，内生于应急管理领域的理论创新及其应用总体上还比较少，在学科交叉中借用其他学科领域的基础理论构成当前应急管理理论发展的突出特征。充分扎根应急管理实践，结合政策文件话语体系，将新概念、新术语进一步提炼整合，推动构建生动、精炼、系统的应急管理理论，具有广阔空间与良好前景。

（二）典型案例分析

⒈自然灾害。自然灾害主要包括气象灾害、地质灾害、天文灾害，其中气象灾害与地质灾害是应急管理研究的主要内容，关于天文灾害目前还较少涉及。一方面，唐山地震、汶川地震、芦山地震、鲁甸地震等地质灾害类典型案例分析。其研究主题聚焦于应急管理指挥体系、应急组织合作逻辑、灾后救助动员模式、应急资源布局配置、应急救灾物资储备、应急财政机制构建、应急医疗能力提升、巨灾创伤心理治愈、社会力量规范引导、市场机制有序引入、公共危机治理网络生成、震后恢复重建经验、应急管理体系反思完善等方面。另一方面，南方雪灾、北京特大暴雨、郑州特大暴雨、西南五省（市、区）旱灾等气象灾害类典型案例分析。应急救援物资调度、电力网络维护保障、巨灾保险制度发展、应急财政资金管理、自然灾害应急失灵、政府应急预警响应、应急任务组织协作、地方政府应急困境等构成其基本主题。

⒉事故灾难。企业生产安全、煤矿安全、工程建设、交通运输中的重大事故是事故灾难应急管理研究的重点，近年来学术界较为关注的重大事故有“7．23甬温线特别重大铁路交通事故”“8．12天津爆炸事故”“青岛11．22东黄输油管道泄漏爆炸事故”等，其研究主题主要聚焦于事故调查机制、责任归因分析、事故生成机理、应急预案效力、领导干部问责、网络舆论导控、区域协同应对、应急协作网络、保险功能作用、处置流程仿真、事件演化模型、危机学习机制、管理绩效评价、事故经验总结等。随着安全发展、新安全格局等重大理念提出与贯彻落实，事故灾难的预防、治理显得更为重要，在事前预防型公共安全治理模式转型背景下，相关理论成果将进一步提质增量。

⒊社会安全事件。在社会安全事件中，群体性事件是最受关注的议题之一。社会转型时期群体性事件的体制性症结、主要特点、类型划分、议题诉求、暴力程度、爆发机理、动员组织机制、情绪传播机制、利益表达机制、经济成因、政治成因、法治成因、社会成因、文化成因、负面影响、发展趋势、阻断机制、治理路径、政府回应逻辑、领导干部应对能力等构成此类研究的基本主题。此外，“上海外滩12·31特大踩踏事件”“10·2九寨沟游客滞留事件”等群众性活动应急管理典型案例也受到了学术界的关注与追踪。满足人民群众美好生活需要，需不断提升社会安全事件应急管理研究质量与水平，更好为公共安全治理供给理论知识。

⒋公共卫生事件。公共卫生事件爆发推动应急管理成为一门“显学”。一些重大突发公共卫生事件的席卷与肆虐对经济发展、社会秩序、日常生活、国家治理、全球治理等产生了巨大的负面影响与破坏效应，相关研究基本上覆盖了经济社会各方面，理论主题呈现出多元化、分散化特征，党的领导统筹、新型举国体制、中国制度优势、信息技术赋能、网络舆情分析、基层应急动员、社区应急防控、心理健康治疗、信息隐私安全、就业市场冲击、社会保障应急、在线教育发展、企业复工复产、公众风险认知、全球供应链安全、公共卫生外交、人类卫生健康共同体等受到学术界重点关注，推动应急管理体系、能力、科技、产业现代化的动议不绝于耳。

（三）应急管理体系

⒈应急管理预案。作为应急管理的龙头与“一案三制”的起点，应急预案以“横向到边、纵向到底”为体系建设要求，以突发事件分级标准、应急组织体制、事前事中事后的管理措施、应急保障、信息发布与公开、责任与奖惩机制为内在结构，其本质是通过非常态实践中的隐性的常态因素显性化进而将制度内在规定性转为实践外化的确定性，加强应急准备，保持应急活动的灵活性，实现“转危为安”，但也可能因为失范而沦为应急管理的脱责工具。［37］从实践运作来看，预案内容缺少针对性、预案之间衔接不畅、预案缺乏可操作性是应急管理预案存在的主要挑战，优化的基本方向为强化预案的编制、培训、演练与评估，重点在于实现宏观指导原则到微观操作导向的功能定位转变，“自上而下”模版驱动到“自下而上”风险导向的编制方法转变，封闭孤立的内部规范到公开透明的外部评估的管理方式转变，成效展示性导向到问题检验性导向的演练目标转变。［38］

⒉应急管理体制。中华人民共和国成立以来，中国的应急管理体制与中国国家治理变迁的轨迹总体保持一致，呈现出“一元化领导－控制性放权－赋能型协调－政党型收权”的基本特征，由单灾种管理的防灾减灾体制向协同应对的应急管理体制与职能化综合管理的应急管理体制变迁。［39］在党的十八大之前，由于缺乏国家层面的综合应急管理部门，应急管理体制基本属于部门主导、各管一方，中央和地方政府应对危机主要依靠临时领导小组、附属式综合协调机构，综合应急管理能力欠缺、机构设置层次不清、应急职责划分不明成为应急管理体制有效运作的突出挑战。［40］近年来，中国应急管理体制形成以应急管理部牵头主导、多主体协同的复合了科层结构的网络结构，应急管理部的内部整合与外部协同有利于进一步推动优化应急管理体制，提升风险治理效能。为有效应对不断积聚的自然灾害风险、城市风险、技术风险与社会风险，应以满足人民群众的对安全发展的客观需求为导向，将党和政府高度重视的政治优势、综合国家提升的经济优势、科学技术发展的技术优势、多元主体有机协同的社会优势以及重特大危机事件应对的经验优势转化为应急管理体制创新发展的动力，基于国家发展战略的系统维度、国家安全的战略高度、风险管理的专业深度以及智慧科学的技术精度来构建新型国家应急管理体制。［41］

⒊应急管理机制。应急管理机制是应急过程中各种制度化、程序化的管理方法与措施的总和，“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”是应急管理机制建设的基本要求，《中华人民共和国突发事件应对法》将其分为预防与应急准备机制、监测与预警机制、信息报告与通报机制、应急指挥协调机制、信息发布与舆论引导机制、社会动员机制、善后恢复与重建机制、调查评估与学习机制和应急保障机制等次级子机制。从应急管理实践的全过程来看，应急管理机制包括如下方面：在事前预防与应急准备阶段，主要涉及社会管理机制、风险防范机制、应急准备机制、宣教培训机制、社会动员机制；在事发监测与预警阶段，主要涉及事件监测机制、事件研判机制、信息报告机制、事件预警机制、国际合作机制；在事中应急处置与救援阶段，主要涉及先期处置机制、快速评估机制、决策指挥机制、协调联动机制、信息发布机制；在事后恢复与重建阶段，主要涉及恢复重建机制、救助补偿机制、心理救援机制、调查评估机制、责任追究机制。［42］立足中国应急管理实际需要，应借鉴发达国家应急管理机制设计的成功经验，不断完善细化应急管理机制体系的次级机制，促进机制之间有效衔接，提升各项机制的运行效率，充分运用科技赋能应急机制建设与创新，并在应急管理实践中以任务为导向补强机制短板，构建与突发事件应对相适配的应急管理机制体系，不断提升应急管理有效性与合法性。

⒋应急管理法制。在“一案三制”语境中，应急管理是指应急管理体制、机制核心内容的法律化表现形式。“非典”事件表明中国现行公共应急法制尚不健全且执行不到位，亟需加强公共应急法制建设。在党的十八大以前，中国的应急管理法律体系主要构成内容如下：一是自然灾害类法律法规，主要包括《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国水法》等。二是社会安全类法律法规，包括由《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国兵役法》和《中华人民共和国人民防空法》等组成的战争与动员状态法；以《中华人民共和国国家安全法》为主体的国家安全法；分散在一些相关法律法规、国际条约中的紧急状态法；以及分散在《中华人民共和国刑法》与国际条约中的反恐怖法。三是事故灾难类法律法规，主要包括《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国渔业法》以及安全生产、铁路运输、海上交通、核电厂等方面的管理条例。四是公共卫生事件类法律法规，主要有《突发公共卫生事件应急条例》以及早期制定的《防止沥青中毒办法》。从上述内容构成可以看出，应急管理法律法规的体系不完善、结构不合理、内容有缺失，在四类领域存在明显的立法空白领域，应予以针对性地完善健全。最为重要的完善法律修改和执行机制，走出“应激式立法模式”，理顺既有法律中关于应急管理体制的规定，注重明确司法机关在突发事件应对中的职责，以《应急管理法》《安全生产法》《自然灾害防治法》《消防法》《应急救援组织法》为骨干框架推进法制建设，不断提升应急管理法治化水平。［43］

（四）应急管理能力

⒈应急管理能力结构与内容。应急管理能力具有多层次结构与多样性内容：宏观层面作为国家实力的应急管理能力，包含国家治理能力及除此之外的特定构成；中观层面作为部门效能的应急管理能力，也即应急管理部所应具有的能力；微观层面作为职业素养的应急管理能力，即应急管理从业者的能力和素养，［44］三个层次及其内容如下（见表1）。

表1 应急管理能力结构与内容

⒉应急管理能力的提升路径。从能力提升路径来看，当前美国的“FEMA型”、日本的“综合参与型”、俄罗斯的“垂直统一型”以及英国的“整合管理型”是发达国家应急管理能力建设的典型模式，法制建设与程序化运作并重、行政管理与社会化服务并存、全风险管理和关口前移并行、统一领导与协调联动并举、应急文化与科技化支撑并用等是其主要特征，对中国应急管理能力建设具有镜鉴意义。［45］当下，加强应急管理能力建设，要以党和国家关于国家安全、应急管理、人民健康等重要政策安排为依托，重点推进国家应急平台、队伍、资源、救援基地建设四大能力提升工程，提升应急文化力、制度力、协调力、动员力，以能力提升推动发挥中国制度优势更好转化为应急管理效能。有重点、分阶段、分领域、分层次地提升应急管理能力要以应急管理能力的实践需求刺激理论发展，以应急管理能力的理论前瞻引导实践进步。

三、议程展望：中国应急管理研究的重点进路

从中国应急管理研究走向来看，一些新的重要议题已初步凸显出来，从以下方面就未来重点议题进行展望对于深化中国应急管理研究颇具裨益。

一是更加重视国家应急管理制度体系、政策体系、法律体系研究。立足推进中国式现代化的应急管理新要求，梳理、更新、优化应急管理规范体系，强化应急管理制度优势基础。既要从宏观上加强对国家层面应急管理制度、政策、法律的研究，也要深入实践，对地方政府应急管理体制、机制、法制建设的注意力分配情况、现实建设进展展开调查研究，摸清底数，掌握实情，明晰优势长处，找出短板弱项，以理顺关系、提升质量、释放效能为导向，为优化国家各层次、各领域应急管理体系提出建设性意见。

二是及时推进对数字时代国家应急管理数智化转型研究。把握应急管理数智化发展趋势，厘清数字技术与应急管理协同演化的内在逻辑，即数字技术嵌入应急管理实践、改进应急管理工具、革新应急管理体系、重塑应急管理结构、促进应急管理模式迭代发展的路径、过程、趋势，从学理上讲清数字技术对应急管理理念现代化、体系现代化、能力现代化、工具现代化、组织现代化的赋能机理、赋权机理、赋责机理，平衡应急管理数智化发展中的价值理性、技术理性与制度理性，夯实数智应急管理模式的价值基础、制度支撑、能力依托、目标牵引，推进应急管理体制机制数智化发展。

三是持续深化风险社会认知研究。世界处于百年未有之大变局，人类社会中的各类风险呈现出系统性、叠加性、全球性、无序性的演化特征，对应急管理情境、结构与过程产生了深远影响，对当前风险社会中各类风险进行分类别、系统化研究，深化对各类风险生成根源、演化机理、分布状态的理论认知，对已经发生的重大突发公共事件进行全面多维的回溯性分析，强化对域外理论成果的持续性跟踪引介，有利于提升风险认知能力、辨识能力、评估能力，实现风险隐患的源头管控、系统治理。

四是加快推动构建中国自主应急管理知识体系。党的十八大以来，中国应急管理进入到“大应急”时代，总体国家安全观、国家安全体系与安全能力现代化、新安全格局等重大理念的提出对引领应急管理学术创新具有重要作用。同时，一些重大突发公共卫生事件对经济社会发展的各个层面都产生了影响，为应急管理研究提供了充足实践素材。加之，组建应急管理部以来，中国迈上了应急管理现代化的新征程、新阶段，应急管理的中国模式建构也将为应急管理理论创新与自主性知识体系建设提供新机遇、新素材。为此，要实现应急管理理论与实践良性互动，以实践经验滋养理论的发展，兼顾本土观照与全球视野，站在国家安全高度自觉担当应急管理研究新任务，从公共安全视野开辟应急管理学科交叉研究新空间，基于社会安全新需求寻绎应急管理研究新路径，以构建中国自主应急管理知识体系为使命推进学科体系、学术体系、话语体系一体化建设。