大城市都市区近郊农村宅基地改革路径探析
——基于句容市村庄调查

郑仕南陶德凯张子建王晓菁

(1.广东粤禾空间规划科技有限公司，广东 惠州 516003；2.南京工业大学建筑学院，江苏 南京 211816)

引言

随着城市的快速发展，城市化进程逐渐加快，目前我国城市化水平已经超过60%，乡村人口逐年下降，乡村地区闲置房屋增多。然而在乡村人口减少的同时，乡村宅基地的数量却不减反增，导致乡村用地不集约节约，浪费土地现象较为严重[1]。十九大报告中明确指出要解决好“三农”问题[2]。在我国，农村土地是农民最基本的生产资料、最根本的生存保障[3]。随着乡村振兴战略的提出，近年来我国乡村地区得到快速发展，从产业、生态、乡风等方面都大大提高，乡村生活水平有所提升。但是农村宅基地依旧存在一系列的问题，宅基地利用效率低下。十八届三中全会以来，农村宅基地土地制度的改革成为新时期全面深化改革的重要举措[4]。新型城镇化战略的推进，其关键在于人的户籍、土地及财政等政策的实施，换言之，农村宅基地改革将有助于解除土地对于进城农民的束缚，增加农民进城落户的归属感，减少户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，逐渐减少“半城市化”现象。推动宅基地改革，促进生产要素的自由流动是推进新型城镇化的举措之一[5]。农村宅基地改革也有利于土地规范使用，减少闲置宅基地的增加，提高土地集约利用效率。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，其中以宅基地“三权分置”即所有权、资格权、使用权分开，和允许宅基地有偿使用为核心的宅基地制度改革正式启动。2018年中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出积极探索宅基地“三权分置”[6]。2019年农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，其中明确了有效利用闲置宅基地的方式[7]。2020年印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出，深化宅基地制度改革[8]，积极探索宅基地“三权分置”的实现方式，允许以农民自愿退出、农村集体经济组织依法有偿收回和城乡建设用地“增减挂钩”的方式，推动闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，盘活利用宅基地，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障[9]。农村宅基地制度改革是乡村振兴战略的重要组成部分，将助力提升农村地区的经济活力。

宅基地“三权分置”将宅基地权利划分为宅基地所有权、农户资格权、宅基地使用权，其目的在于规范宅基地申请，盘活利用宅基地以及扩展宅基地使用受益人。具有农户资格权的集体经济组织成员以户为单元申请宅基地，遵守“一户一宅”原则以避免重复申请宅基地的行为，减少“一户多宅”现象。农村新建宅基地占用新地的现象得到合理控制，宅基地使用更加合理；具有用益物权性质的宅基地使用权将宅基地的收益及使用对象进行延伸，农户通过出租、土地入股等形式将宅基地转让给非集体经济组织成员，让外来人员合理使用宅基地进行收益行为，提升农民收入，带动村庄发展，见图1。农村宅基地有望探索实现有偿使用、退出或转让[10]。2020年发布《深化农村宅基地制度改革试点方案》，其中提出通过多种形式扩大宅基地使用权转让范围，但是“可租，不可卖”的原则依旧清晰，以此充分保持农民住宅权益，保障“户有所居”[11]。在农户自愿的前提下，村集体也可以有偿收回宅基地使用权，通过合理规划提高土地利用率。宅基地“三权分置”改革的意旨是促进和保障农户获取宅基地的增值利益，其制度功能是实现宅基地使用权的市场化[12]。

图1 宅基地“三权分置”

1 都市区近郊村庄特点

1.1 乡村空心化严重，土地利用不集约

都市区近郊村庄紧邻中心城市，受中心城市的辐射力度较大，所在城市发展较快，城镇化水平快速提高，乡村人口减少，村庄每户的户籍人口占比较低，土地利用不合理，闲置宅基地增多，部分宅基地面积较大，农村住房无人居住现象严重，村庄空心化较为严重，村庄发展连续性较差，见图2。空间分布上，都市区近郊村庄距离中心城市较近，交通方便，为进城务工的村民提供便捷，同时大城市经济水平、生活方式等的吸引力，使得更多村民进城务工，村庄常住人口减少，村庄活力下降，闲置宅基地增多。都市区近郊由于快速发展，其城市建设用地紧缺，而大量的乡村用地利用效率不高，乡村用地中宅基地的占比较大，统筹城乡土地合理利用及盘活农村宅基地成为发展的关键[13]。

1.2 乡村年龄构成不均匀，乡村自理能力弱

都市区近郊村庄紧邻大城市，城市辐射力度强，提供大量的工作岗位，对于村庄村民的吸引力较强，村民有更多的选择机会[14]，村庄中大量年轻劳动力涌入城市，村庄年龄结构失衡，村庄老龄人口占比较大，老龄化程度加大。村庄由于失去大量青壮年，发展动力不足，技术更新及信息交流较为滞后，村庄发展受到限制。由于村庄村民老龄化严重，治理能力下降，村庄创新创造能力不足。大量的年轻劳动力进城务工导致村庄闲置宅基地增多，而村庄多为老年人留守，人居环境整治力度不足，村庄活力下降。

1.3 离乡村民返乡建房人数增加，但“建而不居”现象严重

进城务工的村民在大城市收益较高，由于位于都市区近郊以及“落叶归根”思想的影响，近郊村庄村民在生活水平提高后更容易返乡重建自家房屋。因为受到大城市建筑的影响，新建的住宅建筑各式各样，村庄传统风貌被打破，村庄特色逐渐丧失[15]。这些返乡重建住宅的村民由于存在“衣锦还乡”之意，因此大多不会长时间居住在村庄，仅节假日期间返乡，大大降低新建住宅的利用率，浪费土地资源及资金。由于新建住宅无人管理，村庄空心化程度进一步加大。多元化的建筑形式以及“建而不住”的住房和“占而不居”的宅基地极大增加村庄负担，牵制乡村振兴的推动。

1.4 紧邻中心城市，发展机遇大

由于靠近中心城市，辐射力度较大，给乡村发展带来的机遇也就越大，城乡融合发展日益完善。外来创业者可借用租用宅基地进行经营性活动，年轻活力开始涌入乡村，新型产业进驻乡村，乡村得到极大发展。宅基地改革扩展宅基地使用对象，使宅基地市场化，激发宅基地财产性质，提高农民收入，促进乡村发展。由于紧邻中心城市，大城市的资本外溢现象更为显著，村庄收益更多。都市区中心城市的居民可以发掘周边城市村庄的特色，租用闲置宅基地创办文创产业或开展民宿经营，激发村庄潜力，提高自身收入的同时带动村庄发展。村庄集体经济组织成员通过学习交流外来创业者的经验，利用自己的宅基地开展民宿等经营活动，增加收入，见图3。都市区近郊村庄区位优势较为显著，城市反哺乡村力度大，大城市的先进技术、科技人才等容易汇集于此，发掘村庄潜力，从长远目光发展村庄产业，提升村庄品质。村庄借助大城市的政策扶持更容易发展起来。

图3 都市区与村庄之间关系

2 句容市村庄调查分析

2.1 村庄概况

下甸村贾相自然村位于句容市，距离南京市区41.2km，紧邻句容水库，见图4，村域19.34hm2，村内水域面积达6.67hm2，村庄住房约140栋，在籍人口约500人，目前贾相村常住人口247人。近年来贾相村整合66.67hm2以上闲置土地，成立了以种植贴梗海棠为主的苗木专业合作社。花卉苗木种植每年为村集体增收20余万元。

陈庄自然村隶属于句容市茅山风景区管委会李塔村，见图5，距离南京市区63.3km，区域面积215hm2，村庄户数108户，总人口328人，常住人口106人。陈庄村地处山洼间，村庄其西南0.6km处有李塔水库，往北1.2km的山凹子处有新四军医院旧址。近年来，陈庄以红色旅游为基础，持续推进乡村旅游建设。村庄内部道路便捷，以柏油路为主干道，利用景观石砖铺设形成休闲步道。村庄乡村旅游游览线路、旅游标识体系等较为完整，形成村庄独特的文化特色。村庄内部公共服务设施齐全，能够满足游客及村民需求。

图4 贾相村村庄布局

图5 陈庄村村庄布局

2.2 调查方法

2.2.1 问卷调查

根据调研对象的不同，设计5个类型的问卷，分别为县市农房建设及改善调查表、行政村调查表、自然村调查表、户籍人口调查表、非户籍人口调查表，全面了解村庄情况、政府政策、农民意愿、宅基地状况等，并通过问卷调查结果了解不同群体的需求，据此进行村庄规划。

2.2.2 现场调研

走访句容市贾相和陈庄自然村，拍摄相关图片，深入农户家中进行访谈并现场了解农房及宅基地情况，如农房面积、宅基地面积、农房户型、周边绿化等。在交谈中熟知农民意愿，明确农民的需求，为后期规划设计做好准备。

2.2.3 文献研究

事先通过网上查找资料，了解村庄的基本情况，提前了解村庄的创新点和不足之处，节约实际调研时间。在调研之后，查阅句容市政府相关文件、发展规划、村庄规划、新闻报道以及相关的学术文献等，对贾相和陈庄的周边情况、区位状况、政策文件等方面进行补充了解，以弥补实地调研的不足。

2.2.4 比较分析

在调研过程中对比2个村庄的实际情况，了解其之间的相同点和异同点，总结村庄宅基地等问题，区分引发问题的主要因素，划分不同类型，因地制宜，实事求是，从整体到局部，“对症下药”，进行规划设计。

2.3 调查结果分析

2.3.1 问卷结果总结

2.3.1.1 下甸村贾相自然村

在贾相村随机抽取12户村民进行问卷访谈，探查村庄人口流失及年龄构成等情况。通过对问卷进行整理可以发现12户村民中，户籍人口最多6人，最少2人，平均每户户籍人口4人；常住人口最多4人，最少0人，平均每户常住人口2.5人。其中访谈的12户家庭中，几乎每户有1/2人口在异地生活，乡村人口流失严重，见图6。贾相村年龄结构中60岁以上占24%，老龄化现象较为严重，见图7。虽然贾相村近年来村庄内部环境品质有所改善，但是设施、场所利用效率不高，村庄活力不足。

图6 贾相村访谈家庭人口分布情况

2.3.1.2 李塔村陈庄自然村

在陈庄村中随机抽取11户村民进行访谈和问卷调查。通过对问卷进行整理，发现其中户籍人口最多10人，最少1人，户籍平均人口4人。而常住人口中，最多8人，最少1人，平均每户常住人口3人。每户户籍人口与常住人口最大相差3人，见图8。陈庄村年龄构成中有36%的60岁以上人口，见图9。近年来陈庄村以红色旅游为基础推进乡村振兴，但依旧有村民进城打工，村庄人口流失、空心化及老龄化较为严重，村庄活力不足。

图8 陈庄村访谈家庭人口分布情况

2.3.2 村庄宅基地问题分析

2.3.2.1 人口外流，闲置宅基地增多

2个村庄都位于句容市，紧邻南京，村庄受到辐射力较强，村庄人口流失较为严重，村庄常住人口基本仅为村庄户籍人口的1/2，大部分村民选择去南京工作并且贾相村和陈庄村村民大部分希望子女未来生活在城市中，见图10、图11。村庄人口老龄化较为严重，村庄活力不佳。进城务工村民的闲置宅基地村庄无人管理，农村住房破败。盘活利用宅基地，改善村庄年龄结构，促进村庄活力。由于靠近南京，村庄农业技术得到提升，更多劳动力得到解放，更多农民进城务工，闲置宅基地增加，闲置住房变多。但由于是苏南地区，经济发展较快，进城务工的农民会选择返乡修葺或重建房屋，但是除节假日返乡居住外，大部分时间不在村中。村庄也没有多余劳动力进行维护，闲置住房逐渐破败，占用土地资源。2个村庄的农房质量目前都较高，但是宅基地、农房利用率不足，有关宅基地民宿经营等产业较少。

图10 贾相村村民子女居住意愿

图11 陈庄村村民子女居住意愿

2.3.2.2 户均人口减少，宅基地面积超标

《江苏省土地管理条例》中规定城市郊区和人均耕地在1/15hm2以下的县，每户宅基地不得超过135m2，人均耕地在1/15hm2以上的县，每户宅基地不得超过200m2。2个村庄中部分农民宅基地面积超标，见图12、图13。随着进城务工人数的增加，每户常住人口减少，人均宅基地面积增加，宅基地分配不太合理，集体经济组织成员之间的利益存在一定差异。

图12 贾相村访谈家庭宅基地面积

图13 陈庄村访谈家庭宅基地面积

2.3.2.3 盘活利用宅基地较少，未能发挥区位优势

贾相村和陈庄村距离南京较近，但是村庄活力不足，未能充分发挥区位优势。村庄未能“产城村”一体化发展[16]，没有充分利用城市资源，未能充分挖掘村庄特色以此吸引城市创业者进入村庄利用宅基地从事经营活动，大量的土地资源被浪费，村庄收入来源受限。

3 农村宅基地改革路径

3.1 遵循“一户一宅”原则，探索有偿退出方式

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》对于农村宅基地管理的相关规定进行了修改，分别对农村宅基地规划安排、审批程序、有偿退出、权益保障等4个方面进行明确规定，对于新《土地管理法》中对于农村宅基地的规定予以详细规定和落实。根据《土地管理法》，我国农村宅基地实行“一户一宅，户有所居”。集体经济组织成员具有农户资格权，以家庭户为单元向集体经济组织申请一处宅基地，集体经济组织内部审议、外部公示后无异议，报乡镇人民政府审批[17]。集体经济组织成员申请宅基地时只能申请一处，对于多申请或者申请面积超过省市规定的宅基地的面积标准，将不予通过。申请通过的宅基地应尽量在村内闲置建设用地上建设住宅，不可占用耕地，严格遵循“一户一宅，户有所居”。基层政府应该摸排了解村庄宅基地相关情况，对于由于历史原因或者分户继承他人宅基地等合法获得的多处宅基地，应妥善处理，积极探索宅基地有偿退出机制，鼓励集体经济组织在农民自愿的前提下，有偿收回闲置宅基地。或者入城农民自愿有偿退出宅基地，但是不可再无偿申请宅基地。宅基地“一户一宅”既是生存保障，让农民“户有所居”，又可避免村庄土地资源的浪费，减少闲置宅基地数量，集约节约村庄土地。宅基地在遵循户有所居的前提下适度发挥其资产价值，是在提升其经济效益的同时不得动摇其保障农民居住生存的底线[18]。“一户一宅”也保证了社会公平，避免了农村地区因某些原因而占用多处宅基地。积极探索有偿退出宅基地是农村土地资源集约节约的重要举措。保证农民利益不被侵害，对于进城落户的农民可将闲置宅基地有偿退回集体经济组织以此获得在城市长久立足的资本，保障进城农民生活稳定。有偿退出的宅基地可以复垦成耕地作为集体经营性建设用地入市指标或者作为“增减挂钩”指标补充城市建设用地。紧邻南京的城市——镇江在快速发展的同时，城市建设用地也急剧减少，呈现“无地可用”的局面，整治闲置宅基地可预留出大量土地以此保障镇江市的发展。当然村庄闲置宅基地的整治也可以重构乡村建设用地，对于多处宅基地连成一片处，符合村庄规划的前提下，可以引进乡镇企业发展本村的产业经济，增加村集体收入。

3.2 遵循“面积限定”原则，探索有偿使用方式

集体经济组织成员申请的宅基地面积不可超过本省市规定的面积标准。这既可以保障以家庭户申请的宅基地满足成员使用，又避免了人均宅基地过大而造成的土地资源的浪费。由于早期申请的宅基地审查过程没有现在的严谨，其面积超过标准或者由于户籍人口减少而造成的人均宅基地超标，针对这类宅基地，地方政府要积极探索有偿使用的方式。对于超出面积标准的部分可以收取相应的租金，但其费用不可增加农民负担，宅基地制度依旧要以人民为中心，切实保障农民权益。有偿使用宅基地对于盘活宅基地使用权具有积极效益，可保障公平，平衡集体经济组织内部成员之间享受权益的利益差。

3.3 遵循“规划管制”原则，合理规划建设用地

2019年5月中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求在城镇开发边界外的乡村地区组织编制“多规合一”的实用性村庄规划[19]。《乡村振兴促进法》要求县级以上地方政府应该加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管制，严禁违法占用耕地。农村居民点布局和建设是国土空间规划尤其是村庄规划调整的重要内容。

2022年江苏省委、省政府印发《农村住房条件改善专项行动方案》，大力开展江苏省农户住房改造工程，提升农民居住条件，改善农村环境面貌，全面致力于乡村振兴工作。江苏省计划于2022—2026年，5年内改造农户住房达50万户以上，基本完成1980年及以前建的且农户有意愿改造的农房改善，要求市县两级积极开展调查，了解农房情况及农民意愿。农村住房改造是乡村振兴工作的重要组成部分，其直接涉及农民利益，需要充分尊重农民意见，结合当地文化、环境特色，建设农村特色充盈的住房形式。自古以来，住房就是人们生活必需品，“安居”才能“立业”，而对于乡村而言，农房改善既是一种改善生活环境的重大基础设施建设工程，也是一种土地资源合理利用，乡村空间组织完善及社区治理方式创新的契机；对于农民而言，农房改造是一种居住空间重构、生产及生活方式变更的物质形式，其直接有效提升村庄及农民的人居生活环境。随着农民生活水平的提升，农民收入增加，对于自家农房建筑进行翻新或修葺。有些常年在城市工作的农民在生活水平提高的同时会返回家乡建设房屋或者重建自家宅基地的老屋。然而这些新建房屋要符合相关规划要求，要征得有关部门的审批同意，不可随意新建房屋，严禁利用宅基地建设别墅等。村庄集体进行农房改善时要结合村庄规划，符合村庄特色，要全域全要素统筹结合，不可追求特色而创造特色。

《土地管理法》中规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。农村集体经济组织收回的宅基地用地经过土地整理，合理划定规划用地进行招商引资，要符合实用性村庄规划的相关规定，建设用地用途性质要严格规划管控，规划条件、用地面积、用地性质、容积率等要符合村庄规划和市县国土空间规划的要求。

3.4 完善顶层制度设计，尊重农民意愿权益

盘活宅基地的过程中可将盘活利用的闲置宅基地作为城乡建设用地“增减挂钩”，集体经营性建设用地入市的重要方式，同时可以通过合理土地整治，在新增的城镇建设用地中配备一定比例的闲置宅基地复垦为耕地的指标要求。闲置宅基地有偿退出复垦为耕地或作为指标计入城镇建设用地外，重要的是盘活利用闲置宅基地，鼓励农民将闲置宅基地出租、入股给非集体经济组织成员从事经营活动或者交给村集体进行统一打理后出租外包公司等以减少成本增加收益。在此过程中要落实农村集体对宅基地的所有权、管理权和相应收益，激发农村集体对于闲置宅基地的管理和盘活利用的积极性，增加农民集体经济。

在探索有偿退出农村宅基地的过程中，要将选择权交给农民，不可以替农民做决定甚至强迫农民无偿退出宅基地，要充分尊重农民意愿。地方政府不可以进城落户必须放弃农村宅基地条件为由限制农民进城自由，更不能在农民进城务工期间未经允许强制收回农民宅基地。地方政府要出台相应的管理制度以保障农民权益，实现社会公平。

3.5 结合村庄规划，针对性盘活农村住宅

每个村庄都有自己的特色，村庄中的建筑形式、建筑质量也不相同，村庄周边环境也存在异同点。将改造村庄进行分类，划分成各个类型，如改造加固、原址重建、迁址重建等几种类型，加快推进“空心村”、长期“空关户”以及其他意愿强烈的农民住房及宅基地改善，同时合理进行资金分配，加强工程实际性。从全域出发，考虑各种因素，农房改善是由政府发起的一项自上而下的民生工程，其行动边界与政府的权力边界相吻合，牵一发而动全身，因而必须用辩证的思维进行系统谋划，谋定而后动。各县区需根据全市总体规划、镇村布局规划、土地利用总体规划等相关文件，坚持“多规合一”，制定相应规划措施。农民住房的多元化导致农房改造的不同需求，同时也反映不同阶级对于住房功能的需求。通过对农民住房功能的调查区别，掌握不同农民住房功能的需求，如住宅仅自住，或经营住宅等。在规划设计中分类设计，结合文化特色，打造住景交融的农村社区。进行宅基地改革及农房改善的过程要结合村庄规划，严格遵循村庄规划中的相关要求，综合空间管控、产业发展、生态保护、耕地保护、人居环境整治等要求，兼具使用性和具体性，全域全要素配置农村土地，集约节约土地资源[20]。

4 结语

都市区内靠近中心城市的乡村地区人口大量流入城市，农村闲置宅基地增多，农房利用率较低，盘活利用这些宅基地及农房迫在眉睫。农村宅基地“三权分置”改革为农村宅基地整治提供机遇，允许农民出租转让宅基地，提高土地利用率。在此过程中，宅基地改革要遵循“一户一宅”“面积限定”“规划管制”的原则，积极探索宅基地有偿退出和使用方式，同时优化顶层制度设计，充分尊重农民意愿，规范宅基地改革方式，保障农民权益。盘活利用宅基地要结合村庄规划，从村庄全域全要素出发，总体布局，充分利用限制宅基地，提高闲置住房的利用率，推动都市区近郊村庄乡村振兴。