公立医院完善党委领导下的院长负责制运行机制探析

裴露琼 段志祥 聂久胜 张永先

安徽中医药大学第一附属医院 安徽合肥 230031

2017年6月,国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[1],指出在决策程序上,公立医院发展规划、“三重一大”等重大事项,以及涉及医务人员切身利益的重要问题,要经医院党组织会议研究讨论同意,保证党组织意图在决策中得到充分体现。2018年6月,中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》[2],规定公立医院实行党委领导下的院长负责制,党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。这是党的十九大以后,进一步加强党对全面工作的领导、坚持在医药卫生领域深入贯彻落实从严治党的重要举措,也是首次就公立医院加强党的建设工作作出的最为具体、全面的要求[3],同年8月,国家卫健委出台《关于加强公立医院党的建设工作的意见实施办法》[4],党对公立医院的领导得到进一步强化。

风云际会,全国各地卫生管理部门相继出台了相关解读办法和实施细则。在这一新体制要求下,如何构建与之相适应的公立医院运行机制具有重要理论意义和实践意义。笔者所在公立医院带头落实公立医院综合改革各项任务要求,以制度建设为抓手,全面修订医院章程、委员会和院长办公会议事规则、“三重一大”决策制度等相关运行机制,探索落实党委领导下的院长负责制标准化路径,为实现医院高质量发展提供支撑和保障。

1 重要性及必要性分析

1.1 构建党委领导下的院长负责制运作机制是保障公立医院公益性的制度基石

习近平总书记指出:“各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。“以人民为中心”是党的执政理念,坚持维护人民利益是党坚定不移的目标。要以习近平总书记关于卫生健康事业系列重要讲话精神为指引,深刻领会深化医药卫生体制改革系列文件精神,深刻认识到改革公立医院领导体制是实行党委领导下的院长负责制的关键。对于公立医院来说,其中心要义是促使医院党委战略目标的转变,即从政治核心转向领导核心。这是彰显公立医院公益属性的应有之义,是加强公立医院党的全面领导的必然要求,也是健全公立医院运行机制的现实需要。只有把党对公立医院的全面领导落实到位,只有坚定落实党委和政府对公立医院的领导责任,才能确保党的各项工作部署在医院落地生根,才能更好地凸显公立医院的公益属性和制度优势。

1.2 构建党委领导下的院长负责制运作机制是实现公立医院的高质量发展的内在要求

2021年国务院办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》[5],指出“全面执行和落实党委领导下的院长负责制。健全完善医院党委会和院长办公会议事决策制度,建立书记、院长定期沟通和党委领导下的院长负责制执行情况报告制度,着力构建党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”。保障公立医院科学决策、决策有效运行的根本路径是实行党委领导下的院长负责制,这也是加强党对公立医院全面领导的重要制度保证,是以高质量党建引领高质量发展的内在要求[6]。而构建党委领导下的院长负责制运作机制是贯彻这一制度的关键。推动医院高质量发展的合力是坚持民主集中制原则,即在医院党委的领导下,形成党委集体领导与个人分工负责相结合的决策机制,通过充分发挥党委集体领导科学决策力,用好纪检监督、民主监督、社会监督的监督力,从而提高医院科学管理的执行力,发挥专家专业管理的专业力,凝聚职工民主管理的向心力,形成医院高质量发展的整体凝聚力。

1.3 构建党委领导下的院长负责制运作机制是制约医院腐败的制度保障

党委领导下的院长负责制运行机制的建立,对于公立医院领导班子腐败行为的制约起到非常重要的作用。①党委领导下的院长负责制运行机制的核心就是民主集中决策机制,科学合理的决策程序、完备的制度设计,能够降低决策风险,保障民主决策机制有效、有序运转,这将有效压缩公立医院领导以权谋私的空间,遏制腐败行为的发生。②党委领导下的院长负责制运行机制有利于实现对公立医院各级领导权力的监督,使得公立医院各级领导在党委的领导和监督下使用权力,保障权力不被滥用,从而有效避免腐败。最后,党委领导下的院长负责制运行机制使得公立医院领导的决策始终坚持公益性,而不是以个人经济利益为出发点部署各项工作。公立医院从根本上就是人民的医院,这也从根本上对公立医院各级领导以权谋私起到了遏制作用。因此,党委领导下的院长负责制运行机制所体现的集中决策机制不仅是为了保证公立医院各项决策的质量,更重要的是提高科学决策、民主决策、依法决策水平,努力营造风清气正的良好氛围。

2 公立医院完善党委领导下的院长负责制运行机制路径与实践

在上级党委的领导下,安徽中医药大学第一附属医院认真贯彻落实新时期党的建设总体要求,坚持正确的办院方向,保持较高的运行效率,建立健全科学高效的决策、激励、竞争和监督机制,形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的高质量发展体系,探索出一条行之有效的实施路径。

2.1 制定医院章程,构建科学高效党委领导管理体系

高质量发展体现到管理方式上,便是走向集约、高效的管理,这一点体现在对人、财、物等资源要素的精细化管理[7]。公立医院落实精细化管理的首页任务是建立健全医院章程,构建科学高效的党委领导管理体系。根据国家卫建委《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》[8]文件要求,安徽中医药大学第一附属医院于2018年10月正式启动章程制定工作。2019年3月,医院召开二届一次职代会、二届一次工代会,一致审议通过《安徽中医药大学第一附属医院章程》。在医院章程中用专门的篇幅重点阐述医院党建工作,明确医院举办权利义务、党组织运行形式、组织机构设置、领导职责权限、医疗教学科研建设要求、财务管理等内容,明确医院的决策机制是民主集中制原则下的党委集体决策,充分保障医院党委的核心作用。章程确立了民主公开的决策机制、公平公正的竞争机制、公益导向的激励机制、严格规范的监督机制等,为建立科学的党委领导管理制度体系提供了基本遵循。

2.2 健全完善党委议事决策机制,明确职责权限

完善的党委议事决策机制是公立医院管理工作的强大基底与先决程序。医院能否在日趋冷峻的生存环境中不息、蓬勃生长,取决于该机制的健全程度及运作效率[9]。医院党委根据上级文件精神,认真落实医院党委领导下的院长负责制,确立了党委对医院各项工作的领导核心。2022年再次修订《中共安徽中医药大学第一附属医院委员会议事规则(修订)》《安徽中医药大学第一附属医院院长办公会议事规则(修订)》《安徽中医药大学第一附属医院“三重一大”事项决策实施办法(修订)》。新修订的委员会议事规则共5章、24条内容,规定讨论事项27项,明确凡属重大问题必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党委集体研究决定。新修订的院长办公会议事规则共5章、23条内容,规定讨论事项21条,明确院长办公会紧密围绕医院改革发展稳定,开展科学决策、民主决策、依法决策,推进医院防病治病、教育 教学、科学研究、人才培养等工作。新修订的“三重一大”事项决策实施办法,单独对涉及党的建设、人才培养、科学研究、内部治理、社会服务和医疗卫生等事关医院改革发展稳定大局和全院教职工切身利益重要事项制定决策程序和保障机制。

系列决策机制的修订进一步厘清了议事范围,明确了权力边界,对党委会议和院长办公会议承担的决策风险进行了明确划分,对党委会议和院长办公会议决策范围、参会组成进行了明确界定,确保了医院党委领导既不大包大揽、越权跨职,又不畏首畏尾、瞻前顾后,找到了集体领导和个人分工相互制约相互补充的完美契合点,形成了相互促进、相得益彰的良好局面。2022年,医院共召开党委会议、院长办公会议117次、讨论议题1 000余项,相比上一年度,医院党委会议、院长办公会议次数增加了8%,院长办公会议题需提交党委会审定的重大事项数量增加了15%,其中涉及医院发展定位、院区建设等重大问题和涉及人财物基建建设的“三重一大”决策事项占比42%,党建工作占比30%。量变引起质变,2022年医院党委“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”领导作用得到了进一步发挥。

2.3 健全完善沟通协商机制,提高决策效率

提升制度运行的平稳性,减少制度运行成本的有效途径是在制度设计者、决策者、执行者之间建立有效的沟通协商机制[10]。公立医院建立完善相应的沟通协商机制是进一步落实党委领导下的院长负责制的具体举措,也是保障党委书记和院长各司其职、各负其责、相互支持、相互配合的桥梁。

医院制定《安徽中医药大学第一附属医院党委书记和院长经常性沟通制度》,对党委书记和院长沟通频次、事项内容进行了明确规定。其中,沟通内容包括讨论贯彻党的路线方针政策和法律法规、落实卫生健康工作重点任务的执行情况,医院重要管理制度的制定和完善,医院办院思路、事业发展规划、年度工作计划,涉及医院“三重一大”事项的研究部署和督促检查,医院干部任免、人才培养、学科建设、文化建设、考核评优、职称晋升、安全稳定等工作中的重要事项以及需要沟通交流的其他事项。同时要求,健全完善沟通交流形式,包括会前沟通交流、班子成员碰头会、个别交流、谈心谈话等,做到了日常工作及时沟通、重大事项充分沟通、重点工作协同推进,提升了医院重要决策和重大工作推进的质量与效率。

此外,医院还制定《安徽中医药大学第一附属医院党务和院务公开实施办法》《安徽中医药大学第一附属医院领导接待日暂行规定》等,通过打通医院党委领导、中层干部、专家学者和一线职工间的沟通壁垒,建立了多渠道的沟通协商机制。多渠道的沟通协商机制,进一步增进了相互理解,平滑了权力运行坡度[11]。

2.4 健全完善监督检查机制,强化权力监督

监督检查是保障新的领导体制建立的重要手段。公立医院在贯彻落实党委领导下的院长负责制过程中,通过监督及时发现问题,防止医院领导在贯彻执行党的路线方针政策、运用手中权力时出现偏差;通过监督医院领导的违纪违法行为,可以强制性加以纠正,避免造成更大的危害。因此,党内监督检查机制的顺利运行,可以监督医院领导是否正确地运用权力,有效制约包括滥用权力的各种错误行为,提高医院党委的执政能力[12]。

医院制定《安徽中医药大学第一附属医院重点领域关键环节监督与再监督实施办法(试行)》《安徽中医药大学第一附属医院党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任实施办法》,建立健全有效的权力制约和监督机制,形成有权必有责、有权必担责、滥权必追责的制度体系,防止因不履行或不正确履行职责引发违规违纪违法行为,营造干事创业、积极向上、风清气正的政治生态,强化了权力运行和监督,构建了决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

2.5 健全完善评价考核机制,激发担当作为

干部评价考核机制是激励干部担当作为、促进事业发展的重要抓手,是坚持和加强党的全面领导、推动党中央决策部署贯彻落实的重要举措[13]。通过明确评价考核方式方法及做好考核结果运用,实行考核结果“一票否决制”,健全完善公立医院党委领导考核评价机制,充分发挥评价考核指挥棒作用,激励广大领导干部在干事创业中担当作为、比学赶超。

医院制定《安徽中医药大学第一附属医院党员干部述职述廉制度》,规定医院党委书记和院长参加学校举行的干部现场述职述廉会议和考核测评,其他院领导以书面形式将述职报告报与学校党委。强化考核结果运用,学校党委根据综合评价意见,将考核结果反馈给医院党委领导,作为选拔任用干部的重要依据。持续抓好整改落实。医院党委领导认真梳理分析自己,查摆领导点评、群众评议、考核反馈等指出的问题,列出“四清单”,逐项抓好整改落实,切实兑现整改,构建考核的长效工作机制。

此外,医院还制定《安徽中医药大学第一附属医院重大决策监督评估反馈工作制度》,全面评价医院党委围绕中央、省委及学校党委重大决策部署,把推动贯彻落实作为重中之重,认真开展评估,确保政令畅通、决策落实、取得实效。评价主体可以是“两代表一委员”、有关部门社会组织、专家学者以及职工代表等。2022年全年,医院共开展此类评价10余次,听取了多方意见和建议。

2.6 健全完善培训教育机制,凝聚内生动力

凝练思想共识的重要途径之一是有效的培训,而思想共识的提升能够有效减少制度运行成本。决策者的思想认识是决定制度变迁和运行效果的重要因素[14]。坚持并健全中心组理论学习制度和计划,统一思想、提高认识,激发领导体制转换的内生思想动力。

医院制定《关于进一步加强和改进领导班子思想政治建设的实施方案》,从理想信念、发扬民主、改进作风、落实责任四个方面加强和改进医院领导班子思想政治建设。出台了《进一步改进作风暨“三全服务”专项行动实施方案》,要求全院职工以全面服务安徽省“三地一区”建设发展新要求为出发点,绷紧“作风建设”弦,聚焦重点领域,着力解决突出问题,持续提升医院服务质量和水平,织密“全员、全过程、全方位”网,为人民群众提供高质量中医药服务。制定《安徽中医药大学第一附属医院2022年党委理论学习中心组学习制度》并配套具体学习计划,明确学习专题12个,强化学习管理与问责。2022年,医院领导班子带头讲党课22次,开展党委中心组学习12次,进一步坚定了马克思主义信仰,增强了社会主义、共产主义的坚定信念,树立了传承和发展中医药的信心,切实提高了医院领导的理论素养、领导能力和决策水平,为实现医院高质量发展提供坚强的思想保证。

3 思考与建议

完善公立医院党委领导的下院长负责制,其核心是建立一套完备的运行机制,用制度规范、鞭策和激励。安徽中医药医院第一附属医院自建立了完善的党委领导下的院长负责制运行机制以来,成效显著,但制度建设永远在路上,还需要不断地与时俱进、更新完善。结合医院高质量转型发展及制度建设成效经验,当前构建党委领导下的院长负责制运行机制还需要加强以下两个薄弱环节。

3.1 运行机制建设缺乏系统性和完整性

医院制度不仅仅是多个规定性内容的组合,而是要形成一个科学的、相互衔接的体系,这个制度体系中各部分既要各有分工、互不冲突又相互联系、协调配合,共同发挥作用[15]。截至目前,医院某一单一制度的制定的专业性和精准性已有质的提升,但是整套的运行机制仍需进一步提升科学性,尤其在公立医院中,条块分工越来越细化,医院的整体运行还需要各个体系之间密切联动,制度之间相互补充、有机融合,进一步提质增速,降低医院运行风险,推动医院平稳高效发展。

3.2 需要解决制度过于原则化问题

制度制定好后要根据实际发展情况进行动态管理与完善,保持制度的及时性与可操作性。这就要求制度制定者要密切联系实际,开展充分的调研与总结,将制度制定目的、内容、时效、开展方式等必要条件及时修订,从而解决制度过于原则化的问题。

在全面实行党委领导下的院长负责制前提下,安徽中医药大学第一附属医院通过制定新制度、完善修订已有制度、废止不适应制度、强化制度的执行落实,初步形成了以《安徽中医药大学第一附属医院章程》为根本,三大议事规则与监督评价机制为支撑的,科学、系统的运行机制。这些制度是医院高质量发展以来医院决策层面理论改革创新的智慧结晶,为实现高质量公立医院建设提供有力的制度保障。