新阶段水库超蓄临时淹没实践问题及成因分析

陈垚森，吴家敏

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

0 引言

坚持以人民为中心的发展理念，满足人民群众日益增长的水安全需要，是持续推动新阶段水利事业高质量发展的必然要求。根据水库防洪调度运用的实际需要启用正常蓄水位以上库容，充分发挥水库防洪减灾作用，是水利工程补短板的强有力举措。

据统计，全国现有359座大型水库(水电站)具有防洪功能，其中仅有135座水库能启用防洪库容。由于水库防洪调度超蓄临时淹没范围大、涉及面广、情况复杂、不确定因素多，能启用临时淹没防洪库容的条件受到极大的限制，主要原因是认识不足、重视不够、政策不明、底数不清、预案不实、资金无源以及临时逃洪避洪区规划建设管理不完善等，严重制约了防洪库容的运用，影响了防洪效益的发挥。

1 认识不到位，无避洪预案

1.1 社会各方对超蓄临时淹没未有足够的关注，认识不足

社会各方对启用正常蓄水位以上防洪库容产生临时淹没问题，从防御预案编制、风险防控措施、商业保险保障、资金保障等专项专题研讨均未给予足够的关注和认识。

据统计，全国359座大型水库(水电站)中由于水库超征地线移民线调度运用造成的库区临时淹没损失，仅有浙江和广东两省共10座水库建立了库区淹没补偿机制，并仅有7座水库按照补偿机制开展过运用补偿。

1.2 大部分具有防洪任务的大中型水库未编制超蓄洪水防御预案，重视不够

据统计，全国359座大型水库(水电站)中仅有135座水库发生过超征地线移民线调度运用情况，其余224座大型水库(水电站)未编制或启动超蓄洪水防御预案，约占总数的62.4%。

1.3 编制的超蓄洪水防御预案流于形式，逃洪避洪演练未开展

超蓄洪水防御预案中的应急救援组织体系不健全、群众转移去向和位置不明确、应急保障措施不到位等，也造成了逃洪避洪演练不能真实开展。

例如，广东韩江高陂水利枢纽工程由临时淹没影响区涉及属地政府(梅州市大埔县政府)于2021年编制超蓄洪水防御预案，但是避洪逃洪设备设施不完善、群众转移去向和位置不明确，逃洪避洪演练未能真实开展。

2 政策不明确，资金无保障

2.1 国家未制定超蓄洪水临时淹没补偿机制相关法律法规，上位法缺失

现行《水法》《防洪法》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》《蓄滞洪区运用补偿核查办法》和各有关省级人民政府据此制定的相关规定、办法等，对蓄滞洪区的名录与范围、建设与管理、运用与补偿等都有明确的规定，各地根据《全国蓄滞洪区建设与管理规划》以及蓄滞洪区运用标准和分蓄洪水的要求，开展了围堤、隔堤、安全区、安全台、安全楼、撤退道路、进退洪设施等防洪蓄洪工程建设，形成了一套完整的预警、撤退、临时安置、损失补偿和灾后恢复的体制机制和政策保障。

启用正常蓄水位以上防洪库容造成的临时淹没损失与蓄滞洪区运用造成的淹没损失相比，既有一定的相似性，如所在区域均为满足蓄洪、滞洪的需要；也有一些差别，如范围界定、建设管理、经济社会发展约束条件等不同。国家及各省区(市)对具有防洪任务的水库超蓄产生的临时淹没，目前尚无相关的淹没处理规定、损失补偿机制、防御预案制定等政策及审批程序，上位法缺失。

2.2 资金筹措缺乏政策支持

现阶段国家层面尚未出台针对超蓄淹没补偿资金筹措的政策法规，资金筹措缺乏政策支持。

例如，2013年云南昆明柴石滩水库启用防洪库容，超蓄3000万m3，比正常蓄水位抬高3.2m，临时淹没影响耕地162.4亩，按照当时耕地年产值计算临时淹没损失为24.36万元。由于缺乏政策的支持，柴石滩水库临时淹没无经费来源，昆明市政府从2014年防汛抗旱应急经费中安排20万元用于临时淹没补偿损失，临时淹没补偿资金的筹措渠道难以有效解决。

2.3 下游防洪受益区对具有防洪任务的水库超蓄临时淹没处理没有补偿回馈机制

飞来峡水库防洪受益区为珠三角地区2281万人口及其财产安全和160万亩农田，防洪效益巨大，防洪受益地区广州、佛山等城市未对飞来峡水库超蓄洪水临时淹没影响的清远市明确提供相应补偿回馈机制。

2.4 超蓄临时淹没补偿资金不落实

少部分防洪水库地方政府配套出台超蓄临时淹没补偿办法。例如，2001年，经广东省政府同意，广东省水利厅、财政厅联合印发《广东省飞来峡水利枢纽蓄滞洪区临时淹没损失补偿试行办法》，省财政从每年上缴的发电收入中计提500万元专项资金用于临时淹没补偿。

由于飞来峡库区行政区划调整，相关机构职能调整变动，没有机构负责此事；相关实物调查工作因地方技术力量不足迟迟未能完成；实物调查、建档及数据库建设等前期工作经费未落实；财政部门并未按要求实行专户管理等方面原因造成飞来峡水库超蓄临时淹没补偿资金不落实，补偿办法形同虚设。

3 临时淹没范围不明确、实物底数不清楚

3.1 临时淹没范围不明确

现行征地移民设计规范中对超蓄洪水临时淹没范围没有统一规定，不同防洪水库界定超蓄洪水临时淹没范围的方法不一样，造成临时淹没处理范围差异很大。

例如飞来峡水库的回水末端位置确定处理方式为垂直斩断，淹没影响范围与水平延伸存在较大差异。飞来峡水库根据SD 130—84《水利水电工程水库淹没处理设计规范》的有关规定，回水末端位置的确定，采用同频率的回水位不高于天然水位0.3m处垂直截断的计算原则，确定不同频率回水的尖灭断面。若按“水平延伸至天然河道多年平均流量的相应水面线相交处确定”，范围存有较大差异，飞来峡水库超蓄200年一遇洪水临时淹没里程增加70km，增加淹没人口近20万人。

3.2 实物底数不清

具有重要防洪功能的水库在设计阶段均未开展超蓄洪水临时淹没处理范围的实物调查，且超蓄洪水临时淹没处理投资也不纳入工程概算。在实际运行中主要由项目法人单位或地方政府组织开展超蓄洪水临时淹没实物调查，由于调查工作经费不足，调查工作深度不够，调查精度不高，造成临时淹没实物底数不清，不能形成精准的数据库来支撑“四预”系统的正常运用。

如湖北丹江口、湖南皂市、河南出山店、广西大藤峡、江西峡江、广东高陂等水库工程的临时淹没实物量仅参考统计年鉴等进行估算，没有开展全面实际调查，临时淹没实物指标等未能细化到每1m等高线控制范围。

3.3 调整设计洪水标准无政策支撑

对于今后论证像飞来峡水利枢纽这样担负下游非常重要防洪任务的水库，若要提高库区淹没对象设计洪水标准，没有明确引用条件的详细规定。

4 数据更新不及时、补偿估算不准确

4.1 数据更新不及时

具有防洪功能水库的库区经济社会发展日新月异，城镇化水平越来越高，人口聚集效应显著，超蓄临时淹没防御预案编制采用的数据大多数都是5～10年前的，数据更新不及时。

例如，嫩江尼尔基水库临时淹没涉及内蒙古莫旗、黑龙江省讷河市和嫩江市，临时淹没特点是淹没的土地较多，仅在2007、2016年两次对尼尔基水库正常蓄水位至校核洪水位区间的实物开展调查和复核工作，临时淹没实物数据时效性差，数据更新不及时。

4.2 采集数据手段落后

超蓄水库临时淹没实物调查涉及面广，库区调查的数据采集手段原始落后，没有采用卫星遥感等新兴技术手段，信息化手段运用不充分，工作效率不高、数据精度不够。

4.3 补偿标准及补偿资金不精确

由于没有政策支撑、补偿标准不明确，加上超蓄临时淹没影响实物量底数不清造成超蓄洪水临时淹没补偿资金额度不精确。

例如，江西省截止2022年未制定相关临时淹没赔偿政策和机制，没有具体的补偿标准，江西赣江峡江水利枢纽参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》编制防御预案和匡算临时淹没损失，补偿资金不精确。

5 管理机制不健全，避洪设施不完善

5.1 逃洪避洪设施不完善

绝大部分防洪水库对超蓄临时淹没补偿和逃洪避洪设施建设的资金都没有纳入工程概算，由于资金不落实，应建设的逃洪避洪设施数量不够、位置不具体、功能不齐全。

例如，广东高陂水利枢纽工程根据洪水临时淹没范围、临时淹没人口分布情况、地形、地质条件等因素综合比较确定，规划设立28个临时避洪安置点，沿韩江干流分布在库区高陂、银江、大麻、三河、茶阳等5个乡镇。由于资金未全面落实等多方因素，截止2022年高陂水利枢纽超蓄规划的28个临时避洪安置点未启动建设，相应的基础设施、临时存放物资和搭建帐篷也未完成配置。

5.2 库区规划管理不到位

超蓄临时淹没区域没有禁止或约束建设、发展的相关规定，也未制定相关的临时淹没风险图(包含发生概率、淹没历时、淹没深度等)；逃洪避洪物资储备不充足，预警预报体系不健全，相关政策宣传不到位，库区建设管理跟不上，临时避洪工程设施不完善。

5.3 防洪调度运行不精细增加了临时淹没风险

部分防洪水库属地政府没有严格执行汛限水位监督管理规定，未能按照批准的防洪调度方案实施精细化防洪调度，造成防洪水库超蓄临时淹没损失增加，加大了超蓄临时淹没区地方政府转移预案的实施难度，临时淹没风险大大增加。

6 结论

水库超蓄产生的临时淹没问题，有关政策法规文件、技术标准等均未有明确规定，超蓄洪水临时淹没处理投资也不纳入工程概算。在实际工作中，存在水库超蓄造成的库区临时淹没损失补偿机制和政策缺失，临时淹没范围内的实物分布数量底数不清、调查精度不够、更新不及时，临时避洪设施和撤离措施不配套、不完善，临时淹没处理补偿范围、对象、标准不明确，补偿资金不落实等一系列问题，导致部分水库正常蓄水位以上防洪库容调度运用受限，防洪功能不能全面发挥，削弱了水库防洪减灾效能。

为充分发挥水库防洪作用，有效保护人民群众生命财产安全，填补水库超蓄临时淹没补偿政策机制空白，亟需研究借鉴蓄滞洪区运用补偿政策和黄河下游滩区运用补偿政策、生态保护补偿制度等，分析地方已建立的补偿机制或者实施的典型案例，统筹水利和非水利领域资金渠道，兼顾上下游、左右岸利益群体，促进政府和市场两手发力，尽快提出具有普适性的补偿机制和指导性政策文件。