基于智猪博弈理论的央地政府生态治理研究

关慕蓉

（南京审计大学公共管理学院，南京 210000）

生态环境关系到人类社会的生存与发展，生态治理是国家与社会进步的重要环节。党的十八大以来，党和政府不断推进国家生态文明建设，取得显著效果。《2022 中国生态环境状况公报》显示，全国生态质量指数（EQI）为59.6，生态质量为二类，我国将近五分之二的城市环境空气质量超标，十分之一的县城生态环境质量处于差和较差水平[1]。当前，我国生态环境治理状况稳中向好，但问题依然突出。央地政府作为生态治理的重要主体，承担着推进国家生态文明建设的重大责任。智猪博弈是博弈论中纳什均衡的经典案例[2-3]。对小猪而言，无论大猪是否踩踏板，不去踩踏板总比踩踏板好；对于大猪而言，明知小猪不会去踩踏板，但是去踩踏板总比不踩强。假设大猪和小猪足够聪明且足够理性，最终会导致小猪选择等待而大猪负责踩踏板的结果。

1 中央政府与地方政府的生态治理智猪博弈

1.1 利益博弈：生态保护与经济发展存在矛盾

生态保护属于公共产品，具有非竞争性和非排他性，需要政府规制生态资源使用行为，解决经济生产导致的生态问题。然而，地方政府与中央政府在生态治理上存在较大的利益差别。地方政府利益最大化导致中央政府在生态治理中的制度与决策无法正确全面实施，而中央政府的生态政策不满足地方政府的利益需求，同样会影响生态治理。中央政府的生态保护任务与地方政府的经济发展目标存在一定矛盾。地方政府出于地区经济发展和部分官员晋升等需要，更注重实现本地区经济利益；中央政府兼顾可持续发展和生态保护等公共需求，更注重实现生态环境绿色价值。这导致短期内地方政府在发展经济和保护生态上难以兼得，往往重经济发展而轻生态治理。当前，我国生态问题的本质是时空利益不平衡，是中央政府与地方政府在经济发展与生态保护上的矛盾与冲突。地方政府与中央政府在生态治理上存在短期与长期、局部与整体的博弈，导致生态问题无法妥善处理。

1.2 政策博弈：生态政策制定与执行存在偏差

公共政策的理性分析模型包括完全理性决策模型和渐进决策模型。中央政府主要负责生态治理的顶层设计和监督，偏向于选择最优方案的完全理性决策模型。地方政府在具体执行中选择最满意的方案，更偏向于有限理性决策模型。因此，中央政府的生态政策制定与地方政府的生态政策执行存在一定矛盾[4-5]。中央政府的监督力度、生态治理成本、政府绩效考核等因素都会严重影响地方政府执行效果。目前，中央政府对地方政府在生态政策执行的监督上存在滞后性。理论上，中央政府的监督需要满足完善的法治和及时的数据信息两个条件。首先，现有与生态相关的法律法规极少有将地方政府作为规束的主体，对其职责与权限也没有明确约束。其次，地方政府实际的数据信息与中央政府得到的存在偏差，导致生态政策在监督与反馈中出现制定与执行的偏差，影响政策过程的结果及其调整。

1.3 权力博弈：生态治理财权与事权存在错配

事权是指政府在生态治理中所涉及的权力和职责，财权是指政府在生态治理中占有、支配和使用资财的权力。分税制财政体制的实施使中央与地方财政关系更加制度化、规范化，但在运行过程中，财权逐渐向中央集中，而事权则趋向地方尤其是基层政府下移，导致地方政府事权与财权不匹配。因此，地方政府与中央政府在生态治理的财权与事权上存在一定矛盾。地方政府“事多钱少”，导致在生态治理这一公共产品上争夺财权而推卸事权；中央政府控制生态治理财权而将具体治理事权落实到地方政府，导致地方政府与中央政府在生态治理的财权与事权上形成博弈。由于缺乏明确的生态治理主体责任的法律标准，中央政府应承担的大量项目转移给地方政府，而中央专项拨款作为地方政府环境治理资金的主要来源，无法应对超支部分，导致地方政府财权与事权不匹配，财权小于事权。地方政府可能缺少专项资金，导致生态治理工作难以推进、效果甚微等情况。

2 央地政府生态治理中的智猪博弈策略

在中央政府与地方政府关于生态治理的3 个智猪博弈策略中，满足假设前提下，地方政府对于中央政府提出的生态治理政策抱有消极态度。在没有政党高度集中统一领导的前提下，无论中央政府在生态治理上如何努力，地方政府都不会主动积极控制生态问题。

2.1 策略一：央地政府同时治理生态问题

在智猪博弈模型中，如果大猪和小猪同时选择踩下踏板，然后进食，最终大小两只猪的收益比是7∶3。小猪的收益明显低于大猪，在总收益为10 的前提下，踩踏板需要小猪付出2 成本，最终收益为3，而大猪能够先到达食槽、吃到更多的粮食，最终收益为7。现实中存在策略一的现状，即使中央政府已经出手解决，地方政府依旧采取行动治理生态。地方政府出于自身利益最大化，优先考虑经济效益更高的项目，容易引发不良后果。地方政府没有落实中央政府最严格的生态政策，虚报谎报生态环境数据信息，放宽对当地污染企业的排污监管，甚至为其提供生产便利。在可支配精力有限的前提下，地方政府优先将大部分工作重点放在生态治理上，地方经济发展减缓。地方政府官员在生态治理方面的态度影响当地政府的生态治理行为。受不良政绩观影响，地方政府官员趋向于超额完成指标，地方政府趋向于发展短期内能看到效果或高收益的公共产品。当然，某一地区突发生态环境问题，如果当地政府与中央政府同时都会采取行动，证明这一生态问题十分严重，必须及时治理，往往不计较利益得失。非突发紧急情况下，地方政府并不会在中央政府已经行动时，再采取措施与中央政府同时治理生态问题，即央地政府不会采取策略一。

2.2 策略二：地方政府独自治理生态问题

在智猪博弈模型中，假设大猪选择等待，而小猪单独踩踏板。踩踏板时，食槽会有食物落下，选择等待的大猪即可进食，而踩完踏板的小猪需要回到猪圈的另一端，最终，大小猪吃到食物的收益比是9∶1。小猪不仅需要花费2 成本跑去踩踏板，还需要花费2 成本再跑去猪圈另一边的食槽进食，导致小猪最终的收益仅仅为1，而猪圈中的大猪则坐享其成，只需要走去食槽边等待小猪踩下踏板。地方政府作为服务型政府，应当以人民利益优先。生态环境问题是居民生活中的重要问题，生活环境质量深刻影响居民生活质量，因此地方政府主动治理生态环境问题。在生态治理中，地方政府在经济上的投入与产出不平衡。其一，中央政府的财政转移支付具有不确定性，对地方政府生态治理的补助有限；其二，地方政府生态治理效果短期内不显著且难以用金钱准确衡量。同时，中央政府在策略二中起兜底作用，在地方政府为主导的生态治理决策中主要起监督和导向的作用，如实施生态治理绩效考核、环保约谈等。

2.3 策略三：地方政府等待中央政府治理生态问题

在智猪博弈模型中，假设小猪等待，让大猪单独去踩踏板。最终，大小猪吃到食物的收益比是6∶4，这一策略中是小猪坐享其成。在策略三中，小猪成了等待的一方，大猪积极行动，虽然大猪本轮的收益比策略二中的收益降低1 份，但在策略三中小猪获得的收益是所有策略中最高的一轮。在这一博弈关系中，中央政府在生态治理上掌握事权和财权，而地方政府的事权和财权不匹配（事多钱少），最终导致地方政府容忍污染，选择消极的生态环境保护，而忽视中央政府生态政策。生态环境的破坏摧毁与治理保护都具有外部性。地方政府倾向于将生态环境破坏和治理责任转嫁给中央和生态问题毗邻的地方政府，降低当地政府财政支出，提高自身经济的边际效益。而中央政府代表人民和国家的利益，必须承担起生态治理的责任，即使地方不治理，中央政府也会治理。

3 央地政府生态治理中的行为规制

3.1 坚持党的全面领导

历史证明，只有中国共产党行，中国共产党领导中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。因此，要想完善央地政府生态治理，推进生态文明建设，必须坚持和加强党的全面领导。党的集中统一领导才能办好大事，在充分发挥中央和地方积极性的同时，灵活运用条块关系，治理生态。这也是我国制度优越性所在。

3.2 协调各主体利益，健全生态治理激励机制

当前，我国生态问题的本质是时空利益不平衡。中央制定生态政策时，要充分协调好各治理主体的目标与诉求，发挥中央与地方的积极性。健全生态治理激励机制，制定符合实际的生态治理绩效标准，激发地方政府积极主动参与生态文明建设，如将官员晋升与环保指标挂钩。完善生态补偿机制，对地方政府生态环境治理予以补偿，并促进地方政府间合作。

3.3 加强生态问责力度，完善多主体生态监督

加大问责处理力度，健全自然资源资产离任审计制度，对离任官员实施跟踪审计，追究其在任期内的生态环境责任，实行终身追责，制定具有法律效力的追究标准和程序。在坚持和加强党的领导的同时，要完善国家权力机关、社会组织以及公民个人的监督方式，激发全社会的生态保护主体意识。同时，通过大数据监控生态、高科技治理生态，不断完善生态保护方法和生态治理手段，提高治理效率，推进生态治理水平和治理能力现代化。

4 结论

央地政府作为生态治理的重要主体，承担着推进国家生态文明建设的重大责任，而中央政府与地方政府的生态治理智猪博弈涉及3 个层面，即利益博弈、政策博弈和权力博弈。从央地政府生态治理的3 个智猪博弈策略来看，在满足假设的前提下，地方政府对于中央政府提出的生态治理政策抱有消极态度。在没有政党高度集中统一领导的前提下，无论中央政府在生态治理上如何努力，地方政府都不会主动积极控制生态问题。因此，要坚持党的全面领导，协调各主体利益，健全生态治理激励机制，加强生态问责力度，完善多主体生态监督。