政府购买居家养老服务监管困境与化解
——基于利益相关者理论的分析

储亚萍 刘 彬

（安徽大学管理学院 安徽合肥 230039）

据国家统计局公布的2020 年人口普查结果，60 岁以上老龄人口占18.70%，65岁及以上老龄人口占13.50%，我国老龄化程度进一步加深。与此同时，平均家庭户规模降至新低2.62，两代人分离压力更大，传统家庭养老已难以为继[1]。自2008年全国老龄办、民政部等联合出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》首次完整提出居家养老服务的概念与内容框架后，政府不断加强对该领域的深入探索，此后政府购买居家养老服务迅速发展。当前在该领域经验较成熟的城市主要有上海、北京、宁波、南京、合肥等，部分政府使用资金对该项服务进行直接补助，也有部分政府采用代金券、服务券等方式。以天津市为例，政府购买服务直接将补贴资金转存到补贴对象账户中，由补贴对象自行领取使用。

然而，大多数地区的政府购买居家养老服务均缺乏对政府购买服务中的有效监管，从各地政府实际发布的政策文件来看，在政府购买居家养老服务监管中已有的监督形式多是政府对服务机构和服务对象的单向监督，缺乏对政府购买居家养老服务中涉及的各方利益相关者监督的规定。在学术方面，已有关于政府购买居家养老服务的研究多是侧重于政府购买居家养老服务模式[2]，政府与服务机构间的供需关系[3]，或地方性居家养老实践中存在的问题[4][5]；以及对政府购买居家养老服务的满意度测评[6]、质量评价[7]，或是分析政府与服务机构在监管中的行为逻辑[8][9]以及智慧居家养老[10]的建设。本文基于利益相关者理论，通过构建政府购买养老服务监管的利益相关者模型，对服务机构、服务对象、政府以及第三方评估机构在政府购买居家养老服务监管中的相互关系、作用机制及各方面临的监管问题进行分析并提出改进策略。

一、政府购买居家养老服务监管中的利益相关者

（一）理论基础。利益相关者是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。该理论是在20世纪60年代率先在西方国家发展起来的企业管理理论，80 年代影响迅速扩大，尤其是对英美等国的公司治理产生了重要意义。相较于传统的股东中心理论，利益相关者模型强调满足多方利益相关者的不同需求，其核心内涵是价值创造最优和治理运作有效。目前，利益相关者理论已广泛应用于分析社会治理、医疗、教育等领域的问题，具有广泛的适用性。本文基于Frederick 的观点，从利益相关者产生影响的方式来划分，将参与该项公共服务监管的利益相关者分为直接利益相关者和间接利益相关者。前者是指直接与政府购买居家养老服务监管产生利益关系的机构或群体，主要包括：政府、服务机构、服务对象、第三方评估机构；后者是指不直接与政府购买居家养老服务监督管理相关的机构或群体，包括：社会公众、行业协会、媒体、人大、政协等。本文着重对直接利益相关者在政府购买居家养老服务中的监管问题及改进措施进行分析。

（二）各直接利益相关者之间的关系。

1.委托代理关系。委托代理关系是指政府与服务机构，在居家养老服务的提供中政府采用的是PPP模式，即政府与服务机构合作，通过生产性功能转移，规则性功能保留，加强政府的“掌舵”职能，让服务机构利用其掌握的现有资源提供尽可能专业化的居家养老服务，在具体的实现形式上，目前各地区的做法大多以采取招投标机制为常用合作手段。政府通过购买公共服务，以项目制的方式进行社区治理，促进多元主体的参与[11]，在一定程度上减轻了政府的负担，促进了居家养老服务的高效供给，提高社会治理效率。

2.供需关系。供需关系主要有三重：一是政府与服务机构，主要是资金方面的供需关系，政府向服务机构支付资金购买服务；二是服务机构与服务对象，服务机构必须提供能够满足服务对象不同需求的服务，服务对象作为服务的直接使用者和监督者，对服务机构的绩效评价具有直接影响。对服务机构的绩效评价结果影响其下一年的承接资质和资金补贴；三是政府与服务对象，政府决定着服务项目的边界。政府购买公共服务其目的是提高公共服务供给质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构。

3.监督评估关系。在政府购买居家养老服务监督管理中各利益相关者最重要的关系就是监督评估关系，在直接利益相关者中存在着四重监督关系。一是政府与服务机构，政府对公共服务的供给数量、质量以及服务过程、结果都进行监督，并由第三方对其进行年度考核评估。二是政府与服务对象，政府对服务对象的范围、服务使用资质审查以及使用过程中是否有套取现金、家属是否存在骗取服务金等问题进行监管；同时，服务对象也可以对政府在政策执行过程中的失职、缺位等进行监督。三是服务对象与服务机构，在服务使用后，服务对象对服务打分，直接对服务质量进行监督。四是第三方评估机构与服务机构，为了保证评估的客观性和公正性，给行政问责制打下良好基础，政府聘请第三方对服务机构的服务真实性、服务质量、服务满意度等情况进行监督。

二、政府购买居家养老服务中的监管困境

（一）政府监管存在的困境：监管制度体系不健全。首先，在政府购买居家养老服务的招投标环节，对服务机构的准入机制规范性不足。在对服务机构的筛选上过分强调硬件设施和便于量化考核的指标，而对服务人员结构和专业性程度以及服务质量等都没有作相应规定，或是即便对此有规定也是比较宽泛的提法，导致服务机构提供的服务内容多为餐饮和家政等基础性服务，专业性较强的如医疗护理、精神慰藉及法律服务等基本未能提供。例如，《南京市政府购买居家养老服务实施办法（试行）》中对服务机构的要求是市AAA（含）以上等级的社区居家养老服务中心，而在《2017版居家养老服务中心标准》中对AAA级社区居家养老服务中心的总体要求为：“提供上门照料、日间照料和其他专业化的综合服务，每天开放时间不少于8小时，使用面积120㎡以上。开展网上服务并公开接受评价。”在实际提供服务的过程中，此类服务机构很难提供高质量服务。因此，竞标过程把控不严格导致一些自身条件不足的组织入选，难以很好地满足服务对象多层次的诉求。

其次，对居家养老服务机构的监督评估没有形成专门正式的法律法规，多是以政府发布的通知文件作为评估的依据。具体的评估指标不够透明、评估结果公开程度低、评估缺乏常态化且对于评估结果的运用激励性也不强。例如2021年合肥市蜀山区对该项服务第三方监理项目的实施就是以《合肥市政府办公厅关于印发<合肥市政府购买居家养老服务>的通知》文件中规定的六大类服务内容为主体进行评估，但是对于具体的评估指标设置没有公示，且评估的频率较低仅一年一次。对于评估结果的运用，《合肥市政府购买居家养老服务实施方案》中关于第三方监理机构对服务机构和服务对象的监督评估做了相应规定，但是对于评价结果的运用却未作相关陈述。在实际中，评估结果也多是作为财政拨付的依据发挥正强化作用，负强化的激励作用不强。

最后，政府对于自身的内部监管也存在制度化不足的问题，例如内部监管体系不健全，资金使用及管理信息披露制度、政府购买居家养老服务绩效评估等制度都有待进一步完善，尤其是要完善工作人员政策执行中的相关制度，制度的缺失容易导致执行人员在工作过程中出现缺位、越位、不正当交易的问题。此外，政府内部监督主要包括一般监督、职能监督、主管监督，具体而言有上级对下级执行人员的监督、不同部门之间的互相监督及职能部门的监督等，关于政府内部监督的规定虽然在一些政策条例中有体现但是规定的内容不够细致，可执行性不高。例如,《宁波市居家养老服务条例》第四十四条规定：“工作人员在居家养老服务工作不履行、不当履行或违法履行职责的由有权机关依法给予处分。”然而在实际的政策执行过程中达到何种程度的行为归为“不当”“违法”没有相应界定标准，政策模糊性较高。对于购买居家养老服务资金使用的信息披露，目前各政府还没有出台相关的政策法规，透明度不高。在对政府购买居家养老服务的绩效评估方面也面临制度缺失的问题，仅南京市民政局在《南京市养老服务条例》中提出：“将养老服务工作纳入本级绩效考核体系，提高养老服务质量和服务水平。”

（二）服务机构目标错位，内部监管不严。居家养老服务机构的目标错位，逐利化倾向导致对内监管不严。目前，居家养老服务机构主要由非营利性社会组织和行业内的营利性养老机构构成。就服务机构目标而言，理论上是为满足服务对象多元化需求提供专业性服务。但实际上服务机构的组织目标与政府目标不一致，尽管与政府合作的服务机构多数都是民办非企，但部分机构存在不正当营利的问题[12]，出现骗取政府补贴的现象。以“2020年齐鲁晚报曝光的南京近华社区和家居家养老服务中心（4A级）”为例，该服务机构擅自使用服务对象信息，虚构服务数据对服务台账进行造假，骗取补贴。

另外，由于资金缺乏，服务机构在自身的建设上也存在一定的问题，诸如设施不达标，规模较小难以有效承接市场需求、从业人员缺乏职业技能培训、智慧服务平台建设不够完善等。由于政府多是采用最低价中标的方式，很大程度上压缩了服务机构的利润空间，而服务机构为了扩大资金结余势必会缩减非必要支出，如节省人力成本，招聘的员工多为素质较低的人员，对员工的培训也缺乏系统性和连续性；机构设施设备不健全，规模较小，只停留在简单的生活服务层面上；服务机构内部管理疏松，制度流于形式等，导致服务机构发展缓慢，难以营利，从而更难以加强自身建设的恶性循环。

（三）服务对象弱势地位，监督权利难以实现。服务对象是居家养老服务的使用者，具有对服务机构的直接监督权。但在实际中，服务对象的地位微弱，表达渠道不畅通，话语权较低，监督权利难以实现。首先，部分地方官员仍保有“官本位”思想，不注重服务对象的监督表达权。政府作为强势阶层，控制着购买居家养老服务的走向，对服务机构的服务项目进行规定，服务机构在实际的运行中也是秉持着对政府负责的原则，而服务对象作为缺乏话语权的弱势阶层[13]，只能成为被动的服务接受方。因此，政府对服务对象意见的忽视导致其“被代言”[14]，这是服务对象监督不力的客观原因。其次，主观原因在于服务对象多为年迈老人，出于身体机能和心理缘故导致监督不力，在生理上已缺乏充沛的体力和精力对服务机构进行监督。在心理上，这些老人具有容忍度高、较容易满足且怕麻烦等特征，因为该项服务本是由政府免费提供给服务对象，因此老人也不会提出过多要求，基于这种心态，服务机构提供什么样的服务他们就接受该服务。自我表达和维权意识薄弱造就了公共服务和公众需求之间的偏差，服务质量的高低直接影响着服务对象的生活水平。

（四）第三方机构评估监督的中立性和专业性难以保证。对第三方的遴选制度不健全，第三方的独立性、专业性以及公信力也存在疑问。虽然与政府合作的第三方评估机构都是非营利性社会组织，但是政府未对参与评估的第三方资质作出明确的规定，在准入环节未形成规范化管理。较大的随意性容易导致寻租行为而且评估的专业性和结果的可靠性也不一定能够保证，社会公信力不高。目前第三方机构绩效评估方面的人才优势并不明显，很多评估者并非专业科班出身，缺乏职业的评估精神、能力与技巧。此外，这些社会组织业务范围较广，通常承担资格范围内的各类工作，少有单位仅从事养老方面的专业评估，评估的专业性难以保证。以2021年瑶海区政府购买居家养老服务的监理评估工作为例，该评估项目的承包方是巢湖市益仁社会工作服务中心，据爱企查显示，该机构经营范围十分广泛，包括养老、慈善、餐饮配送、工作培训等项目。在中立性方面，承接评估工作的社会组织出于对政府资源的依赖，易受到政府单向权力的控制，和政府形成依附关系，因此在评估的过程中可能也会存在迎合政府的现象。因此，第三方准入制度和评估规范体系的缺失不仅使评估机构的专业性无法确定，而且由于评估机构过度依赖政府，其中立性也难以保证。

三、政府购买居家养老服务监管困境的化解

（一）政府加强监督制度建设。针对上述问题政府要加强制度建设，完善政府购买居家养老服务的相关制度体系。首先是完善招投标环节服务机构的准入机制，加强对机构的筛选，制定科学、合理、适用的评标体系，避免出现中标单位缺乏实际服务能力的情况。要同时兼顾硬件设施与软指标，如员工的年龄分布、专业程度、服务对象对该机构的满意度等，对服务机构进行综合性的考量。

其次，可以探索建立政府购买居家养老服务的专门监督机构。在此项公共服务中，民政部占主导地位，由该部门负责养老工作的统筹规划，既要加强对政府购买该项服务的安排部署又要进行监督管理。但由于老年人口的急剧增加、服务机构数量的增长，为居家养老服务监管工作的开展带来更大的挑战，影响政府的监管效率。因此，设立政府购买居家养老服务的专门监督机构，由专业人员进行集中监督管理，可以实现对养老工作的科学监管及统筹规划。

再次，健全政府内部各项监督制度，如：完善信息披露制度、资金使用及管理、政府购买服务绩效的评估等。尤其要完善工作人员政策执行相关的制度，确保各司其职，高效协同；健全政府购买居家养老服务财政支出制度、以及对于政府购买服务绩效评估的制度。传统的监管多是政府对于服务机构的行政监督，政府内部监督较少、可以通过加强对政府官员的相关绩效评估考核，明确分工，确定考核标准，对监管不严、不作为的官员实行严格的责任追究。

（二）加强服务机构行业自律和他律机制。服务机构应建立完善的自我监督机制，加强行业自律。构建服务对象导向的组织文化，明确组织目标，使机构目标与政府目标方向一致，并加强对员工的相关培训。同时，要完善服务机构内部管理的各项规章制度，建立员工诚信制度、服务全过程监督制度、责任追究制度以及奖惩制度等，并由此约制、激励员工。对于专业人才紧缺、资金能力有限的问题，服务机构可以利用所拥有的资源，加强与相关企业的沟通交流，争取社会力量支持，提高社会认同度和公信力，为吸引专业化人才提供良好环境。服务机构还可以向社区居民、志愿者普及“时间银行”相关内容，吸引志愿者和社区居民积极参与，配合落实“时间银行”互助养老模式。

此外，地方政府针对服务机构要加快建立健全以评估结果为依据的配套性监管制度。根据评估结果制定相应的激励政策、处罚和退出机制，对服务质量差、效益不好的服务机构进行淘汰，提高行业整体的服务水平，避免出现劣币驱逐良币的现象。完善居家养老服务行业信用制度和黑名单制度，对绩效考核结果优秀和服务有较大改善的机构进行奖励，对绩效考核评为不合格的机构要求限期整改，必要时可实行清退机制。

（三）畅通服务对象监督渠道。保障服务对象合理诉求，畅通监督渠道。老人在该项公共服务中处于弱势地位，但政府购买养老服务的根本目的是为了缓解养老压力，提高老年人的生活质量和改善社会治理。因此，服务对象的满意度至关重要，在实际的服务提供中，政府和服务机构都应该以服务对象满意度为导向，充分重视服务对象的意见反馈，改善服务对象话语权低的弱势地位。首先，政府可以通过下放权力给街道社区，将社区与养老服务相结合，让社区不仅看得见居家养老服务中存在的问题，而且管得着，直接满足服务对象诉求。政府部门也可以设置一个专门的养老服务信息投诉处理平台，督促服务机构限期处理、整改，并对影响恶劣的事件纳入服务机构绩效考核之中，对其进行惩戒。其次，服务对象还可以借助第三方评估意见反馈、服务对象满意度测评、拨打监督投诉热线、借助媒体公开报道等多种方式灵活监督，积极维护自身正当权益，防止“被代言”。另外，服务机构也有责任为服务对象设置合理的渠道表达自身诉求，如设置老人问题反应簿，记录并督导落实，切实维护服务对象权益。

（四）增强公信力，促进第三方机构评估监督规范化。提高第三方评估的专业性和公信力，首先，要建立评估规范体系，健全第三方遴选制度，对第三方设立准入规则，加强对非营利性社会组织的评估专业性和评估人员结构管理，例如：上海市在《上海市民政局关于规范委托第三方评估机构开展社会组织评估工作的通知》（沪民社服发〔2022〕1号）文件中明确规定了民政局委托开展评估工作的第三方机构应具备的遴选条件和对第三方的规范化管理等。其次，可以通过培育孵化独立专业的居家养老服务第三方评估机构，促进职业评估机构的发展，提升第三方评估机构的公信力。同时，在第三方进行评估时，可以建立相应的反馈与投诉机制，避免第三方评估机构采取不合理、不恰当的评估方式，或故意打压某些社会组织，扰乱市场秩序，以此对第三方评估机构进行规制，保证其评估过程的专业性和规范化。对于评估经验丰富、专业能力较强的第三方评估机构在后续工作中可优先考虑使用。最后，还可以通过建立评估申诉制度[15]，赋予被评估者申诉和沟通评估结果的权利，保障其合法权益，完善申诉当事人身份认定、确定申诉范围、明确申诉管辖权、并设计合理的申诉程序，完善第三方评估制度，使其更加合法化、民主化，进而提高第三方评估的社会公信力。