数字政府下的行政授权监管研究
——基于法解释学

赵 爽（青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007）

一、问题引入

行政授权主要存在于行政组织法中，对于它的讨论学者近些年来也开始转向了行政救济法以及行政行为。行政授权作为行政行为广泛使用于地方行政机关中，其目的主要为提高行政效率，值得关注的是行政机关授权获取的正当性问题。目前数字政府正在抓紧建设中，从国务院2022 年12 月出台的文件《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》可以看出，其中有关授权的规定为“建设完善数据资源库，促进数据资源按地域、按照主题充分授权、自主管理”。与此同时，还要加大政务大数据应用创新力度，整合经济运行的数据，建立经济运行监测分析系统。关于促进数据运营的问题，文中明确指出“明确运营机构安全主体责任，研究制定政务数据授权运营管理办法”。

接着，国务院还颁布了《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，在其工作原则中尤其是要遵循发展规律，与产权制度和市场体系相结合，完善数据要素市场体制机制。《意见》主要针对政府对于这方面的安全可控、弹性包容和创新政府治理模式，明确各方面的责任，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

在行政法其他组成部分，比如在《行政处罚法》中，第二十条第一款规定了“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合该法在第二十一条规定条件的组织实施的行政处罚”。根据该法第二十一条的规定，这个在行政组织法意义上的行政委托，则是指同级人民政府职能部门相互之间的委托。上级行政机关委托下级行政机关实质上是一种授权而不是委托，这个主要依据也来自《地方组织法》的规定。因此在实践中行政授权与行政委托之间的区分性不是很明晰。

更进一步了解来自《行政许可法》第二十四条第三款规定“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可”和《行政许可法》第二十四条第二款规定“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并且对该行为的后果承担法律责任”。因此从以上可以看出授权应当是以法律法规和规章的规定为条件，行政协议只能是委托。在现实情况中，尤其在数字政府建设中，授权监管措施比较行政委托更加严格且明晰化，更加需要其实现行政组织法的整体性和统一性。但是关于数字政府下行政授权的正当性并没有明确规定，因此本文围绕法解释学角度来分析其正当性，主要为行政授权监管研究。

二、数字政府的监管

数字政府在以美国为首的西方发达国家席卷全球，跟随着进入数字时代，社会对于政府的公共服务要求愈来愈高，其中包括政府运转过程中的合理化、合法化以及精准化甚有智能化。将数字时代潮流融入政府发展，这将进一步提升政府的公共服务能力。关于数字政府所依托的社会政策背景，美国在2012年5 月提出构建一个21 世纪平台更好服务美国人民的数字政府。随后，韩国在6 月提出智慧政府实施计划。与此同时，2012 年11 月英国政府提出了“政府数字战略”。近十年以来中国经济发展迅速，同时伴随着人工智能、大数据、区块链以及云计算的飞跃，进一步产生了数字经济以及数字社会治理。在很多地方，产生了数字下的基层治理还有营商环境。但是也产生了一系列有关数字引发的问题，比如个人信息保护、数据安全等等。虽然在后续也出台了《数据安全法》和《个人信息保护法》等法律法规，但是目前数字政府与社会公共服务的建设还是有不平衡不充分的问题，在监管方面尤其突出。

数字政府如何发挥监管是值得深思的，尤其在深入过程中政府出台的相关配套法律还有建立相关数字化的公共法律体系方面。更主要的还是对于数字文化的保护和人权的保障。数字政府监管采取的平台主要分散于政府内部机构，也有连接外部机构，外部机构主要是听从于人民群众和新闻媒体以及社会群体等。当公民本身受到权利侵害时，这些法律权利很难得到充分合理保障。为了保障和完善公共服务体系，也会和线上结合进行监管，比如有些地方政府构建以电话热线、微信、移动客户端和网站的综合一体的平台，这样可以覆盖全业务且全时空的高品质公共法律服务。在数字政府监管下，数字信息会以更加安全高效普惠、精准、便捷的公共法律服务和以监管有效的手段提升数字政府建设水平，提升数字化的公共法律服务水平，奠定政府建设的法治保障。

三、法解释学下的行政授权监管

法解释学经历了罗马法还有欧洲法的发展，从十八世纪到十九世纪再到目前，其中也在德语语境中形成一种新的名字，即法教义学。其在这个过程中的发展也与历史主义产生联系。并且德国学者在其类似采用数学的逻辑推论让法学更具有科学性，而产生解释。从字面上来看，从法解释学到法教义学更具有科学性和体系性。并且从继受上，我们国家在其也经历了不同阶段，主要还是先从日本这边开始学习，但是近些年来，更加追本溯源，研究主体转向了德国。毕竟德国也是符合大陆法系传统，但是目前我国的法系只是趋向而不是完全等同大陆法系。需要辨别的，我国的法律体系更具有独特性，属于中国特色社会主义法律体系，而且主要以马克思主义理论为指导，从法解释学层面来看更具有独特性和科学性。

关于行政授权，我国是从行政诉讼法颁布以后开始引入问题探讨，并且在20 世纪九十年代成为研究热潮，但是过了一段时间又冷却，主要矛盾在于行政组织法的发展受到阻碍，行政组织法与行政管理的区别不够明显。其实有关授权的问题，美国联邦最高法院从20 世纪三十年代明确规定了 “禁止授权原则”，这条原则主要依据美国宪法第一条的文义解释，采取的是法解释学的法律方法。禁止授权原则的含义是禁止立法机关将立法权以授权的形式交给行政机关行使。以此推论，授权属于立法机关，而不应该随意交给其他行政机关。从目前我国有关授权的规定，法律上也没有明确规定。但是授权却具有现实性，尤其从其正当性看，因而衍生出授权监管问题。行政授权的出现是由于经济发展以及社会环境的因素，其实最主要还是现实需要。一方面在于行政机关所处理的公共事务日益专业化以及精细化，严重考验立法机关的专业能力；另外一方面来自现代国家必须进行且决定大量的管制事项。

至于其中授权的监管问题，学者从不同的角度来分析，从经济学角度分析的学者认为授权并非来自公益的抽象认同，而是来自团体或者个人追求各自的最大化利益互相竞逐而成的结果，其中主要来自公共选择理论的基于经济模型的经济分析。那么其中的监管，更多来自市场的规范。以上引申为我国目前的经济发展确实是发挥市场的主体作用，政府在其中只能辅之以监管作用。用立法机关专业性界限来看的学者以专业性界限、效率与柔软性的界限、政治性界限以及具体性界限来分析行政授权的监管的必要性。

法解释学下比较凸显的是文义解释，我国目前没有基于授权的宪法解释，更多是从行政法规、部门规章来，也有从最高人民法院的解释规范中出发。行政授权监管首先坚守明确性原则，从监管的规范、程序出发，要符合合法性以及合理性。不仅仅从形式上来明确，更需要从实质上来明确。关于程序规范，我国没有成文的程序法规，更多散见于地方的法律规范。中国台湾地区在实务方面对于授权采取了形式授权的方式，比如“本法施行细则由……定之”，但是这种类似于空白授权，扩展了行政机关的权力，不利于保护公民的基本权利。况且对于行政授权的监管，这样的程序法无法明确主体、客体等。从监管层面上看，授权的目的、内容以及范围一定要具体明确。德国的基本法第84 条明文规定法规的授权必须明确规定其授权的内容、目的及范围。然后在其监管领域下，德国联邦宪法法院从之前积累的判例，发展了许多的审查方法与标准。从行政授权的监管出发，侧面有助于授权规范对于公民的可预见性。在授权领域还存在一个“再授权禁止原则”，学者吴庚的著作《行政法理论与实用》中认为法律没有明确禁止，但是依据受委任者不得再委任的法理应该被禁止。根据法解释学的定义，还可以分析出行政授权监管的可理解原则，要求授权法律法规制定的时候提供足够的标准，让第三方权威机构理解、遵循并据此行为承认这个授权是合乎标准性的法律规范。

四、数字政府下的行政授权监管的应用性

（一）数字政府下的行政授权监管的实态

行政授权没有专门的监管，笔者论述主要从数字政府中引申，然后以此来分析行政授权。在翻阅我国法律法规中，涉及授权字样的有5000 多个。根据统计，有些文件中的授权的涵义都不太相同，授权与委托的含义区分性不大。这样让公民很难在其中理清其中的真实含义，也不具有预见其的可能面貌。前文所论述的授权的明确性原则，将行政授权可以区分为直接授权与间接授权。数字政府的监管措施也有内部和外部之分，但是牵扯的行使主体不一样。内部对应的是行政授权的直接性，外部对应的是行政授权的间接性。直接性的监管，那么其对于授权的内部，其目的、范围以及内容都具有可能性。再者，授权监管过程中，依据内部的行政复议程序这种救济手段居多，但是缺点在于很难把握其的客观性还有落实法律法规要件的程度。

反观其他国家，比如德国以及美国等，对于授权明确性的考量日渐松弛，这是建立在法治完善以及公民的基本素质比较高的前提，也是数字政府的冲击，但是对于我国来说还是不具有明显的参考价值。外部的间接性授权监管，很明显的特征是客观性。但是其是不确定的法律概念，学者翁岳生指出“立法者必须采用不确定法律概念来制定法规，是实证主义国家永远无法避免之趋势，亦是实证法先天不足。”在间接授权监管中，其行为主体大多数是非公权力机关，难免具有不确定性，依靠的更多是其自身的内部规范，或者是其制定的标准或解释。这种监管虽然从数字政府监管中可以明晰看出其优势，但是从真正意义上来讲还是要合乎法律体系以及规范精神，这需要在后面的时间里进行分析。

（二）数字政府下授权监督样态

授权监督样态可以分为事前监督和事后监督。授权监督的区分主要来自德国，这样区分也是避免行政机关的肆意滥权。目前我国没有这方面的规定，不管从宪法层面还是地方法律法规层面，也没有监督机制以及效力的规定。在实践层面和理论层面其实差距性也是比较大的，授权规范在监督中，其期限是否有无，以上需要维护法的安定性。美国在授权监管方面主要依赖于宪法，比较著名的案子是INSv.Chanda 一案，美国最高人民法院认为这种行为是违宪的。德国在授权监管方面主要出发点则来自其基本法第82 条，但是这款条文也主要跟德国的联邦体制有关，学者黄锦堂也认为其主要依赖于授权的实际监督的功能。

数字政府在监督过程中，不仅与数字时代的大数据等相关，个人信息保护法还有数字保护法也有规定，而且里面的程序主要依赖于部门法。而对比美国，美国有部管制弹性法，其要求行政机关订定必须评估该规定对其带来的可能冲击，里面也提出替代性。随着时代的迅速发展，授权监督也面临巨大挑战，主要在于授权母法的控制。不过从另外一个方面来看，预留了相当大的空间给立法机关，使其依照具体个案的需要进行监督控制。虽然看起来这种方式有点消极，但是从动态的政治现实、法律制度以及权力分立的发展来看，还是留有比较突出的余地。另外还有一些国家，它们的立法机关本身具有内在结构的限制性，要求对授权规范作出全面且实质的监督，也就是理想型，但是有可能起反面效果，带来授权监督的负面情况。

（三）数字政府下的行政授权监管程序和控制

政府在数据要素收益分配方面其实有一定调节与引导作用，为了提高行政效率，政府通常利用授权行为来进行。但是在这个过程中难免会出现程序不当等问题。规范行政授权监管程序以及控制起着承上启下的作用。尤其目前市场处于主体地位，行业也有自己的自律机制，市场发展也要有一定的秩序。所有的一切都是政府为了构建公平、高效、激励与规范相结合的价值分配机制。在这个数据时代，授权监管程序没有完善好，那么后面发展模式等方面也存在瑕疵。授权监管程序也不是一蹴而就的，而是需要充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。鼓励行业协会还有公民以及其他媒体等，这需要对授权进行监督，此中也蕴含着数字政府中的元数据管理、数据脱敏还有数据质量以及价值评估等，这些可以作为授权监管的评价机制。

稳步推进行政授权监管，适时进行动态调整，推动数据基础制度不断完善丰富，最主要的还是安全。贯彻总体国家安全观的同时，需要进一步强化数据保障，进一步体系化。与此同时，把安全贯彻落实到授权的全过程中，比如数据供给、流通以及使用全过程，划定监管的底线和红线。授权需要在法律界限范围内有的放矢，但是也要积极防范各种风险。在控制过程中，最好实现互利共赢。推进建立互利互惠，探索行政授权跨区域流动与合作的新途径和新模式。在2022 年12 月颁发的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中，明确提出要推进实施公共数据确权授权机制。要打破“孤岛”，在监管程序完善的过程中，依法依规，保障公共数据供给使用的公共利益。在这种情况下，市场主体享有依法依规持有、使用、获取利益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理的回报。

五、结语

从解释学语境来分析数字政府下的行政授权监管模式，并没有完全解决其中的问题，毕竟我国的行政法律体系并没有行政程序法。笔者在文中也主要探讨从数字政府的监管建设等来为行政授权监管提供思路，并没有直接地进行立法或者其他。从法解释学上来看，这样也更具有法的稳定性和科学性。数字政府目前代表一种潮流，但是其也不是特别完善，也需要随着时代发展，不断修正与建设。毕竟行政体制是一个组织严密的体系，内部的监管相对于外部来说目前更具有合理性和合法性，而外部授权监管，其主要相对于内部更客观，但是从长远意义上来看，其发展面临的困难更多，还需要依赖于公民的基本素养等等。目前对于行政法典的筹备，以及在行政组织法的研究也不断凸显出来。行政组织法是基本的行政法学内容，行政授权也是其接近实践领域的研究，但是目前没有形成完整的理论体系。其中包含的理论与实践的冲突还是存在于现实生活中，尤其是授权行为在近几年来普遍存在且广泛应用，已受到法学界的关注。伴随着数字政府建设的完备，行政授权监管的措施也会逐步完善，从监管程序出发，侧面来促进行政授权的发展，为行政授权的完整与完备性提供一个保障。