乡村振兴背景下农村公共卫生应急治理中村民的公共认知及提升路径研究

梁焱

（西北大学现代学院 思政教学部，陕西 西安 710000）

一、问题的提出

农村地区作为公共卫生应急的重点区域，成为继城市之后的又一防控主阵地。目前广大农村地区正处于乡村振兴的关键阶段，三年的疫情给农村公共卫生应急能力形成巨大考验，更是对乡村治理能力的一次检验。2018 年中共中央、国务院出台的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中专门对健康乡村建设和加强农村防灾减灾能力进行详细部署。但是，从所关注的焦点来看，对于农村突发公共卫生事件仍然缺乏相应的制度设计和政策支持。和城市地区相比，农村在遭遇突发公共卫生事件时，面临防控条件差、防控物资紧缺、村民防控意识淡薄等一系列困扰防控的难题。这将使农村地区在遭遇突发公共卫生事件冲击时，缺乏有效的应对措施，导致农村居民的健康权得不到充分保护，成为威胁社会稳定的重大隐患［1］。而在当前乡村振兴过程中，从国家政策层面夯实农村应对突发公共卫生事件的能力将是建立以城乡统筹为基础的突发公共卫生应急治理体系的关键环节。从整个国家宏观政策来看，无论是乡村振兴还是脱贫攻坚，对突发性公共卫生应急治理的关注仍不够，这也将对乡村振兴的质量造成一定影响，甚至危及农村社会的和谐与稳定。随着乡村振兴战略的持续深化，农村突发公共卫生事件应急管理能力的强化是乡村现代化治理体系构建的重要议程之一，也是推动中华民族伟大复兴计划更上一层的必要铺垫［2］。

从农村公共卫生应急的现实逻辑看，村民对应急治理的认知在疫情防控中发挥基础性作用。针对农村公共卫生应急治理，学术界开展了系列研究。朱松梅从“能力贫困”的视角分析我国农村公共卫生应急治理的现状，认为农村公共卫生应急治理的困难主要表现为应急治理格局不合理、应急治理认知不足、应急治理资源有限等困境［3］。李格格从供给侧要素配置角度出发，探讨当前农村公共卫生服务供给中的资本与劳动力资源、制度与创新方面存在的问题，以调整优化要素配置为改进思路探讨农村公共卫生服务供给侧改革的路径［4］。张再生基于“一案三制”的政策框架，梳理我国应急体系的演化过程和阶段性特征，分析基层应急管理的现实绩效与制度困境，提出新时期基层应急管理工作的优化路径［5］。王博以新冠肺炎疫情应对实践为例对农村公共卫生多元协同治理机制进行分析，认为这种机制能够协调相关治理主体之间的关系，使各主体以不同形式在农村公共卫生危机应对和治理中展现出各自的角色与功能［6］。从学术界对农村公共应急治理的研究看，大多是从政策方面来探究其可行性，缺乏相应的经验研究来探究在农村应治理中村民的公共认知，以及从乡村振兴的背景出发来考察农村的公共卫生应急治理，当前研究仍存在不足。有鉴于此，笔者以问卷调查的形式探析村民在公共卫生应急治理中的公共认知，进而从乡村振兴的角度提出农村应对公共卫生应急事件的治理路径，以期实现农村社会的和谐与稳定。

二、农村应急管理理论及其与乡村振兴的内在逻辑

应急管理的理论源起灾害研究，灾害研究主要有两个来源：一是地理学，二是社会学［7］。应急管理属于国家安全管理的重要内容，随着社会的不断发展，重大风险防控已成为摆在国家发展中的一项重要议题，作为应急管理中的重要区域，农村应急管理也是促进农村社会和谐、稳定发展的重要措施。公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、动物疫情，及其他严重影响公众健康和生命安全的事件［8］。2003 年“非典”后，中国政府建立以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，将传统分散的针对自然灾害的灾害管理、针对事故灾难的安全管理、针对传染病的疾病防控和针对社会安全事件的治安管理进行统筹［9］。“一案”指突发事件应急预案，“三制”指突发事件应急体系的管理机制、运行机制和法律机制。这一统筹实现重大突发事件的合作性治理。从疫情治理的基本路径来看，中国的应急管理经历从不成熟到逐渐成熟的阶段。2003 年SARS 事件发生后，中国对应急管理体系进行全方位改革，逐渐建立比较系统的应急管理机制，从突发事件的事前预警、事中处理和事后监控各个环节进行全方位建设，可以说通过SARS 事件后，国家在机制和体制方面的不断完善，中国的应急管理能力和机制逐步完善。近年来，中国农村正在全面开展以乡村振兴为抓手的新一轮农村改革，从制度和政策层面对农村各项事业发展进行全方位、精细化的安排。无论是从历史维度，还是从发展维度看，中国的乡村始终是决定现代化建设的根基和重要因素［10］。目前，我国农村疫情防控主要依靠基层政府和村“两委”，二者进行合作应急［11］。但从目前乡村振兴的制度逻辑来看，对于农村公共卫生应急治理的关注仍然不足，风险社会的特征给农村公共卫生应急治理提出新的要求。

乡土社会组织管理的局限性、信息获取的有限性、地形地貌的复杂性、文化环境的封闭性等决定了农村应对突发公共卫生事件的特殊性和复杂性［12］。与城市相比我国农村地区的经济、技术和人才各方面都相对更加落后，选择更为经济的应急管理策略显得非常重要［13］。农村应急治理与乡村振兴具有以下三个方面的关系：一是农村应急治理属于乡村振兴中的重要内容，农村应急治理为乡村振兴奠定良好的基础，可以推进乡村振兴质量的提升；二是农村公共卫生应急治理属于农村公共卫生建设的重要内容，将为乡村振兴提供基本的公共服务，从而确保村民生命健康安全；三是随着重大风险防控的开展，农村公共卫生应急既属于风险防控又属于乡村振兴的重要内容，二者共同嵌入到农村发展过程之中，决定着农村社会的和谐与稳定。在乡村振兴中，农村公共卫生应急治理是与乡村振兴和农村重大风险防控相契合的。从目前农村公共卫生应急的制度和实施情况来看，最后一公里问题仍然没有解决。从应急治理的角度来看，农村还没有建立起一套切实可行的公共卫生应急治理机制，这在一定程度上影响农村公共卫生应急的治理能力与乡村振兴的效率。从体制和机制方面建立农村应对公共卫生应急的治理机制已经显得尤为重要，是未来乡村振兴进程中需要继续强化的重要方面。

三、村民对公共卫生应急治理认知逻辑及其特征

为调查全国农村防疫过程中村民的公共认知，笔者用网上发放问卷的形式对相关省份进行问卷调查，主要包括湖北、河南、陕西、辽宁、贵州、河北、山东、广东、四川等十余个省份，共回收有效问卷513 份。从人口特征来看，30 岁及以下为242 人，31～50 岁为205 人，51 岁及以上为66人。从文化程度来看，小学及以下为9 人，初中及高中为151 人，大专及以上为353 人。在研究中主要就农村公共卫生应急治理过程中村民的公共认知进行调查，包括对于疫情的认知状况、公共信息的获取途径和应对疫情的具体措施等，见表1。以期通过该研究来了解当前农村公共卫生应急治理的基本情况，从而为乡村振兴背景下进一步优化农村公共卫生应急治理体系提供相应的政策建议，实现农村社会和谐与稳定发展。

表1 调查对象的基本情况

公共认知作为村民应对公共卫生应急事件时的一种内在认知，可将村民的防控意识传递到具体的防控行动中，村民在公共卫生应急事件中认知可反映当前农村公共卫生应急治理体系存在的一系列问题，从而为制定切实可行的农村公共卫生应急治理政策体系提供良好的经验证据。笔者通过调研来具体论述在疫情防控过程中村民所遵循的逻辑，探究其内在机理，为农村建立有效的公共卫生应急治理机制奠定良好的基础。

（一）自媒体已经成为主导村民公共认知的主要媒介

对于疫情进行充分的认知是村民获取疫情防控信息，采取有效防控举措的前提条件。在农村防疫工作中，信息的来源渠道、信息的真实性和信息的时效性不但决定着村民对于疫情重要性的认识，也是决定整个乡村社会公共卫生应急治理能力的关键变量。通过问卷调查发现，在获取疫情信息的渠道方面，村民通过微信获取疫情信息的比例为80.66%，其次是电视（67.97%），再次是村委会宣传（48.05%），然后是微博（46.68%），最后是亲朋好友宣传（41.41%）。从调查结果可以看出，随着农村社会的不断发展，以熟人社会为主导的公共传播途径已经弱化，即通过亲戚朋友、左邻右舍这种信息传播途径已经无法满足村民对信息获得的及时性和便捷性需求。随着现代信息技术的应用，农村社会以熟人为纽带的村社关系在逐渐解体，取而代之的是以信息技术为手段搭建起来的虚拟网络社区，以微博、微信等自媒体为代表的社交平台不但成为村民获取公共信息的主要渠道，也逐渐替代以村委会为代表的官方信息平台对信息的发布。随着农村现代化步伐的加快，村民对于公共信息的获取路径更加多元，不再局限于传统的信息获取途径，开始转向微博和微信等自媒体平台，自媒体平台以其方便、快捷和更新速度快的特征逐渐被大众所接纳，这也给当前公共卫生应急过程中信息的准确性提出较高要求。随着信息传播途径的多元化和时效性的增强，微博和微信等自媒体的信息传播途径已超越以村委会为代表的官方媒介，这对当前村庄社会结构造成一定的影响，自媒体的传播逐渐使村庄社会进入一个以现代信息和非官方舆论为主导的社会，村庄社会在这种舆论与媒介的传播之下，要求村民必须具备较高的信息识别能力和理性辨别能力。无论从疫情防控还是农村各项公共事务的治理来看，都可通过微信来传递各种信息，如在疫情防控期间以村庄为单位建立起来的微信群已成为村民获取信息和进行交流的主要平台。网络和信息化步伐的加快，通过自媒体和网络平台进行公共舆论的引导将成为未来农村各项公共事务治理的一个重要工具。

在农村公共卫生应急过程中，媒介信息传播途径的现代化已经开始在农村全面普及。在虚拟的网络空间中，公众的互动过程会受到话题性质（事件类型）、传播媒介（首发媒体等）和政府回应策略的重要影响［14］。随着传播媒介的变化，在农村公共事务治理中，村民对于信息的及时性、时效性和通达性的需求已成为在农村公共事务治理中所遵从的基本逻辑，这也是随着社会发展，现代性在农村社会的具体呈现。以村民个体为代表所形成的媒介传播主体越来越依赖于现代社会所形成的自媒体传播途径，所以在乡村振兴过程中建立有效的公共应急媒体传播机制将是在未来农村公共卫生应急治理体系建设中所要考虑的重要议题，这也符合当前信息化和网络化的具体要求。随着信息社会的建设和网络的普及，需要将个体对媒介的需求与智能化、大数据等结合，融合到当前农村公共卫生应急治理中来。

（二）信息的复杂性和来源多元化使村民缺乏一定的真伪辨别能力

在面对公共卫生应急事件时，信息的通达性和准确性是村民做出应急管控的有效依据。从公共卫生应急的发展来看，在应急防控过程中，村民对于应急防控信息的掌握和了解直接影响防控措施的有效实施。通过笔者的调研发现，在应急防控过程中各种渠道的信息鱼龙混杂，村民在遇到大量的信息时很难分清其真伪，这在一定程度上影响了其对于应急各种措施的采纳和行为选择。为了解村民对相关网络信息准确性的认知，笔者对村民网络非官方信息的认知能力进行调查。这些非官方信息主要是指非官方媒体所发布的信息，如个人和私人媒体等所发出的信息，这些信息在很大程度上造成了村民公共认知的偏差，给村民的认知和心理方面造成一定的负担。在笔者调查时发现，有41.6%的村民对非官方传播的信息持半真半假态度，相信一点的为25.2%，完全不相信的只占到27.34%，这就说明在面对各种非官方信息时，村民很难对其真实性做出判断，并且村民在一定程度上存在做出正确判断的障碍。村民对于各种信息的准确性逐渐失去正确的判断，这也是应急防控中村民产生恐惧和不安心理的主要原因。从当前村民的反馈来看，很多村民由于知识和文化水平的限制，缺乏与外界交流的渠道，所以在面临多元化的信息时难以辨别，很多信息不但没有给村民了解真实情况带来一定的便利，反而由于虚假信息给村民带来恐慌和不安，引起村民内心的惶恐，有的地方甚至因此而出现次生伤害。从调查的数据来看，村民在面对网络舆论时很难从中作出正确的判断，这也给农村在应对公共卫生应急事件时带来一定的困难。面临这种局面必须从舆论宣传的渠道来进行信息的净化和治理，从而规范网络资源，保证网络信息的准确性。

如上所述，在农村公共卫生应急治理中，网络舆论信息的准确性和权威性直接关系到村民对于农村公共事件的认知。伴随着网络资源的多元化和网络信息时效性的增强，在面对公共卫生应急事件时，网络舆论对于村庄社会生活的影响主要是通过村民的认知来实现的。由于农村社会相对的封闭性和村民较低的文化水平，一些虚假信息很容易控制农村公共应急事件中的信息来源，进而给农村公共卫生应急带来极大的负面影响。网络舆论的负面影响是相对于正面舆论而言的，是个别人或组织有意无意传播虚假的信息或是捏造虚假的事实的一种不负责任的言论［15］。从农村应急治理的逻辑看，有些村民甚至因为掌握虚假信息而产生次生灾害的事件时有发生。可见，在乡村场域中，舆论信息已成为引导农村公共卫生事件的重要元素，决定着村民的公共认知，信息对于公共事件的引导机制已成为在处理公共卫生应急事件时需要考虑的重要因素。随着现代社会信息大爆炸和大众对于信息资源掌握需求度和质量的提升，在公共卫生应急治理中，信息的引导和诱导作用对公共卫生应急治理的效能将发挥重要影响，这种影响也是未来在公共卫生应急治理的信息传播机制中要考虑和解决的重点议题。

（三）应急物资的匮乏在一定程度上影响村民对于应急治理的判断能力

笔者在调研中发现，和城市相比，农村应急物资的匮乏给村民判断应急治理的走势造成一定影响。在笔者调研的村民当中，46.68%的村民表示应急物资紧缺，有14.84%的村民表示应急物资非常紧缺。这也是当前农村在应对公共卫生应急事件时所面对的一项既典型又紧迫的难题。从农村公共卫生治理资源来看，公共卫生资源基本来源于村卫生室和乡镇的零售药店。随着突发性公共卫生应急事件的演化，如口罩、消毒液、医用酒精这样的应急物资非常紧缺。从村民购买应急物资的渠道来看，主要来源于药店和超市。

应急物资的缺乏已经成为困扰农村公共卫生应急的最大问题。这也给村民在公共应急方面带来恐慌和焦虑，有些农村地区甚至出现囤粮、囤积物资的情景，由于应急物资的缺乏从而使村民对于应急过度的焦虑和对时局情况危害过度的放大化。农村应急物资的短缺带来的是村民的恐慌和焦虑，给农村的应急治理造成一定的影响，间接导致农村公共卫生应急的瘫痪。物资的缺乏极大地影响村民对于公共应急治理的认知。从应急治理的基本逻辑来看，随着公共卫生态势的加剧，农村应急物资的缺乏使村民产生了以下几种心态：一是对于应急防控的过度焦虑，认为公共卫生危害和影响极快，必须加以应防，在不少地区出现过度防疫的情景；二是对于公共卫生所造成的损失的过高评价，认为应急物资的缺乏也将导致生活物资的缺乏，在应急防控中产生所谓的连带效应；三是过度的管控与过分的重视，部分村民对于应急发展过度重视，心里上产生一定的畏惧，甚至在有些农村地区出现食用医用酒精和医用酒精使用不当造成的火灾等次生灾害。笔者在调研过程中发现有24.22%的村民出现情绪上的愤怒、烦躁、焦虑、麻木、内疚、无助、不知所措等行为，这些都是由于村民在应急治理中公共认知错位所形成的。

不难看出，应急物资的缺乏也成为影响村民公共认知的重要因素，而这种因素更多的是以间接的形式来影响村民的公共认知。从当前农村公共卫生资源的供给来看，村卫生室、乡镇卫生院和乡镇的医药商店都是为村民提供公共卫生资源的主要渠道。村卫生室作为农村三级医疗卫生服务网络的网底，是农村基层医疗服务体系的重要组成部分。在村庄，村卫生室是直接服务于村民的公共卫生资源供给主体，而从当前村一级卫生室发展的情况来看普遍发展比较薄弱，主要表现在医疗卫生人员缺乏，医疗设备条件落后，医疗服务意识淡薄，所以在对农村公共卫生应急治理中需要加强对于农村最后一公里公共卫生资源的供给，主要是加强对于行政村一级卫生室的建设，实现公共卫生资源的下沉，有效地解决公共卫生应急治理的最后一公里的短板。

（四）以村庄社会共同体为主导的防疫方式是当前农村公共卫生应急治理的主要模式

从农村公共卫生应急治理的基本特征来看，以村庄社会共同体为主导的应急方式是当前农村公共应急治理的主要模式。笔者在调研过程中发现，在疫情发生之后，几乎每个村庄都纷纷响应，很多村庄都采取封路、设卡、安排专门人员来把守，有的地方甚至以断路的这种所谓的硬核的方式来对村庄进行封锁，这种措施有效地提升了村庄的防治能力。在调研过程中，笔者对疫情爆发期间村庄所采取的措施进行了调研，发现以村干部为主体，村民协同的防控模式成为当前村庄主要的防控模式，在此过程中通过张贴横幅、标语、安装喇叭等进行宣传成为其在农村防疫过程中所采取的主要方式。笔者调研发现，有70.70%的村庄采取这种方式来进行村庄层面的防控，69.73%的干部采取在村庄路口把守的方式来阻断村庄与外界的交流，这两种方式已经成为农村在防疫过程中所采取的主要模式。通过调查发现，村民认为村干部的疫情防控行动都非常积极，有超过五成的村民认为村委会能积极进行防疫，向村民宣传各种防疫知识和预防手段，从而为村庄的防疫进行良好的布置。但是从村民对于村委会防疫的满意度来看，只有接近三成的村民对于村委会的防疫工作表示非常满意，所以从对防疫的基本情况来看，以村庄为主导的防疫仍是当前农村防疫的主要模式，外来社会力量的干预仍然较少。以村庄为主导的防疫来看，仍停留在防御性的防疫层面，缺乏专业人士的有效指导，农村公共卫生应急治理的最后一公里问题仍然没有解决，具体表现为防疫物资与防疫知识的缺乏，村民防疫意识的淡薄，手段的落后，这无形中给当前农村的防疫工作造成一定的困难。

由此可见，从当前农村公共卫生应急治理的现状来看，以村庄社会共同体主导的防疫仍然是当前农村公共应急治理的主要模式。而在防控过程中，工作主要以被动性的防御为主，缺乏专业人士和社会力量的参与。从防疫的基本特征来看，行政层面的干预仍然占主导，缺乏相应的公共卫生干预，这也是今后在农村公共卫生应急方面需要强化的主要方面。从整个农村公共卫生应急治理的情况来看，急需构建以村镇为主体，社会力量有效参与的公共卫生应急治理机制，从而在国家治理现代化过程中实现公共卫生应急治理的现代化，随着乡村振兴的不断推进，这也是在乡村振兴中需要迫切解决的难题。

四、强化农村公共卫生应急治理的政策建议

从乡村振兴战略的推进和国家治理现代化的视角看，农村公共卫生应急治理仍是农村发展中面临的一大短板，强化村民的公共卫生应急治理观念仍需要国家从制度和政策方面建立有效的保障机制来有序推进，这也是今后国家公共应急治理体系中需要考虑的重要问题，不但关系到人民生命健康的安危，且是乡村振兴过程中需要改善的主要方面，笔者认为，需要从以下几个方面来建立相应的政策保障体系，予以强化。

（一）构建以村镇为主体的农村公共卫生应急治理体系

农村作为公共卫生应急治理的最后一公里，在公共卫生应急治理中发挥关键作用，从目前来看还未建立有效的应急治理体系，整个公共卫生应急能力较差，需有效地强化和提升。笔者认为应该尽快建立以村镇协同为主的公共卫生应急治理体系，进一步强化乡镇卫生院和村一级卫生室的建设，在医疗卫生人员和公共卫生资源供给方面给予大力支持，以村卫生室和乡镇卫生院为载体，乡镇政府为主体成立公共卫生应急管理部门，制定相应的规章制度和政策文件，从政策和制度方面构建符合农村社会发展的公共卫生应急治理机制。另农村公共卫生应急治理的一系列政策要密切结合乡村振兴战略，将公共卫生应急治理与乡村振兴战略二者进行有效衔接，实现政策的有效协同与配合。在部分地区选择一些村镇进行公共卫生应急试点工作，将村干部、村卫生室医疗人员、乡镇卫生院医疗人员和乡镇干部全部纳入公共卫生应急治理的整体框架中，在人员保障方面给予相应的支持，镇村一级要建立公共卫生应急物资储备制度，确保在公共卫生应急事件爆发时能够满足村民基本的防疫物资需求。

（二）不断加强公共卫生应急治理中的网络舆论引导

从当前农村公共卫生应急治理的基本情况来看，网络舆论对村民对公共卫生突发件的认知发挥着巨大作用，不但影响着村民的公共认知，而且对防疫期间村民的心理和心态发挥着一定的引导，但是从当前的网络舆论来看，仍然比较混乱和复杂，需要从以下几个方面来进行有效的引导和干预。首先，国家要建立与公共卫生应急治理相契合的公共应急网络舆论监管机制，有效配合各项公共应急工作的开展，为突发事件爆发后网络舆论的正确引导提供一定支撑。其次，要加强对微信、微博等自媒体平台的监管力度，尤其是对非官方媒体的监管，进一步净化网络平台，确保自媒体等网络平台信息的准确性，从而为公众提供可靠的信息来源；最后，网络和信息监管部门要不断净化网络信息空间，实现不传谣、不信谣，加大对传播谣言和虚假信息网络平台的处罚力度，确保在公共卫生应急治理过程中信息的准确性、及时性和通达性，从而为农村公共卫生应急治理提供良好的网络舆论氛围。

（三）加强镇村一级医疗卫生机构的建设，解决农村公共卫生应急治理的最后一公里难题

从笔者调研的情况来看，乡镇一级的卫生院和村一级的卫生室基本在疫情的防控中没有发挥应有的作用，公共卫生应急治理的最后一公里问题仍然没有解决。在未来农村的公共卫生应急中需要将乡镇卫生院和村一级卫生室纳入国家公共卫生应急治理的体系中来，为乡镇卫生院和村级卫生室设置专门的防疫物资储备，加大对农村卫生院和卫生室的医疗基础设施建设，加强镇村两级医疗机构医务人员防疫知识的学习，通过定期组织相应的培训来提升其防疫的实战能力。另外，为了提升对传染病防治的重视度，镇村一级卫生机构要加大对传染病防控的宣传力度，将传染病的防治纳入到农村公共卫生建设中来，切实提升其防疫能力。最后，为了切实加强对农村公共卫生应急事件的治理能力，需要加大对农村基层医疗队伍的建设力度，采用专项计划的形式为农村培养更多的医疗卫生人员。

（四）构建以村社共同体为主导，社会力量有效参与的农村公共卫生应急治理体系

从目前农村公共卫生应急治理的机制来看，仍然以村社内部的力量为主，缺乏村庄外部社会力量的参与，限制应急能力的有效发挥。需要从以下几个方面来进行强化。首先，建立社会力量参与农村公共卫生应急治理的机制，加强红十字会、地方各种协会对于农村应急治理的支持，做好社会力量与村庄社会的有效对接；其次，为基层培养一批社会工作者参与农村公共卫生应急事件的应对中来，提升社会工作人员参与农村公共卫生应急治理的能力，从而不断提升农村应对重大风险的能力；最后，建立以村社共同体为核心，社会力量共同参与的农村公共卫生应急治理机制，提升农村应对公共卫生重大风险的专业能力。