基层治理中协商民主制度效能提升研究

朱晨斓

摘 要：中国的协商民主实践在近些年不断展现出其生命力和活力，并且对基层治理和公众参与都产生了重大影响。从加布里埃尔·阿尔蒙德的政治学结构功能主义提炼出参与主体-运行过程-行动结果的分析框架作为考量基层治理中协商民主制度效能的三个核心关键。紧密围绕这三个要素，通过对协商民主内涵界定及其与“治理”内在联系的探讨，对协商民主及如“民生议事堂”等最新的基层实践开展分析。从理论和实践上认识协商民主在基层治理中的作用发挥并从效能提升的角度对其当下发展现状和未来工作开展提出一定意见建议。

关键词：基层治理；协商民主；制度效能；民生议事堂

中图分类号：D628 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００50 — ０5

党的二十大报告指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”。人民政协是我国国家治理体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟“中国之治”的重要制度设计和治理平台，在全过程人民民主制度程序和参与实践中具有独特优势、发挥着重要作用［1］。

面对治理体系治理能力现代化的新要求，面对基层治理现代化的现实需要，本文讨论的话题是：如何发挥协商民主制度在基层治理中的作用？在“两个先行”发展新背景下，浙江如何通过实践创新提升协商民主制度效能，扩大协商民主积极意义？

一、协商民主与基层治理的内在逻辑

现代意义的“民主”在中国发展变迁不过百余年，而协商民主的重要意义在于它很大程度上使得公民得以直接参与到执政过程当中。

（一）协商民主理论、制度设置及发展目标

百年来，如何探索一条中国特色的民主政治道路，一直是各方关注的重点。改革开放以来，学界也提出过替代民主论、自由民主论、直接民主论、中国民主道路论和增量民主论［2］等发展民主的理论探索。但这些理论忽视的最大现实是，中國的民主政治或

者说中国的许多国家顶层制度设置往往来源于基层地方实践，是自下而上的过程。忽视中国的基本国情和政治文化传统的民主实践都会成为无源之水。

党的十八大报告明确指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。协商民主是公民政治参与的重要方式，其主要目标“不是追求片面的个人利益，而是运用公共理性以最大程度地满足利益

相关者的愿望”［3］。因此，协商民主的最终导向是公共利益，它通过决策前和决策中的各方利益表达、最广泛理性讨论，来最终达到汇聚共识、协调各方的目的。

（二）协商民主发展实践及面临问题

针对不同国家的不同国情，各国的协商民主面临的问题也具有很大差异。西方协商民主理论与实践的主要问题，体现在民意测试成本极高、协商结果合法性难以确保、参与深度不高、强大利益群体影响力过大［4］等。

我国当前主要的“协商”和民主机制形式［5］主要包括：民主评议会、顾问团、民意调查、民主恳谈会、民情沟通会、参与式预算、立法听证等。除形式创新，协商民主在领域和程度上也有许多新做法。各级各地不断探索创新且一定程度上取得良好效果。但仍存在一些问题：一是协商主体上的问题。协商民主参与者的精英化倾向导致协商主体缺乏足够的代表性与广泛性，拥有更多社会资本的社会精英事实上成为协商的主体，而普通民众的参与度相比之下显得较低；二是协商程序上的问题，一些协商缺乏程序化与标准化的开展规则，有的表现为议题的提出没有切实可行的标准，有的表现为协商过程比较随意。三是协商效果上的问题，表现为注重协商过程和形式而轻视协商结果的落实监督。

（三）协商民主与基层治理的内在关联

梳理协商民主的发展过程和当前主要问题后，需进一步理解其与基层治理的内在关联。人民政协协商民主可以理解为一种现代治理体系构建过程中的重要表征。

从理论上看，加布里埃尔·阿尔蒙德的政治学结构功能主义分析框架，可以较好地进行分析阐释。他认为，应该通过结构分化达到一个政治体系的体系、过程和政策三个层次的功能完善，最终实现政治发展。从中，可得出考量基层治理中协商民主制度效能和作用发挥的三个核心关键［6］：

1.参与主体。在现代社会中，社会参与的重大表征就是主体多元。协商民主如要在基层治理中发挥更好作用，关键就是要强调多元主体参与，重视普通民众、社会组织的政治参与。真正发挥好协商民主“凝结最广大民意”的重要作用。

2.运行过程。阿尔蒙德认为，一个制度体系的运作包括自上而下和自下而上的双向权力互动。治理是一个复杂的动态过程，是一个表达利益诉求、综合各方利益、协商、制定政策、政策实施，最后到效果评估、反馈的完整闭环。现代社会中，没有任何一方可以单独完成整个过程。

3.行动结果。当一个社会能够保障公民拥有美好生活，达到一个和谐共同体的状态，就是治理能够和期许到达的最高目标。

（四）协商民主在基层治理中的重要意义

作为中国特色的一种政治制度，人民政协制度是以政治协商和民主监督为基本职能的。从上述构建的理论框架来审视其意义，可发现，政协在制度设置上天然具有独特功能定位，因而在基层治理中具有重要意义。

1.制度架构。人民政协的制度设置符合多元主体参与的要求。协商民主本身就建立在以界别为组成单位而设计的制度基础上。并且，其制度设计明确以扩大公民有序政治参与为准则，在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”的方针下，力求界别组成的最广代表性。

2.过程规则。协商民主的制度设置给予社会各主要利益群体知情、参与、协商和监督的重要政治渠道，是引导各方理性合法表达诉求的重要方式。能够通过协商民主的方式实现有序政治参与并实现全过程人民民主和人民当家作主。这不仅给执政党更大的治理主动性，也是提供了一个更好吸纳公民进行政治参与的制度通道。

3.行动效果。“善治”的实现，不仅需要政策实施效果的良性反馈，也有赖于行动主体的素质提升。民主的实现和“善治”，需要每一个公民担负起政治责任。协商民主及各类基层创新实践，深远意义在于对公民的正确引导和政治文化熏陶。各类基层协商民主实践也可能成为一种制度创新的先导和探索，进一步推动中国特色民主制度的发展。

二、“民生议事堂”的具体实践及效能发挥的提升方向

中国在40多年改革开放进程中，逐步形成了政党—国家—社会—市场—公民良性互动的格局，实现了民主政治制度的运行机制与操作程序不断完善和优化［7］。在这个过程中，各地也产生了许多基层协商民主上的实践创新。浙江省，蕴含着协商民主产生和发展的制度、文化土壤，具有基层协商民主先发地的区位优势。1999年，温岭市首创中国式民主恳谈；2000年，义乌市开始探索社会化维权的模式。当前，浙江省政协正大力推进“请你来协商”平台建设。

（一）海宁“民生议事堂”工作的具体实践

浙江海宁的“民生议事堂”是人民政协政治协商工作的一大基层创新。2019年浙江省政协部署“请你来协商”平台建设后，海宁市就“X”协商进行创新探索。4月，出台了《关于打造特色品牌工作的实施意见（试行）》，以“民生议事堂”现场协商会为抓手，探索推进政协协商与基层协商相衔接、与基层社会治理相结合的新路径。浙江省政协综合各地的情况，最终将“民生议事堂”上升为全省政协系统统一推进的工作品牌。围绕阿尔蒙德的政治学结构功能主义分析框架，我们探讨其主要做法如下：

1.关注选题民生、参与多元。

（1）原则与使命

政协协商具有鲜明的政治属性和政治价值指向，即“以人民为中心”，这与全过程人民民主的“人民性”是高度一致的。在工作开展中，“民生议事堂”将这种价值指向具体为“协商于民、协商为民”。在这一原则指导下承担四大使命：一是坚持党的领导，通过有效开展工作和政协委员的深度参与做好民意引导，推动党的方针政策在基层落地。二是发扬社会主义民主，充分回应广大基层群众的利益诉

求，给予群众充分的知情权、参与权和发言权。三是加强基层治理体系和治理能力现代化建设，将政协协商嵌入基层社会治理，通过沟通与对话促进问题解决。四是推进政协协商民主深扎基层，打开政协协商大门，到群众“家门口”协商，拉进与群众的距离。

（2）议题与参与

在立足“人民性”和破题“精英范”后，“民生议事堂”在议题设置和广泛参与上进行设计，使协商民主参与治理具有更大的灵活性：一是开放议题设置。在政策的设计中，社会诉求能否影响决策固然重要，但更重要的是能否影响议程设置［8］。“民生议事堂”的规则设置最大程度确保各界真正关注的话题通过协商进入决策程序。二是开放参加对象。除政协委员、乡镇和县（市、区）相关部门负责人外，也根据议题需要邀请对协商议题有兴趣、有利益相关或有话说的群众代表参加，视情邀请利益相关方、专家等其他人员参与。不能到现场的可通过网络协商、远程协商的形式发表意见建议。三是开放协商空间。与以往协商在会场不同，“民生议事堂”在协商地点的把握上更加灵活多样，可在乡镇、村社会议室，也可到田间地头、广场小巷等群众生产生活的现场开展协商。

2.注重流程规范、过程科学

（1）规范协商运行机制

2019年，时任全国政协主席汪洋来浙江调研时指出要巩固基层政协协商民主创新成果，进一步夯实工作基础，逐步提高制度化、规范化、程序化水平，更好发挥人民政协专门协商机构的作用。海宁在推进“民生议事堂”工作中十分重视规范化建设，就平台建设主体、参加人员范围、协商流程、成果转化推进等形成了一整套制度。浙江省政协也在《关于推进“请你来协商·民生议事堂”平台建设的指导意见》中就相关运行机制作了明确：一是明确主体。由县（市、区）政协组织实施，主席会议成员分工指导，政协专门委员会、界别挂钩联系，乡镇（街道）委员履职小组负责具体事务。二是确定协商内容。主要聚焦增进人民福祉，选取影响范围大、切口小又与人民群众切身利益密切相关的事项开展协商，其范围基本限定在一个乡镇（街道）区域内的老百姓共同关注的热点难点问题。三是规范协商程序。按照确定议题、组织调研、开展讨论、報送成果、推动落实等程序，规范开展协商活动［9］。四是注重成果落实。以协商纪要或其他形式形成协商成果，为党政决策提供参考。同时持续跟进协商建议的采纳落实情况，如海宁市政协后续就协商建议的落实与党政部门开展“再协商”、组织委员开展民主监督、组织评议。

（2）规范基层创新机制

人民政协在全国、省、地级市层面的运行机制都较为成熟清晰，但基层政协工作职责、工作理念、工作方式模糊的问题仍存在，尤其是县（市、区）以下人民政协组织空白，很多工作仍在探索中。“民生议事堂”由基层政协主抓，解决了工作责任主体的问题。同时在乡镇（街道）成立委员履职小组，具体负责协商活动组织开展，实行“不建组织建机制、不建机构建平台”的模式，解决了政协在县级以下开展工作没有抓手问题。而委员履职小组的成员基本都是工作或生活在当地的政协委员，这些委员对“乡土社会”更有使命感、责任感，群众也对这些委员更加信任，愿意表达自身真实诉求。

3.确保形成闭环、协商有效

政协协商的连续性体现在协商前的民意收集、协商中的意见表达以及协商后建议采纳的跟进。这种全过程的理念在“民生议事堂”中主要体现在两个方面：一是协商链条的全过程。协商前的调研过程就是民意广泛收集和提炼的过程，为协商作好准备；协商中委员、群众代表面对面与党政交流互动；协商后由政协形成协商建议转党政部门，并通过内部渠道加以跟进。二是推动决策中体现民意。决策是协商链条的延伸，决策实现民意的程度是评价民主实现程度的一个标准。为避免协商与决策脱节，“民生议事堂”在运行机制中有一个制度设计，即由政协专委会指导乡镇（街道）开展协商活动。这种机制一方面保证了协商活动的规范性和质量，更重要的是利用专委会资源，加强与党政沟通，在协商中协调各方推动相关问题进入决策议程并监督决策执行。

（二）基层治理中协商民主制度效能提升的重要问题

通过对协商民主在基层治理中的作用发挥以及对“民生议事堂”具体实践创新的审视，结合理论框架，可进一步思考这一制度设计的运行矛盾并提出效能提升的努力方向，为未来工作做一理论探索。

1.参与主体的代表性与自主性問题

一是从社会公众角度来说。虽然公众开始越来越关注公共事务，但选择以参与协商民主这种具体政治途径来表达意愿主张和利益诉求的却还是不多见。基层开展民主恳谈、民生议事，甚至是村社开展很多与大家利益相关的公共事务讨论，很多人包括一些党员干部和社会精英，主动参与度还是不高。

二是从地方政府角度来说。基层协商民主，组织开展还是要依靠地方党委政府，基层干部、具体工作承担者的协商意愿会很大程度影响协商效果。海宁的“民生议事堂”实践开展红火，一方面得益于上级政府的支持，另一方面也是基层干部顺应公众对民主协商的诉求需要。实践发现，地方经济发展好、上级领导重视、公众素质高都会推高协商民主的积极性。但调研中也发现，基层特别是乡镇干部对基层协商民主表现出复杂的意愿和态度，工作时长、年龄、学历等都一定程度上影响着基层干部的协商意愿。

三是从政协组织角度来说。影响协商民主参与主体代表性和自主性的原因还在于界别委员产生的过程。近些年，政协对于新利益群体、新行业有所关注，但更多是锁定其中的精英阶层，难免在代表性上有所欠缺。

2.协商过程辩论性和政治性问题

一是从协商的辩论性看。协商民主作为一种以最广泛多元主体参与为基本特征的制度方式，是以各方利益主体间的平等协商、辩论、博弈为基本程序设置的。当前各种形式的协商民主或其创新形式，都符合这一基本的人员、场景要求，也就是把相当行业的人员聚集起来，用讨论交流的方式，在一切可能的场合进行意见表达和思想碰撞。近些年在各类协商中我们可以发现，各级政协组织在召集开会的过程中已有意识的给予委员或参与各方更多自由发言时间。但能发言的依然是少数，另外，发言总体上停留在“独立发言”，少交流互动。此外，除“关起门”来的辩论不多，公开“辩论”则更少，一定程度上削减了对普通人的参与吸引力。

二是从协商的政治性看。公众应该在基层协商民主中享有议题的发起权，这一方面会增加公民参与协商的积极性，同时也能保障公众的重要话语权。实际调查发现，参与者以及普通百姓对当地矛盾突出的问题、基础设施建设或民生建设的问题、关系切身利益等问题更感兴趣。因此，从基层实践中我们也发现，不管是政协议政、委员提案、议事堂选题等，更多聚焦经济和民生方面，一方面是委员代表来自各方，代表不同群体，需要为不同群体“发声说话”，提一些普遍关注话题也在情理之中。因此，农业农村、教育医疗、交通等部门就成为常常被“关注”的部门。与此相对，大家对于政治方面、制度设置等方面则关注较少，不仅在每年的政协提案中占比较少，在具体的基层协商、民主恳谈中也不多见。政协全程“政治协商会议”，在聚焦民生基础上，也应进一步引导鼓励更多关注重大问题、利益敏感问题等。

三、提升基层治理中协商民主制度效能的相关建议

（一）完善参与主体设置，提升民主协商在基层治理中的制度认同

一是提升委员产生的开放性。除各界精英人士外，也要提高普通公民甚至不同意见者比例。一方面提高参与主体的代表广泛性，另一方面，将潜在的异见者放到台面上来［10］。同时，在产生方式上，探索建立民主推选，在差额推选中引入竞争机制，从源头上提高委员的参与主动性。在“民生议事堂”等具体协商形式中也可探索“揭榜挂帅”“效能擂台”等方式，不断督促提高参与主体积极性。

二是增加协商参与的人员类型。政协委员是政协协商民主各类活动的最主要参与者。为回应当前社会结构重要变迁的事实，一方面应尝试重新论证梳理现有界别设置的代表性和合理性，尽可能实现与社会结构的高匹配；另一方面，在具体协商活动中，应增加普通群众等各类参与群体的比例。

三是提高基层干部的协商意愿和制度认同。当前，各地推进基层协商民主实践的态度都比较积极，但协商民主的开展情况和制度效能不可否认的从很大程度取决于地方党政领导或具体基层干部的个人风格和意识。值得关注的是，仍有基层干部存在协商意愿、制度认同、组织主动性上的问题。这种认知对协商民主的推进会起消极作用。同时，还要预防要关注基层干部对协商民主的认知与实践运用脱节的情况。努力克服协商民主实践中可能存在的“选择性协商”“逐利性协商”“不协商”等现象。

（二）确保制度运行过程，提升民主协商在基层治理中的有效开展

一是重视科学设置议题。为避免协商民主混同于基层协商、村社区协商。在协商议题的设置过程中，要坚持将一个区域内的共性问题和公共政策列入首选。通过“海选”在群众高度关注的具体事项中提炼抽象出普遍的共性问题，把这些问题通过协商推动进入决策程序。

二是提高政协履职实效。一方面，要为政协职能行使和协商民主作用发挥提供更大制度保障。提升协商的主动性和自主性，避免出现形式大于内容、监督无实效等情况；另一方面，提高政协“立法协商”、咨询权等的作用发挥，使协商民主的成果更好转化为党委政府的重要参考。

三是提升协商专业水平。由县级政协指导规范基层协商机构、活动的规范性。通过常态化的培训，进一步提高协商参与者的表达、写作等能力［11］。此外，要不断提升协商工作数字化水平，实现基层协商民主的扁平化管理，通过大数据综合应用平台，将各个社会层面和条线的问题进行比对关联，提高协商效率，找出“真问题”。协商民主实践也可一定程度上借鉴国外做法［12］，并与当地实际相结合。

（三）畅通协商成果转换，提升民主协商在基层治理中的效果保障

一是重视基层协商文化培育。如“民生议事堂”这样的基层创新协商实践，在全过程人民民主中的最大价值在于通过丰富多样的协商活动将协商民主的理念广泛传播，引导基层群众通过协商更妥善地解决诉求，引导利益群体用更理智的态度、通过更有序的渠道发声。

二是注重协商成果的落地与反馈。政协协商一方面是思想政治引领、凝聚共识，在过程中向参加协商的人员进行宣传解释，以最大凝聚共识。另一方面要建言资政推动问题的解決。基层政协要争取党委政府的支持，共同建立协商意见建议采纳落实机制，推动更多协商成果纳入决策程序。

三是充分发挥媒体作用。在协商前的调研和民意收集中综合采用网络问卷、网络信箱、网上留言、主题议政等形式，让更多的群众发表意见建议，为协商提供最广泛的民意支撑。在面对面协商阶段，采用直播或开通留言板块等方式，让更多的主体参与进来。对一些开放性议题，也可组织网络协商。

四、结语

协商民主，是为了在协商过程中激发我们“制度中沉睡的东西”，通过制度化、技术化的运作，推动基层治理的现代化。这是我们展现社会主义制度优越性的重要制度设置，也是培育社会主义民主参与的重要途径。在协商民主助推基层治理现代化的众多实践探索中，我们不断尝试将协商民主与各种具体政治制度有效结合，不断激发各类协商主体的积极性，不断完善协商过程的科学性，不断优化协商结果的有效运用，不断用协商民主制度的效能提升促进基层治理的完善。

〔参 考 文 献〕

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［5］韩福国，张开平．社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判［J］.浙江社会科学，2015（10）：48－61．

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〔责任编辑：侯庆海〕