招标项目后评价的研究与应用

马丽琦，全涛

中国石油青海油田分公司企管法规处（内控与风险管理处）（甘肃 敦煌 736202）

《中华人民共和国招标投标法》颁布以来，社会各界依法招投标水平逐年提升，有效维护了招投标各方权益[1]，但在执行过程中仍存在招标人主体责任不落实、设置隐性壁垒、规避招标、明招暗定、围标串标、有关单位领导和管理部门插手干预、招标代理机构能力不强、评审专家不专业等问题。这些问题时常导致部分项目招标后中标结果次、实施效果差、贪污腐败严重，扰乱了市场秩序，制约了招投标竞争择优功能发挥。为遏止乱象，2022 年8 月国务院发改委等13 部委联合发布《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（以下简称《意见》）对招投标法规制度执行做出进一步要求，《意见》提出要保障招标人主体权益，打击违法投标，健全信用体系等20 条举措。其“将招标投标活动合法合规性、交易结果和履约绩效与履职评定、奖励惩处挂钩”[1]的规定，为地方政府、企业开展招标项目质量评定指明了方向。《意见》有效期5 年，说明近期是国家强化合规管理特殊时段。招标项目后评价以其评价的完整性、科学性、针对性，成为反腐败的有力工具、质量提升的有效手段，对企业依法合规经营具有重要意义[2]。本文从招标项目后评价开展现状、体系建立、指标选择、方式确立、大数据应用、反馈机制建立等方面着手，研究其实操程序和细节，为企业更好开展此工作带来便利。

1 招标项目后评价现状

溯源招标项目后评价起源，国内有记录也是近10年的事，中国长江三峡集团有限公司2015年开始开展此项工作[3]，是查询获知国内较早开展单位。2018 年中国石油天然气集团有限公司制定企业标准Q/SY13013—2018《招标项目后评价规范》（以下简称中石油《规范》），将招标项目后评价纳入招标管理工作范畴，但具体实操细节资料不多。目前，网络上可查到的是中国石油天然气集团有限公司招标管理部门和其招标中心有关人员及三峡集团有限公司有关人员，陆续于近4 年撰写的几篇论文。此外首都经贸大学出版社2022 年出版发行了《招标采购后评价工作指引》一书[4]，这些信息显示此项工作蓄势待发。

以中石油地区公司为例，招标项目后评价实操还处于对评价方式、指标设置、数据计算建模等要素探路摸索阶段，也暂未以年度工作任务予以安排。目前，对招投标工作监督主要依靠现行内部巡查、招标自查、中央巡视、国家审计等，这些形式时间紧、任务重、专业人员少，显然对重要领域、重点部位、关键环节覆盖点少面窄，检查可能难以深入，无法达到预期效果。

2 项目后评价与招标项目后评价区别

项目后评价[5]是指企业在项目完工一段时间后，对项目发展目的、实施阶段、经济效益、社会影响和效果等，作出全面客观研究与总结。最早源自19 世纪30 年代美国，20 世纪60 年代普遍被一些发达国家金融业作为全球范围投资项目结果评价。它侧重于对工程项目建成后经济与社会效益评估分析。时间上，是根据整个项目管理周期或全过程不同阶段做出分析判断；内容上，是对工程项目中有关工程质量、经济效益、环保生态建设、社会发展等内容做出全面分析，评价内容中定量评价占比较高。

招标项目后评价是指经批复通过招标方式选商实施项目，是在项目招投标结束合同签订后或履约完成后，根据实施情况，对招投标程序、合同签订及履约、建设过程效果等进行综合性评价。时间上，侧重于对招投标实施过程、合同签订和履约阶段评价；内容上，包括招标文件编制、公告发布、招投标程序、定标程序、合同签订等环节合法合规评价，建设阶段定量评价等，评价内容中符合性评价占比较高。

3 招标项目后评价实操重点及建议

作为中石油地区公司开展此项工作，应重点把握以下几点。

3.1 加强组织领导，确保工作时间

强有力的组织领导是有效开展此项工作的保证。招标项目后评价对企业来说，是费人、费力、费财、费时，难见显效的工作，大部分企业很难把它作为一项常态工作去抓。为保障顺利实施，一是要强化组织领导，即单位成立由主管招投标工作领导牵头，经济、技术、法律和相关专业人员参与的招标项目后评价工作组（以下简称工作组），专门负责此项工作实施；二是要确保充足时间，充足评价工作时间是高质量开展复盘评估、整改落实、总结推广等各阶段工作前提。工作组应根据实际所需，做好各阶段工作计划，按步推进。

建议工作期间，负责人定期向主管招投标工作领导汇报进展。如遇个别推进难点，主管领导可从中斡旋协调，有利于工作深入开展。时间期限以半年为宜，最少也要保证一个季度。

3.2 招标项目后评价项目选择方式

鉴于单位招标项目多，全部项目实施后评价也没有必要。

中石油《规范》中明确，符合以下10 种情形之一，可优先选择[6]，笔者略做补充完善：

1）集团公司一、二类招标项目。

2）需报国家核准重点项目。

3）对经营有重大影响项目。

4）招标或施工活动中困难突出项目。

5）通过各类检查发现问题项目。

6）实际实施效果与预期目标差距较大项目。

7）多次招标失败项目。

8）投诉多项目，异议成立项目。

9）同一投标人短期频繁中标项目。

10）其他需要评价项目。

基于多年来招标管理实践，建议优先选择以下招标项目实施后评价：通过各类检查发现问题项目、投诉、异议成立项目、多次招标失败项目、实际实施效果与预期目标差距较大项目、同一投标人短期频繁中标项目、集团公司一二类招标项目。通过对上述项目招标后复盘分析及问题有效整改，对今后招标项目实施更具参考借鉴价值。

3.3 招标项目后评价体系建立

3.3.1 确立评价原则

中石油《规范》明确的4个原则是扎实有效开展招标项目后评价工作的根基[6]：

1）科学原则。以国家立法和行业规范标准为基础，采用科学方法评价。

2）客观原则。以真实信息和资料为依据，客观对招投标和合同履约过程做出复盘，出具真实评估文件。

3）公平原则。所有工作组成员不受任何外力干预、制约，相对独立完成工作内容。

4）反馈原则。工作参与各方建立沟通机制，互通信息，便于问题定性、整改安排及经验交流。

3.3.2 明确评价依据

评价依据以国家法律法规、行业标准和单位制度为主[6]：

1）国家有关法规、政策和规范性文件。

2）相关行业标准、规范。

3）项目单位有关管理办法、制度要求。

3.3.3 设置评价方法

根据评价内容，可将评价分成定性评价和定量评价两种[6，11]。定性评价为符合性评价，主要依据国家有关法律法规、行业标准规定和管理制度，对招标工作程序各项内容、合同签订履约、工程建设等阶段作出符合性定性评价；定量评价包含量化评价和现场调查评价两种。这两种方式都是针对招标过程相关环节不宜采用定性评价时使用，对评价内容赋予一定量化分值，通过特定计算方式和评分细则，以分值形式评价招投标、合同签订和履约等过程的品质和效果。其中，现场调查评价以实地观察、访问、发放调查问卷形式进行。

3.3.4 确定评价内容

1）招标前期准备符合性评价。评价招标方案编制水平、审批程序及招标失败改其他采购方式审批程序合法合规性。评价招标条件、招标方案、资格预审文件、招标文件完整性、可行性是否符合法律法规要求[6]。

2）招投标过程符合性评价。从招标公告发布始至中标通知书发出止，评价实施过程合法合规性、资料完整性、整个招投标过程异议投诉处理情况。内容包括:公告发布、资格预审文件及招标文件发售、招标文件澄清答疑、开标程序和内容、评标委员会组建和专家抽取、评委评审、结果公告、结果通知书发送等。

3）合同签订符合性评价。评价是否按招标文件、中标通知书、投标文件签订合同。在合同、中标通知书、投标文件中，标的物、价款、付款条件、质量、HSE 要求、履行期限等重要条款是否一致，是否存在就主要条款谈判、签订背离实质内容其他协议情况。

以上3种为定性评价。

4）实施效果评价。通过对费用、工期、质量、HSE 管理、招标次数、有效异议及投诉等要素评价，查找问题，查明原因。此评价为定量评价。

建议明确评价依据时，全面掌握新法规发布信息，罗列相关法律法规、行业标准制度名称及发布年份。如：《中华人民共和国招标投标法》（2018年）、《评标委员会和评标方法暂行规定》（2013年修订）、中国石油天然气集团有限公司企业标准Q/SY 1588—2013《招标评审工作规范》、《中国石油天然气集团有限公司招标管理办法》（×××年）、《中国石油天然气集团有限公司×××分公司招标管理办法》（×××年）等。便于工作组成员和被评价项目所属单位悉知。

采用定性评价方法时，编制×××项目符合性评价表（表1）[6]，表内包含招标前期准备、招投标过程、合同签订及履约3 部分内容。如招标项目是否经过审批、资金是否落实、招标方案中资格条件设置是否符合法律规定等，指标设置不少于30 项。

表1 ×××项目符合性评价表

最终以优+、优、良+、良、合格、不合格6 种方式反映定性评价结果。工作组应以项数的符合数量设定此6种结果的评定细则。

采用定量评价方法时[7-8]，需确定招标过程发售招标文件后澄清与修改次数、修改内容条数、收到招标文件异议次数、内容条数、招标后收到投诉次数、投诉内容条数、合同未按期签订双方磋商次数等量化指标，编制《×××项目量化评价表》（表2），表中设定科学计算公式，得出量化分值。指标设置不少于10项。

表2 ×××项目量化评价表

进行定量评价现场调查评价时[9]，编制《×××项目现场调查表》（表3），此调查主要针对项目中标方进行，如询问乙方负责人甲方确定工期是否合理，不合理原因是什么，合理工期建议，观察甲乙双方现场管理现状、安全防护程度、应急是否有预案、内容是否合理、相关标识是否醒目、预案演练是否真实记录等；现场调查评价重点放在进度实施调查、发现某些问题立查立改情况、HSE 管理情况、工程竣工后验收组织情况、试运行情况等。编制《×××项目现场调查表》时，指标设置不少于10项，各项分别设定分值，制定评分细则，便于统计最终得分。定量评价得分=量化合计得分+现场调查合计得分。最终以分值反映定量评价结果。

表3 ×××项目现场调查表

3.4 大数据在招标项目后评价中的应用

近年来，随着芯片、计算机硬件、互联网等技术日新月异高速发展，数据处理能力成倍增长，提升了各行业工作效率。大数据以其规模、多样、时效、价值、真实5大特点，悄然融入现代社会各方面。中石油总公司2017 年开发了电子招标投标交易平台[10-11]，经过不断完善已实现了线上全流程招标投标，且全面覆盖中石油所属分公司，电子交易平台产生的大量数据，为招标项目后评价提供了数据来源。在评价中工作组要充分利用平台大数据检索、收集、处理功能，从生成的海量数据中甄别所需，提升工作质量和效益。

建议招标管理人员、招标机构操作人员，需熟练掌握计算机网络软硬件知识、电子交易平台系统。随时关注平台系统改造情况、升级方式，掌握各类数据获取方法。针对平台无法获取的有关数据，聘请软件人员开发相应接口，实现统计分析功能。如开发可任意设立条件的项目抽取模块，以便在海量平台数据中抽取所需招标项目。

3.5 整改措施

整改分两种情况。一是发现问题发出现场整改通知单，立查立改；二是每个单位招标项目定性评价和定量评价结束后，工作组进行汇总，待各单位问题梳理汇总完毕，统一发出整改文件安排限期整改。

1）发出现场整改通知单。主要在定量评价现场调查时，遇到能短期整改马上见效的问题时使用，如乙方合同执行过程中现场安全标识不明、安全隐患突出等问题。

2）统一发出整改文件。在被评价所有单位的定性评价和定量评价结束后，工作组成员对各单位所有问题进行汇总，分析每个问题诱因，提出整改建议，编写招标项目后评价报告反馈招标管理部门，招标管理部门以文件形式统一安排整改，并要求各单位将整改结果如期报招标管理部门。

建议现场整改通知单不易多发。工作组编制《×××单位现场问题整改汇总表》进行问题汇总；对定性和定量问题汇总，是在工作组定点评价工作结束后，集中办公进行。工作组要针对每个问题进行切中要害、简明扼要、通俗易懂地描述。并对每个问题进行剖析，寻根问底、查找诱因，根据问题特征，从招标采购及合同管理体系运行评估、制度流程适宜性、招标采购时效性、资格条件设置公正性、定标规则透明性、实施过程合规性、电子交易平台可操性等多方面进行问题剖析研判，提出具体整改措施和时限要求。如制修订内部管理制度、完善相关流程、制定偶发事项处理预案、电子交易平台改进建议、大数据统计专业模块开发等整改措施，编制招标项目后评价报告提交招标管理办公室。招标管理办公室根据评价报告，划分整改责任单位层级和部门，发布整改文件，指导帮助项目单位完成整改，并要求一定期限反馈整改结果。

3.6 建立反馈机制强化成果应用

招标项目后评价反馈机制是此项工作重中之重，也是最易被忽视的工作，负责人应高度重视。主要内容包括：能立刻整改的问题现场反馈项目单位整改；工作组编制招标项目后评价报告反馈单位招标管理部门，招标管理部门根据评价报告发布整改文件，项目单位落实整改将结果反馈招标管理部门，招标管理部门汇总整改情况编制问题整改报告、招标管理部门整理汇报材料向招标主管领导汇报总体情况。

招标管理部门择机组织召开经验成果分享交流会，推广成果和做法。

1）工作组反馈招标管理部门采取编制招标项目后评价报告形式。针对评价活动中出现的共性问题，工作组要研究分析，复盘总结，提出针对性解决方案编入评价报告；个性问题逐一提出整改建议，编入评价报告。

2）发现问题反馈项目单位，主要采用现场书面通知和发出整改文件形式。

3）问题整改反馈招标管理部门，由问题单位按文件整改要求和建议整改，整改结束后，以单位招标主管领导签认背书电子邮件形式反馈。

4）向单位招标主管领导汇报。由招标管理部门招标管理岗位人员根据各单位整改反馈资料，汇总整改情况，有效建议、制定回头看措施等，编制问题整改报告，并简要总结提炼后由部门主管招标领导口头向单位主管招投标领导汇报，同时提交招标项目后评价报告、问题整改报告。

5）组织召开经验成果分享交流会。招标管理部门根据招标项目后评价报告、问题整改报告等，组织召开公司各单位参与的成果分享交流会，推广优秀经验和做法，促进各单位招标质量共同提升，使招标项目后评价工作形成完整PDCA循环[8-9]。

鉴于反馈机制极易被忽视，建议招标管理部门应落实专人负责反馈事宜，要重点关注问题整改反馈汇总和整改报告编写环节。同时，加强评价成果运用，将评价成效显著项目和单位树为典型，适时在全公司总结推广，使其起到示范带头作用；招标管理部门可汇编优秀招标项目案例分析内部学习资料，推广学习，以实现防微杜渐、及时预警目的。

4 结束语

综上所述，通过招标项目后评价，可有效评判招投标工作开展效果。其具有精准发现问题、合理预防风险、评价结果应用的优势，有助于不断提升招标工作质量，提高招标管理水平。